Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 381 del 30/10/2007
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 381
 
  Dictamen : 381 del 30/10/2007   

C-381-2007


30 de octubre de 2007


 


Licenciada


Margarita Fernández Garita


Gerente General


Instituto Mixto de Ayuda Social


 


Estimada señora:


 


Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República me es grato dar repuesta  a su Oficio G.G. 1717-10-2006, de 08 de octubre del 2007, a través del cual consulta a este Despacho acerca “de la viabilidad jurídica de reconocer anualidades conforme con el artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, a los funcionarios que en la Institución poseen una condición de nombramiento interino con vocación de permanencia, toda vez que el mismo en nuestro criterio podría estar inmerso dentro de los preceptos indicados en el artículo de referencia.” (Sic)


 


I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:


 


Después de citar varios dictámenes de esta Procuraduría  (entre ellos, el Número C-247-2005 de 4 de julio del 2005)  la Asesoría Jurídica General de la Institución a su digno cargo, concluye:


 


“No obstante el calificado criterio de la Procuraduría General  de la República, esta asesoría estima que si es factible el pago de anualidades a aquellos funcionarios contratados a tiempo fijo en plazas con vocación de permanencia. Al respecto establecemos los siguientes criterios.


 


En primer término el artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece:


 


“d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo”


 


Como se ve dicha norma involucra y beneficia no sólo a los empleados en propiedad sino a los interinos, siendo los nombramientos interinos, en esencia y por naturaleza, temporales, habilitando la norma el pago de anualidades a los interinos, se autoriza en la misma lógica el pago de anualidades a los servidores nombrados a plazo de manera interina, valga, plenamente, la redundancia.


 


En la Administración Pública es frecuente, el nombramiento de interinazgos prolongados y “encadenados” por habituales movimientos de ascensos o promociones. Existen así personas que pasan bastante tiempo haciendo nombramientos interinos en el tanto queda disponible alguna plaza ya sea porque se crea o porque queda vacante. En estos casos, a la luz del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es plenamente válido y legítimo el reconocimiento de anualidades, pues los puestos que desempeña el servidor o servidora es con vocación de permanencia y existe un evidente interés del servidor en permanecer en la institución, conforme la naturaleza que doctrinariamente se le reconoce al instituto jurídico de las anualidades.


 


Distinto sería el evento de nombramientos a plazo fijo, en puestos de confianza o nivel de política superior, pues la vocación de dichos nombramientos es obviamente temporal, de lo que se deriva que las personas designadas en dichos cargos, vencidos sus nombramientos no permanecen en los mismos y abandonan la institución, por lo que no existe la carrera administrativa que se pretende reconocer con el pago de anualidades.


 


A partir de lo anterior, esta asesoría estima que con base en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, si procede el pago de anualidades a los servidores nombrados interinamente por plazo determinado. No obstante, dado el carácter vinculante de la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República, a partir del artículo 4 de la Ley Orgánica de dicho órgano, se estima oportuno sugerir la realización de una consulta a dicha instancia para que se valore la procedencia o no del reconocimiento que nos ocupa. Debe tenerse presente que la consulta debe plantearse en términos generales sin aludir ningún caso en particular, acompañarse del criterio legal y ser suscrito por alguno de los jerarcas de la institución.


 


En orden a la puntual inquietud si una vez que un funcionario que salió de la institución, se reincorpora, debe plantear nueva gestión para el reconocimiento de anualidades, dada la naturaleza declarativa y no constitutiva del reconocimiento efectuado, una vez emitido el mismo, no es menester volverlo a gestionar, pues, como derecho ya se incorpora en su relación laboral con la institución, con independencia del puesto en que se desempeñe. No obstante, de no compartirse este criterio se podría consultar también este tema a la Procuraduría General de la República.


 


En lo que atañe a la aclaración requerida de los oficios AJ-295-C-2007 y AJ-903-2007, debemos indicar que por una lamentable omisión no se indicó en el último de los oficios, el dictamen de la Procuraduría, que establece que no procede el reconocimiento de anualidades por servicios prestados en Colegios Profesionales, dicho pronunciamiento es el identificado con el número C-354-2001, de fecha 20 de diciembre del 2001, dirigido a la Defensoría de los Habitantes y que en su parte conclusiva establece:


 


“IV.-CONCLUSIÓN:


 


En virtud de la Ley Número 7319 del 17 de noviembre de 1992, inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública(reformado por la Ley Número 6835 del 22 de diciembre de 1982), Dictamen No C-202-96 del 16 de diciembre del 1996, así como la citada jurisprudencia administrativa y judicial, este Despacho arriba a la conclusión de que la Defensoría de los Habitantes no se encuentra autorizada legalmente para reconocer, vía reglamento, el tiempo que laboró un funcionario de esa institución en cualquiera de los colegios profesionales de consulta.”


 


Consultado el Sistema Nacional de Legislación Vigente en la página Web  www.pgr.go.cr, dicho dictamen concuerda con los pronunciamientos C-019-07, C-141-99, C-202-96, C-236-07, C-370-05, C-202-96, y no ha sido objeto de reconsideración.”


 


II.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:


 


El planteamiento de su consulta se constriñe en determinar acerca deforma. l reformaron el arta motivaciatancias o en tanto no se produzca  la viabilidad jurídica de reconocer anualidades a los funcionarios interinos con vocación de permanencia, a la luz de lo que dispone el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.


 


Sobre el particular, la citada  norma legal expresa:


 


 


“d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo”


(reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982)


 


Como puede verse del contenido legal trascrito, no se establece allí ninguna distinción de clase de servidores públicos para los efectos de reconocer todo el tiempo laborado en diversas instituciones que conforman al Sector Público. Y en ese sentido, fue claro Alberto Brenes Córdoba cuando en su Obra “Tratado de las Personas”, subrayó que “ No es lícito distinguir donde la ley no distingue.” Este es otro aforismo que tiende a evitar que los jueces penetren en los dominios del legislador modificando sus disposiciones por medio de desautorizados distingos.[1]


 


De manera que, la terminología utilizada en la norma de análisis abarca para los efectos del citado reconocimiento por anualidad, a todos los servidores públicos que ocupen puestos en propiedad o interinos, en cualquier institución, órgano o entidad que conforman al Sector Público, bajo una relación  de servicio, contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, como lo es el carácter intuitu personae, en virtud del cual deriva la naturaleza personalísima de la prestación,[2] retribuida ésta por un salario generalmente predeterminado, y definida fundamentalmente por la existencia de la subordinación fáctica y jurídica, que es el presupuesto que la doctrina “… identifica el contrato de trabajo; consiste en un esencial contenido obligatorio: prestar trabajo para otros, en la organización de otros y bajo el poder de otros de determinar en concreto la prestación, teniendo como compensación una retribución (D ANTONA, Massimo. “LOS CAMBIOS DEL DERECHO DEL TRABAJO Y EL PROBLEMA DE LA SUBORDINACION EN EL DERECHO ITALIANO”. (Véase Revista Debate Laboral. San José, Costa Rica, Año II, número 4, 1989, pág. 63).


 


Es importante también tener en consideración el vocablo “Sector Público”, a que se hace referencia en la norma de comentario, pues en palabras, por ejemplo de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia “…es concebido en el sentido más amplio de su significado y, por esta razón, no está en modo alguno eximida de cumplir con el principio de legalidad.” [3]. Es decir, bajo esa locución se cubre a la generalidad de las instituciones o entidades del Estado, para el reconocimiento de la antigüedad laboral de los que allí trabajan. 


 


En relación con lo anteriormente expuesto, este Despacho ha reiteradamente, indicado:


 


“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.


Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:


" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." (SALASEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).


En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:


"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).


Ahora bien, en el caso de las municipalidades, es indudable que éstas forman parte de lo que se denomina Administración Pública, consecuentemente, son parte del llamado "Sector Público". De tal manera, el personal de dichas corporaciones, en el tanto constituyen servidores del referido sector, califican como titulares del beneficio establecido en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.


Un reciente fallo de nuestro más alto tribunal laboral así lo dejó establecido, al resolver un asunto relacionado con una municipalidad, en el cual se discutió el reconocimiento por parte del ente corporativo de la antigüedad por servicios prestados en otras dependencias del Sector Público. En esa ocasión la Sala Segunda expuso: "Las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley Nº 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 86 de las 16:05 hrs. del 7 de mayo de 1997).


Así las cosas, queda claro que las corporaciones municipales están obligadas a reconocer, para efectos de los aumentos anuales, la antigüedad del personal a su servicio, acumulada dentro y fuera de las mismas.


(Véase Dictamen No.C-004-99, de 7 de    enero de 1999)


(Lo subrayado no es del texto original)


 


Sin ánimo de citar el gran número de pronunciamientos vertidos por este Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, o bien la jurisprudencia vertida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia respecto del punto aquí cuestionado, baste decir, en términos generales, que la idea del legislador al reformar  el inciso d) del artículo 12 de la referida Ley de Salarios de la Administración Pública, fue la de incentivar por un lado, la experiencia acumulada de todos los servidores que prestan el servicio en cualquiera de las instituciones del Sector Público, ya sea ocupando puestos interinos o en propiedad; y en segundo lugar, reconocer todo el tiempo laborado por ese colectivo dentro de ese ámbito, para los efectos del pago de las anualidades correspondientes; pues antes de la reforma de esa norma, se incurría en muchas injusticias cuando al trasladarse un funcionario o servidor a otro lugar de la Administración Pública, no se le tomaba en cuenta lo laborado anteriormente en otras instituciones que integran al Sector Público. De modo que, con esta modificación se  viene a fortalecer aún más el concepto de Estado Patrono Único, en tenor del cual, no repercute el derecho o los derechos correspondientes del servidor, si ciertamente presta o se traslada a prestar su servicio en cualquier entidad o institución del Estado.


 


Por tanto, siendo que la citada normativa no viene en modo alguno a imponer ninguna restricción o condicionamiento para su aplicación, es claro que el servidor interino tiene derecho también al reconocimiento de todo el tiempo laborado en cualquier institución del Estado; que dicho sea de paso, ha sido reiterado el criterio de la Sala Constitucional, cuando refiriéndose a la condición temporal de ciertos  funcionarios interinos, ha dicho:


 


“A juicio de esta Sala, la norma transcrita impide a los profesionales en odontología, nombrados interinamente en la institución, participar en los concursos internos para llenar en propiedad plazas vacantes, con lo cual, se constituye en una discriminación injustificada e irrazonable, pues la única razón que motiva tal diferenciación es la condición de interino, la que, como bien se dijo en la sentencia transcrita, no es válida para sustentar una distinción, si todos, propietarios e interinos, son funcionarios de la institución y deben tener el mismo derecho de acceso a las plazas que queden vacantes.”


 (Vid, sentencia Constitucional No. 5596-94 de las quince horas con cincuenta y cuatro minutos del 27 de setiembre de 1994. En igual sentido, 3861-93 de las 14:12 horas del 11 de agosto de 1993)


 


IV.-CONCLUSIONES:


 


En virtud de todo lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.- En virtud de lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), todo servidor público en propiedad o interino, que labore en cualquier institución o entidad que conforman al Sector Público, tiene derecho al reconocimiento de todo el tiempo laborado allí, para los efectos del pago de los aumentos anuales correspondientes.


 


2.- Al  no contener el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ninguna restricción o condicionamiento alguno para su aplicación, es procedente reconocer al servidor interino, todo el tiempo laborado en cualquier institución que integran al Sector Público, para los efectos del pago de los aumentos anuales correspondientes.


 


De Usted, con toda consideración.


 


 


Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA


 


 


LMGP/gvv


 


 




[1] Notas y Comentarios de Eladio Vargas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, p. 44


[2] La autorizada doctrina explica que “Debe tenerse en cuenta que la obligación principal  que contrae el trabajador como consecuencia de la celebración del contrato es la de poner su energía personal al servicio del empleador. Por consiguiente, a éste no puede serle indiferente la persona cuyas energías se ponen a su disposición, dado que la cantidad, la calidad y la modalidad de esa energía puede variar de una persona a otra .”(Véase,   Plá Rodríguez (AMÉRICO), “Los Principios del Derecho del Trabajo”, 3ª edición actualizada, Depalma,  1998, p. 270


[3] Sentencia No. 12953-2001, de las 16:25 horas del 18 de diciembre del 2001