C-396-2007

8 de noviembre de 2007

Señor

Carlos Luis Marín Muñoz

Alcalde

Municipalidad de Liberia

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a una de las interrogantes planteadas por el anterior Alcalde, Señor Samper Ugarte, mediante el Oficio No. ALDE-RS-674, de fecha 21 de setiembre del 2006, y que por razones que se expondrán más adelante,  no se pudo evacuar en su oportunidad, por lo que ofrecemos nuestras disculpas.

I.-  CUESTIÓN PRELIMINAR:

En efecto, a través del citado Oficio, se nos formularon dos preguntas relacionadas con el  reconocimiento de la antigüedad del servicio que se presta en el ámbito del Sector Público, de las cuales una de ellas y a solicitud de su homólogo (véase Oficio ALDE-RS-674-12-2006) fue debidamente evacuada a través del Dictamen C-506-2006, de 22 de diciembre del 2006. Allí se concluyó:

“Por todo lo expuesto, este Despacho es del criterio de que en virtud de la jurisprudencia tanto judicial como administrativa, así como toda la doctrina en torno al inciso al inciso d) del artículo 12 de la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982 (reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957) es procedente el reconocimiento del tiempo laborado por el funcionario municipal en otras instituciones públicas, para los efectos del pago de los aumentos anuales.” 

En cuanto a la segunda hipótesis de  consulta que quedó pendiente, se requirió de un amplio estudio jurisprudencial, motivo por el cual, se retrasó la respuesta correspondiente.

II.-ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

La interrogante pendiente de estudio, se constriñe en determinar si procede o no, reconocer el tiempo laborado por funcionarios municipales en propiedad a tiempo completo que laboran como docentes interinos en la Universidad Estatal; pues, nos indica usted, que en esta última institución ya les están reconociendo las anualidades respectivas.

Sobre el particular, es pertinente indicar en primer orden, que esta Procuraduría en reiterados pronunciamientos,[1] ha señalado que en virtud del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982) y doctrina jurisprudencial que le informa, es procedente el reconocimiento de la antigüedad en el servicio que presta el servidor público en propiedad o interino, en cualquier institución o entidad que conforman al Sector Público, para los efectos del pago de los aumentos anuales respectivos. Y que ese presupuesto se traduce como un premio a la experiencia acumulada, sea en la misma institución como en las otras entidades  públicas.

Asimismo, ha explicado este Órgano Consultor, a través del Dictamen No. C-004-99, de 7 de enero de 1999, que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. De ahí que es reiterado el criterio de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al sostener que, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, ese Alto Tribunal expresó lo siguiente:

" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." ( SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

De manera que, en esa línea de pensamiento se ha mantenido la tesis de que siendo que el Estado se concibe como un Patrono Único,  poco importa la institución o entidad para la cual labora el servidor público, si al cabo conforman al Sector Público, para el reconocimiento de la antigüedad laboral que acumula en cualquiera de esos componentes; pues, precisamente, antes de la reforma del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se incurrían en muchas injusticias, al no tomarse en consideración el tiempo laborado por el servidor en la anterior entidad estatal. De modo que, con esa modificación se logra fortalecer aún más el concepto de Estado Patrono Único, a que se hizo mención arriba. Así, mediante el Dictamen No. C-118 de 16 de junio de 1998,  se indicó en lo conducente:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sentencia  No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)

En concordancia con las citas jurisprudenciales transcritas,  y refiriéndose a los premios por antigüedad,  Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”[2] Por ello, continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”[3]

Como puede verse, la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, sin importar el lugar donde aquél labore, o haya laborado dentro del Sector Público, habida cuenta de que el  Estado es patrono único.

Sin embargo y  en lo que atañe a la pregunta de interés en este estudio, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, recientemente, ha sostenido, en lo conducente:

“El fin perseguido por la normativa, al establecer un derecho por antigüedad, consiste en reconocer la experiencia adquirida durante el transcurso del tiempo, lo que redunda en beneficio de la Administración. Sobre el tema, Cabanellas ha explicado: "El origen de los premios por antigüedad se encuentra probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien en la misma categoría, bien en el mismo cuerpo, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas en otras dependencias públicas". (CABANELLAS, Guillermo. Contrato de Trabajo, Volumen II, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1963, p. 522).  La Sala Constitucional, al analizar sobre la legitimidad del tope de treinta años establecido, explicó el sentido de este plus salarial. En la sentencia número 1309, de las 16:36 horas del 23 de febrero de 1999, señaló que "El pago de anualidades no es un pago por el trabajo realizado, sino una retribución que tiene su origen en la capacitación en el trabajo. La justificación de que exista un límite legal al pago de anualidades, se relaciona con que la curva de aprendizaje también tiene un límite."   En el caso concreto, está claro que la Universidad demandada se ha negado a reconocerle al accionante todo el tiempo servido en la Administración Pública, por estimar que al reconocérsele y pagársele la antigüedad en el Ministerio de Educación Pública, se incurriría en un doble pago.  Si se analiza la normativa aplicable se desprende que no se hace la distinción argumentada por la parte demandada; sea, la norma no indica que cuando una persona labore legítimamente en dos entidades públicas, en forma concomitante, sólo una de ellas deba cancelarle las anualidades.  Tampoco puede entenderse en el sentido de que sólo regula los casos de sucesión de empleos dentro del mismo régimen público. El numeral que interesa indica:  “d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público.  Esta disposición no tiene carácter retroactivo...” 

“Se indica que debe reconocerse, a los efectos del pago de las anualidades, el tiempo de servicio prestados en otras entidades del Sector Público. La Universidad demandada, en atención a la labor que desarrolla el actor, debe reconocerle toda la antigüedad acumulada, no sólo durante el tiempo efectivamente servido para ella, sino que debe reconocerle el pago por toda la experiencia adquirida, según lo establece la norma.  Está claro que se trata de entidades distintas con presupuestos definidos e independientes. No se está en el supuesto de un pago doble y la interpretación hecha por la representación de la accionada en ese sentido no se comparte; pues se estima que se refiere a un supuesto de hecho distinto al que ahora se conoce.  Pago doble existiría si se computara, a los efectos de acumular la antigüedad, en forma separada, el tiempo servido concomitantemente en el Ministerio de Educación Pública y en la Universidad y ese es el sentido del Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, número 65- 97, del 29 de abril de 1997, al que durante el transcurso de la litis ha hecho referencia la representación de la parte demandada y cuya transcripción parcial hizo al contestar la demanda.  Se trata del pago que debe hacer cada entidad conforme al salario percibido, en forma independiente por el  actor, con base, también, en jornadas de trabajo debidamente diferenciadas; una, como servidor del Ministerio de Educación Pública; y, otra, de un cuarto y a veces de medio tiempo, en la Universidad.  Así, las anualidades que le paga el Estado tienen como base la jornada y el salario al servicio del Ministerio de Educación Pública y las anualidades pagadas por la UNED tienen sustento en la jornada y salario correspondientes a ese otro vínculo laboral; y, en cada caso, se pagan conforme a la proporción del respectivo salario. Como bien lo apuntó el recurrente, ya esta Sala ha conocido asuntos de idénticas características al que ahora se conoce y resolvió en la forma en que aquí se hace, considerándose que no median razones para variar lo resuelto (En igual sentido veánse los votos de esta Sala N°s 473-00 de las 15:10 horas del 12 de mayo del 2000 y 603-02 de las 8:40 horas del 6 de diciembre del 2002).”

 (Sentencia No. 587, de 9:35 horas del 29 de agosto del 2007)

(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

Para tener más claro el panorama jurídico en cuestión, es pertinente transcribir uno de los dos fallos a que hace referencia la indicada sentencia, que en lo que interesa, expresa:

“Esta disposición no establece ninguna excepción respecto de las personas que mantengan varias relaciones laborales simultáneas con la Administración Pública, ni dispone como requisito que haya habido un traslado de una dependencia pública a otra, con la respectiva finalización de la relación anterior, como lo han interpretado erróneamente los juzgadores de instancia. Ello es así porque el espíritu de la norma no se reduce simplemente a disponer el reconocimiento de la antigüedad en caso de servidores que sean trasladados de una entidad a otra, sino que va más allá, pues pretende el reconocimiento (y la debida remuneración) de la experiencia acumulada en el sector público, que es la razón de ser del instituto de las anualidades, como ha sido reconocido en la doctrina: ² El origen de los premios por antigüedad se encuentra probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien en la misma categoría, bien en el mismo cuerpo, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas en otras dependencias públicas ² . (CABANELLAS, Guillermo, ² Contrato de Trabajo ² , Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1963, Vol. II, pág. 522). De lo expuesto se colige que la accionada tiene la obligación de reconocerle a la actora la antigüedad que reclama, pues ese reconocimiento pretende retribuirle su dedicación al servicio de la Administración Pública y la experiencia en ella obtenida, antes de que comenzara a laborar para la Universidad Estatal a Distancia, experiencia que, sin lugar a dudas, tuvo la virtud de enriquecer su desempeño en dicha institución. Por otro lado, el hecho de que el Estado le cancele correctamente las anualidades a la demandante por el servicio que brinda en el Ministerio de Educación Pública, no exime a la Universidad Estatal a Distancia de reconocer esa antigüedad, porque la teoría del estado-patrono único no tiene unos alcances tan amplios como los que pretenden otorgarle los juzgadores de instancia. Se trata de personas jurídicas distintas, si bien ambas pertenecientes al sector público (Estado y Universidad Estatal a Distancia); cada una cuenta con su propio personal, maneja un presupuesto, contrae sus obligaciones, etcétera, lo que implica que no pueden imputarse los pagos que realice una de ellas para extinguir las obligaciones que pesan sobre la otra. En otro orden de ideas, no es cierto que la actora estaría recibiendo un doble pago si se obliga a la demandada a reconocerle toda la antigüedad acumulada en el sector público, porque su jornada real de trabajo, y absolutamente legal; se divide en el tiempo completo que trabaja para el Ministerio de Educación Pública y el cuarto de tiempo que labora al servicio de la Universidad Estatal a Distancia, jornadas por las cuales percibe los salarios correspondientes. Así, las anualidades que le paga el Estado tienen como base la jornada y el salario de dicha señora al servicio del Ministerio de Educación Pública, mientras que las anualidades que le serían canceladas por la Universidad Estatal a Distancia tendrían su fundamento en la jornada y el salario de la accionante correspondientes a este otro vínculo laboral.”

(Véase, sentencia No. 473, de 15:10 horas del 12 de mayo del 2000)

(Lo subrayado no es del texto original)

Con base en supuestos fácticos similares al caso bajo examen y a la luz de la doctrina del inciso d) del artículo 12 en estudio, dicha Sala interpreta que es dable reconocer, separadamente, el tiempo acumulado en la Administración Pública por el servidor público que ocupa un cargo en el Ministerio de Educación Pública, para los efectos del pago de las anualidades, calculado éste de acuerdo con la jornada de trabajo y salario correspondiente en ese lugar; e igualmente debe reconocerle la Universidad Estatal a Distancia la antigüedad acumulada en cualquiera de las instituciones del Sector Público, en cuyo caso, ya no se mantiene ningún vínculo de servicio con ninguna de ellas. Enfatizando esa Jurisdicción que el cálculo debe ser en proporción al salario que en esta última entidad percibe el servidor con ocasión de la jornada de trabajo respectiva. 

 Al mismo tiempo, explica ese Alto Tribunal que ello debe ser así,  en virtud de que se trata de dos entidades distintas con presupuestos definidos e independientes, aún cuando ambas se integran dentro del concepto de Sector Público. Pero subraya que en estos casos, la Teoría del Estado como Patrono Único no contiene unos alcances tan amplios como los que pretendieron darle los juzgados de primera y segunda instancia laboral.  Es decir, de conformidad con la citada normativa, lo que se trata de reconocer, es, no sólo el tiempo efectivamente servido en la entidad para la cual labora, sino también toda la experiencia adquirida en la Administración Pública, la cual, resulta útil para el cargo que en ese momento ocupa, ya sea en una u otra institución del Estado; y, que en tal sentido, el inciso d) del mencionado artículo 12, no indica que cuando una persona labore legítimamente en dos entidades públicas, en forma concomitante, sólo una de ellas deba cancelarle las anualidades.

Por consiguiente, concluye esa Sala que la circunstancia de encontrarse un funcionario o servidor laborando en dos entidades públicas configuradas jurídicamente como distintas entre sí, como la del Ministerio de Educación Pública y la citada Universidad, bajo salarios y jornadas de trabajo diferentes, no puede significar que solamente en una de ellas se le debe reconocer la experiencia acumulada en cuestión; sino que por la naturaleza jurídica de una y otra institución, el reconocimiento de la antigüedad y el pago de anualidades que corresponde a un servidor público bajo esas condiciones, deben ser considerados por separado, a tenor de la interpretación que se hace en las sentencias  arriba transcritas.

En relación con lo expuesto, es importante destacar lo que este Despacho  mediante el Dictamen No. 065-97, de 29 de abril de 1997, ha señalado acerca de una consulta similar a la que ahora nos ocupa, pronunciamiento que fue citado precisamente en la sentencia No. 587-2007, arriba transcrita. Allí se indicó, en lo conducente:

“(…)

Empero, desde esta perspectiva, no podría entenderse en modo alguno que el reconocimiento, del tiempo servido en otras entidades del Sector Público, por parte de la institución contratante, implique reconocer también los servicios que se estén prestando (tiempo presente) en otra institución pública.  Ello indudablemente implicaría doble reconocimiento y por ende, doble pago.  Nótese que cuando la ley se refiere al reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del Sector Público, o a la inclusión del trabajo realizado en cualquier institución del Estado, parte del supuesto de que ha operado un traslado de una institución a otra, sin que para ello, cabe aclarar, tenga relevancia el hecho de su ha habido o no pago de prestaciones legales o solución de continuidad en la relación.  Ciertamente, en la base de este reconocimiento privó la idea de eliminar una situación injusta para el servidor, cual era la pérdida de los aumentos anuales que tenían acumulados cuando operaba el traslado de una institución a otra.  En este sentido, no podría entenderse desde ningún punto de vista, que además de la antigüedad que se reconoce en la institución para la cual se presta el servicio, se reconozca también el tiempo servido o acumulado en otra institución para la cual también se prestan servicios.  Es decir, cuando de acuerdo con la ley se presenta  el caso de que un servidor desempeñe simultáneamente más de un cargo remunerado de la Administración (excepción a la prohibición del desempeño simultáneo de cargos en la Administración Pública), no resulta procedente que una institución reconozca el tiempo servido en la otra, y que ésta reconozca también el tiempo servido en aquella, toda vez que se trata de dos relaciones actuales, distintas e independientes, que se mantienen cada una  con sus propias obligaciones y responsabilidades.  En ese actuar, cada una de las instituciones involucradas deberá reconocer a sus servidores, para efectos de los aumentos por antigüedad, el tiempo servido en otras entidades del Sector Público, sin que esto signifique que el HAIFA. Deba reconocer también los servicios que su personal médico esté prestando (tiempo presente) en otra institución pública, ya que ello equivaldría a un doble  reconocimiento, y en consecuencia, a un doble pago.”

(Lo resaltado no es del original)

Dentro de ese contexto, se comprende que el espíritu del legislador al reformar el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, fue la de acabar con la injusticia de no reconocer la antigüedad acumulada por el servidor cuando se trasladaba de una institución a otra. Y, en esa medida, se explica, en concordancia con las sentencias arriba transcritas, que es dable por separado el reconocimiento del tiempo laborado anteriormente en otra entidad del Estado (tiempo pasado) cuando nos encontramos ante hipótesis como la analizada allí, para los efectos del pago de los aumentos anuales. De manera que, cada una las instituciones en que labora simultáneamente el funcionario bajo jornadas y salarios diferentes, deberá pagar lo correspondiente, sin que esto signifique que se deba reconocer también los servicios que esté prestando el servidor en la otra institución pública, pues de lo contrario, existiría un doble reconocimiento, y en consecuencia, un doble pago.

Por tanto, de conformidad con el mencionado criterio vertido por este Órgano Consultor, y en consideración al carácter que tiene la jurisprudencia de los más altos Tribunales de Trabajo, a tenor de los artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y párrafo tercero del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial,[4] en tanto constituye fuente de Derecho, -y como tal, sirve para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de a norma que interpretan, integran o delimitan- es claro que los funcionarios que laboran en la Municipalidad bajo su cargo, y a la vez, prestan el servicio[5], bajo una jornada de trabajo diferente en la Universidad Estatal a Distancia, se les deben de reconocer por separado, el tiempo acumulado  anteriormente en la Administración Pública, para los efectos del pago de las anualidades.  Lo anterior, dada la naturaleza jurídica de esas entidades, que son distintas e independientes, por lo que ostentan un presupuesto independiente y definido  para el cumplimiento de sus fines.   

III.- CONCLUSIONES:

A.- De conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982) y doctrina que le informa, es regla general que el Estado se concibe como un Patrono Único, por lo que la antigüedad acumulada del servidor en cualquier institución o entidad que lo integran, debe ser reconocida para los efectos del pago de los aumentos anuales.

B.- A tenor del Dictamen No. 065-97, de 29 de abril de 1997, así como la jurisprudencia emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (Véanse, sentencias Nos.  473-00 de las 15:10 horas del 12 de mayo del 2000,  603-02, de las 8:40 horas del 6 de diciembre del 2002, y 587- 07, de 9:35 horas del 29 de agosto del 2007)  y a la luz de lo que disponen el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, artículo 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y párrafo tercero del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial,  es procedente que tanto la Municipalidad de Liberia, como la Universidad Estatal a Distancia reconozcan separadamente, la antigüedad acumulada anteriormente (tiempo pasado) por los servidores en la Administración Pública, bajo salarios y jornadas diferentes.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

LMGP/gvv