C-142-87

17 de julio de 1987

 

 

Licenciada

Sandra Urbina Mohs

Directora Asesoría Jurídica

Ministerio de Industria Energía y Minas

S.         O.

 

Estimada señorita:

 

            Con aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio DAJ 219-87, adicionado por el DAJ 363-87, en el cual solicita nuestra opinión sobre el régimen jurídico aplicable a los recursos minerales del subsuelo.

 

I.          TEORIAS ACERCA DEL DOMINIO MINERO

 

            El meollo de la cuestión toca el viejo problema de definir si las minas pertenecen al dueño del terreno superficiario, al descubridor o al Estado ( La Nación).

 

Como se expresa en el escrito de ampliación, varios criterios doctrinales se han ideado históricamente para resolverlo:  el de la accesión, que atribuye los recursos mineros al propietario del fundo donde se encuentran; el de las res nullius los califica como cosas sin dueño, distintos del suelo, cuya explotación una vez descubiertos, debe el Estado distribuir entre los interesados; el de la ocupación acepta igual punto de partida y confiere su propiedad a quien los descubre y ocupa; el regaliano o feudal limitaba la propiedad fundiaria a la superficie (la realmente poseída, “hasta donde alcanzaba al arado”) y concedía la subterránea, con sus riquezas, al rey o príncipe, quien podía transferir el aprovechamiento de éstas a través de regalías; el demanial (en voga modernamente), en el que las sustancias minerales son de dominio público estatal y el Estado puede explotarlas o ceder su aprovechamiento mediante concesiones; el liberal reconoce un “dominio eminente” del Estado sólo para enajenarlas, y el de la nacionalización, que desplaza el dominio y gestión privadas al sector público.

 

II.        SISTEMAS DE INTERES EN NUESTRO MEDIO

 

            De los sistemas esbozados, cobran interés en nuestro medio el de la accesión y el demanial, por lo que se expresará en el próximo punto y porque el Código Civil, en materia de inmuebles, amplía el derecho de propiedad al subsuelo y espacio aéreo:

 

“Artículo 505.-  El derecho de propiedad no se limita a la superficie de la tierra sino que se extiende por accesión a lo que está sobre la superficie y a lo que está debajo…”, (usque ad coelos et usque ad inferos, hasta los cielos y hasta los infiernos, decían los antiguos)

 

            Sin embargo, este principio de considerar la propiedad territorial de profundidad ilimitada o verticalmente irrestricta, entre nosotros, según se verá, no comprende los minerales subyacentes.  Ya en el período postclásico del Derecho Romano sufrió notables limitantes legales, en aras del interés social, pues las constituciones de Graciano, Valentineano II y Teodosio II, recogidas por el Código de Justineano, imponían al propietario fundiario la obligación de permitir en su predio excavaciones mineras de terceros, a condición de que le abonasen la décima parte de los minerales obtenidos y entregarán otra décima parte al Fisco (José Arias Ramos; Derecho Romano, Tomo I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1972, página 231).

 

            La escisión del dominio superficial y el subterráneo, en orden a los yacimientos minerales, tiene asidero en el artículo 276 del propio Código Civil y en la legislación de minería vigente, que le asigna carácter demanial.

 

            Dicho artículo 276 dispone que “la propiedad de las aguas y de las minas y los derechos que con ellas se relacionan, sólo se regirán por las leyes comunes en cuanto éstas no se opongan a las leyes especiales sobre aguas y minas.”

 

            Comentando la norma, en la década de los cuarenta, escribía el profesor Brenes Córdoba:

 

“De acuerdo con los principios generalmente admitidos, el derecho ordinario de propiedad que se tiene sobre un fundo, no confiere dominio con referencia a las minas que allí existen.  Esa riqueza se sustrae del dominio corriente y forma parte de los bienes públicos, cuyo manejo y reglamentación incumben de modo exclusivo al Estado.  De suerte, pues que toda mina forma en sí misma un inmueble distino del predio en que radica…” (tratado de los Bienes número 168).

 

En el mismo sentido, se pronuncia el profesor Eduardo Pigretti, de la Universidad de Buenos Aires:

 

“Es oportuno destacar que las circunstancias de reconocerse en el subsuelo una propiedad distinta de la civil establecida en la superficie no significa en modo alguno quebrar el principio de derecho civil que extiende la propiedad del suelo a toda la profundidad y al espacio aéreo, porque es práctica legislativa establecer excepciones a ese principio por intermedio de las leyes minera.  Corrobora lo dicho el Código Civil Argentino, que al establecer en su artículo 2518 que el derecho real de dominio comprende todos los objetos que se encuentran bajo el suelo, -como los tesoros y las minas- deja a salvo las modificaciones a esta norma que pudieran disponerse por leyes especiales.  Por lo expuesto, es obvio destacar la perfecta armonía que guardan entre sí los ordenamientos civil y minero”. (“Derecho de los Recursos Naturales”. La Ley S.  A..Editora.- 1975, página 401)

 

            El sistema de la accesión, poco seguido para recursos mineros importantes, es objeto de muchas críticas:  la inversión valores que suelen darse de depósitos minerales preciados en suelos incultos o subexplotados, el quedar a su aprovechamiento sujeto a la voluntad del propietario, cuando son elementos irrenovables y primordiales en el desarrollo económico-industrial, y a veces en la seguridad, del país (siendo esta razón bastante para reservarlos al Estado), la falta de correspondencia entre sus extensiones y las de las áreas superficiales, con la consiguiente fragmentación en la explotación; el hecho de no ser productos naturales del suelo, su desconocimiento o falta de efectiva posesión del propietario de terreno; etc.

 

III.       LEGISLACION COSTARRICENSE

 

            Ninguna duda queda de que en Costa Rica, los minerales, particularmente los ubicados en el subsuelo, regidos por disposiciones especiales, de excepción frente al Derecho Civil, no constituyen componentes normales del terreno donde se hallan, sino realidades de diversa índole, pertenecientes al Estado en calidad de bienes de dominio público, sólo suceptibles de explotación privada mediante concesión en los términos que fija la ley.

 

            Ciertamente, existen resoluciones de la ONU (1551 de 1960, 1803 de 1962, y las citadas en el escrito adjunto, del siete del mes en curso), que declaran el derecho soberano de los Estados a sus recursos y riquezas naturales.  Otro tanto hace el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales (artículo 1°, aparte 2), aprobado por Ley 4229 de 8 de noviembre de 1968.

 

            Pero el Derecho Interno contiene reglas suficientes para delinear el régimen minero.  La Constitución Política, en el artículo 121, inciso 14, aparte b), señala que corresponde al Poder Parlamentario legislar (enajenar o aplicar a usos públicos) los bienes propios de la Nación, y da a entender que en tal categoría están los yacimientos minerales cuando enumera los que nunca podrán salir del dominio del Estado, prohibición que extiende el Código de Minería al declarar inalienables todos los recursos minerales.  Por su parte, el artículo (constitucional) 140, inciso 10, incluye entre los contratos administrativos que requieren aprobación de la Asamblea Legislativa los que tengan por objeto la explotación de recursos o riquezas naturales del Estado, aunque para determinarles, en ausencia de texto legal, habría que recurrir a definiciones doctrinarias.

 

            Con todo, más explícito es el Código de Minería vigente:

 

“Artículo 1°.  El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existe en el territorio nacional y en su mar patrimonial, cualquiera que sea el origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan.  El Estado procurará explotar las riquezas mineras por sí mismo o por medio de organismos que dependan de él.”

 

“Sin embargo, el Estado podrá otorgar concesiones para el reconocimiento exploración, explotación y beneficio de los recursos minerales, conforme con la presente ley.

 

Las concesiones no afectarán en forma alguna el dominio del Estado, y se extinguirán en caso de incumplimiento de las exigencias legales para mantenerlas.”

 

“Artículo 12.  El permiso de explotación y la concesión de explotación son derechos reales limitados, que nacen de actos administrativos y soberanos del Estado, en virtud de los cuales éste, sin perder el dominio, autoriza a personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras para realizar actividades de exploración o explotación de los yacimientos o depósitos minerales, bajo las condiciones y requisitos que establecen esta ley, su reglamento y otras leyes especiales.”

 

“Artículo 13.  El prisma vertical de profundidad indeterminada, que comprende el permiso o la concesión minera, constituye un inmueble distinto y separado del terreno superficial donde está ubicado, y se rige por las mismas normas de los demás bienes inmuebles y por las normas especiales contenidas en la legislación minera.  Son inmuebles accesorios de la concesión las construcciones y las instalaciones permanentemente destinadas a sus operaciones, las cuales serán consideradas como inmuebles por disposición de esta ley.”

 

            Justamente, resaltar la titularidad que ejerce el Estado en todos los minerales del territorio nacional, con prescindencia del sitio donde se localicen, fue un punto cardinal de la nueva legislación como puede verse de los comentarios que se hicieron al proyecto.

 

            Así, en la Exposición de Motivos se dijo:

 

“El Código actual (ley 1551 de 1953) constituyó un avance en relación con la situación existente a la fecha de su promulgación, pero adolece de errores y vacíos, algunos de los cuales nos permitimos señalar:

 

a)                 Si bien el dominio del Estado sobre la riqueza minera está implícito en sus disposiciones, no se determina con claridad al derecho de propiedad estatal ni menos la naturaleza y características que tiene…

 

“FILOSOFIA DEL PROYECTO…”

 

“La idea central que inspira la nueva legislación es el principio según el cual el Estado es dueño de toda riqueza minera existente en el territorio nacional cualquiera que sea el lugar donde se encuentre, a su naturaleza, estado u origen.”

 

“El dominio del Estado tiene las siguientes características:  es exclusivo:  porque el Estado no lo comparte con nadie y porque tiene connotaciones distintas del dominio común; es imprescriptible,  porque no se adquiere ni extingue por prescripción; e inalienable…”

 

“Partiendo del principio anterior, se contemplan las siguiente ideas complementarias:

 

1.  No obstante ser el Estado dueño exclusivo, puede otorgar permisos o concesiones para el reconocimiento, explotación o exploración de minerales, como autorizaciones para beneficiarios mediante la concentración, fundición, refacción u otros procedimientos.

 

“Los permisos concesiones o autorizaciones no confieren derecho alguno de dominio sobre el yacimiento, el que continúa siempre bajo el dominio del Estado.” (Alcance N° 158 a La Gaceta 210 de 7 de noviembre de 1977).

 

            Y en el Dictamen Afirmativo de Comisión (publicado en La Gaceta 236 de 14 de diciembre de 1979) se manifestó:

 

Debido a las limitaciones en la Ley N° 1551, se ha redactado el Código de Minería que reemplaza a ésta y a la Ley N° 3367, que establece un régimen especial para la explotación de minerales de aluminio.  A continuación se resumen las principales características de esta ley, que se ha redactado con dos objetivos fundamentales: el salvaguardar para el Estado la soberanía absoluta sobre las riquezas minerales del subsuelo, obteniendo igualmente un rendimiento fiscal adecuado para ayudar en el financiamiento de las urgentes necesidades de la Nación y el objetivo de fomentar esta nueva fuente de riqueza nacional.”

 

“El título I establece la soberanía del Estado sobre los minerales del subsuelo…”

 

Asimismo, el Reglamento para la extracción de materiales en cauces públicos (Decreto N° 16458-MIEM La Gaceta 159 del 23 de agosto de 1985) reitera el dominio estatal referido en la parte considerativa:

 

1°)  Que corresponde a la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Industria, Energía y Minas, el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación de todos los materiales que se encuentran en el subsuelo en el territorio Nacional.”

 

IV.       CONCLUSIÓN

 

            De lo expuesto se deduce con claridad meridiana que en nuestro Derecho los depósitos minerales existentes en el subsuelo constituyen un inmueble distinto y autónomo del terreno superficial en que están situados, y se rigen por las normas específicas del Código de Minería (y constitucionales mencionadas, en lo pertinente), el que atribuye al Estado un dominio público, inalienable y exclusivo, sobre ellos en todo el territorio nacional, pudiendo sólo darlos en explotación a los particulares en las condiciones y trámites que, en general, ese Código señala.

 

            De usted, atentamente.

 

 

 

 

            Lic. José Joaquín Barahona Vargas

            PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

           

JJBV/gap