C- 385-2007

05 de noviembre, 2007

 

Licenciada

Marcela Sánchez Quesada

Asesoría Legal

Junta de Protección Social de San José

 

Estimada licenciada:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AL-1447 del 13 de setiembre del 2007, recibido en esta Procuraduría el día 19, mediante el cual nos pone en conocimiento del acuerdo N° JD 590 tomado por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José (en adelante JPSSJ), correspondiente al artículo VI), inciso 8) de la sesión N° 28-2007 celebrada el 7 de agosto del año en curso, que según nos transcribe indica:

 

“b) Considerando que las suspensiones decretas por la Sala Constitucional produjeron que los procedimientos a nivel administrativo estuvieron suspendidos por casi dos años, se acuerda la remisión del expediente del caso de la señora xxx, a la Procuraduría General de la República, con la finalidad de que este Ente se manifieste en cuanto a los términos de caducidad cuando como en este caso, el plazo se cumplió no por la inactividad de la Administración, sino más bien por las disposiciones de un órgano judicial, siendo que de considerar la Procuraduría que el plazo que nos ocupa se nos interrumpió, se pronuncie sobre la existencia de la nulidad al tenor de lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.”

 

Para tales efectos, se nos remitió el respectivo expediente administrativo levantado con ocasión del procedimiento ordinario seguido. Interesa destacar que el expediente tiene 117 folios (no 139 como se afirma en su oficio), los cuales no calzan con la foliatura del expediente e incluso en algunos casos existe doble foliatura.

I.-        ANTECEDENTES.

Del expediente que se ha hecho llegar a este órgano asesor, y por lo que se manifestará más adelante, resulta de importancia destacar los siguientes hechos (se pone el número de folio o los números de folios que se consignan en la respectiva hoja):

1) Mediante acuerdo N° JD-418 Artículo IV inciso 4) acta 46-2001 del 18 de diciembre de 2001, la Junta Directiva de la JPSSJ aprueba la reasignación del puesto individual de la señora xxx. Con base en dicho acuerdo se emite la acción de Personal N° 2002-0399 con fecha de rige desde enero del 2002. (Folios 24 ó 32, 34 ó 38, 64 y 110).

2) El 19 de junio del 2002, mediante oficio N° STAP-0700-02, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda le indicó al Subjefe de Recursos Humanos de la JPSSJ, en lo que interesa, lo siguiente:

“Con base en lo expuesto en los puntos anteriores y de conformidad con lo estipulado en el artículo 17 del Decreto 28692-H, proceden las reasignaciones presentadas, con excepción de las realizadas a los puestos ocupados por xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx.” (Folios 1 a 3).

 

3) La Junta Directiva de la JPSSJ, mediante acuerdo N° JD-285, correspondiente al artículo IV), inciso 7) de la sesión N° 41-2002 celebrada el 12 de noviembre del 2002, acuerda:

 

“En virtud del principio de legalidad se acoge lo dispuesto en el STAP-00700-02 del 19 de junio del año en curso de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante el cual se objetó las reasignaciones de los servidores xxx, xxx y xxx por lo tanto se dejan sin efecto a partir de esta fecha las reasignaciones correspondientes a dichos funcionarios.

Comuníquese a la Asesoría Legal para las notificaciones del caso y a la Dirección Administrativa para lo procedente.” (Folio 18 ó 24).

4) Mediante resolución inicial N° 146-2002, P.A.O.03-2002 de las 12:00 horas del 3 de diciembre del 2002, el órgano director dio inicio al procedimiento administrativo ordinario seguido a la señora xxx:

“(…) con relación a (sic) lo dispuesto en el acuerdo JD-285, correspondiente al artículo IV), inciso 7) de la sesión número 41-2002, celebrada el 12 de noviembre del 2002, que en lo conducente dice:

“… La Junta Directiva: Acuerda

En virtud del principio de legalidad se acoge lo dispuesto en el STAP-00700-02 del 19 de junio del año en curso de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante el cual se objetó las reasignaciones de los servidores xxx, xxx y xxx, por lo tanto se dejan sin efecto a partir de esta fecha las reasignaciones correspondientes a dichos funcionarios.” Lo cual implicará:

a.        Suspensión de la aplicación de la reasignación aprobada mediante acuerdo de Junta Directiva número JD-418, artículo IV, inciso 4) del Acta número 46-2001, del 18 de diciembre del 2001.

b. Rebajo retroactivo de las sumas pagadas en el puesto de Técnico en Recursos Humanos, desde el 19 de junio del 2002, hasta la suspensión del rebajo respectivo.” (Folios 20 ó 28 al 24 ó 32).

 

5) Ante recurso de amparo interpuesto por la señora xxx contra la JPSSJ, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante resolución de las 16:22 horas del 11 de diciembre del 2002, ordena a los recurridos “NO EJECUTAR EL ACUERDO N° JD-285, TOMADO POR LA JUNTA DIRECTIVA DE LA JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE SAN JOSÉ EN EL ARTÍCULO IV, INCISO 7) DE LA SESION NUMERO 41-2002 CELEBRADA EL 12 DE NOVIEMBRE DEL AÑO EN CURSO, EN CUANTO DEJA SIN EFECTO LA REASIGNACION ACORDADA A FAVOR DE LA RECURRENTE.” (La mayúscula es del original). (Folios 37 y 34 ó 38).

6) La Junta Directiva de la JPSSJ en acuerdo N° JD-319, correspondiente al artículo IV), inciso 1) punto b) de la sesión N° 46-2002 celebrada el 17 de diciembre del 2002, dispuso:

“ De conformidad con la resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de las dieciséis horas veintidós minutos del once de diciembre del dos mil dos, se ordena no ejecutar el acuerdo JD-285, correspondiente al artículo IV), inciso 7) de la sesión No. 41-2002, celebrada el 12 de noviembre del año en curso, en lo que respecta a la funcionaria xxx, hasta tanto la Sala Constitucional no resuelva en sentencia el recurso.” (Folio 43).

7) La Junta Directiva de la JPSSJ en acuerdo N° JD334, correspondiente al artículo III), inciso 1) de la sesión N° 38-2004 celebrada el 2 de noviembre del 2004, dispuso:

“Se devuelve a la Gerencia General la nota G-2826 del 20 de octubre del 2004, relacionada con el asunto planteado por el Departamento de Recursos Humanos en el oficio N° RH-1031-2004, con el propósito de que ordene la apertura de un procedimiento ordinario, tal y como lo solicita esa dependencia, para decretar la nulidad absoluta del acuerdo de Junta Directiva que le otorgó a la funcionaria xxx la reasignación a Técnico de Recursos Humanos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.” (Folio 51).

8) Mediante resolución inicial N° 64-2005, P.A.O. 01-2005 de las 10:00 horas del 30 de marzo del 2005, el órgano director del procedimiento, señor Freddy Ramos Corea, inicia procedimiento administrativo ordinario para:

“1. Determinar, de conformidad con los artículos 171 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la reasignación aprobada a la funcionaria xxx, del puesto de Auxiliar de Enfermería a Técnico en Recursos Humanos, mediante acuerdo de Junta Directiva JD-418, artículo IV, inciso 4), del acta 46-2001, del 18 de diciembre del 2001, según el acuerdo de Junta Directiva JD-334-04, dado en el artículo III), inciso 19 de la sesión 38-2004 del 2 de noviembre del 2004.

2. Realizar el cobro y rebajo retroactivo de las sumas pagadas entre el puesto de Técnico en Recursos Humanos y el de Auxiliar de Enfermería, desde el 19 de junio del dos mil dos, hasta la fecha de la suspensión del pago en el primer puesto citado.

3. Suspensión del pago en el puesto de Técnico de Recursos  Humanos, reubicándose como Auxiliar de Enfermería.” (El destacado en negrita es del original). (Folios 60 a 64).

9) Mediante oficio N° RH-464-2005 del 30 de marzo del 2005, el señor Ramos Corea le informa a la señora xxx que se suspende el “Procedimiento Administrativo Ordinario PAO-03-2002, que fue abierto mediante Resolución 146-2002, de las doce horas del tres de diciembre del dos mil dos. Lo anterior se sustenta en el requerimiento administrativa (sic) que sea declarada la nulidad absoluta, del acto que generara tal reasignación.”  (Folio 65).

10) La señora xxx, mediante escrito de fecha 27 de abril del 2005, le informa al órgano director del procedimiento que presentó recurso de amparo y que “fue acogido por la SALA CONSTITUCIONAL mediante resolución de las seis horas y treinta minutos del veinticinco de abril del dos mil cinco, me presento en esta audiencia a manifestar que prefiero esperar la resolución final de la SALA CONSTITUCIONAL sobre el mismo.” (Folio 84).

11) La Sala Constitucional, mediante voto N° 2006-008547 de las 9:14 horas del 16 de junio del 2006, resolvió:

“II.- Sobre el derecho. El reclamo de la recurrente radica en la iniciación de un procedimiento administrativo (dispuesto por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social en acuerdo número JD-334 e iniciado en resolución número 64-2005 de 30 de marzo de 2005 PAO 01-2005) por parte de las autoridades recurridas por los mismos hechos que motivaron un procedimiento anterior (resolución inicial 146-2002, PAO 03-2002), violentando con ello el principio constitucional de non bis in idem. Agrega que presentó un escrito alegando la caducidad del primer procedimiento sin que haya sido resuelta. Pero lo cierto es que el primer procedimiento administrativo versa sobre el cobro y rebajo retroactivo de las sumas pagadas de más así como la suspensión de pago en el puesto de Técnico de Recursos Humanos desde el 9 de junio del 2002 hasta la suspensión del rebajo respectivo; además de que se dejó sin efecto la reasignación otorgada a la recurrente, y el segundo procedimiento lo es para decretar la nulidad absoluta del acuerdo de la Junta Directiva que le otorgó la reasignación a Técnico de Recursos Humanos de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública. Y ello es así, porque una vez aprobada la reasignación por parte de la Junta Directiva no resulta procedente declinar el pago por concepto de reasignación en razón de falta de requisitos para el cargo, ya que el derecho en favor del funcionario se consolidó con el acto, con lo cual se presume cumplido en favor del funcionario los requisitos previos que le colocan en posición de ascenso laboral en cuanto a categoría o clase se refiere y por ende en cuanto a beneficio salarial, por lo que cualquier error en que haya incurrido la administración en la evaluación no puede ser imputado al funcionario ni subsanado -en perjuicio de éste- mediante simples actos de la institución o mediante aplicación en forma retroactiva de normas, decretos o reglamentos nuevos que en nada tuvieron que ver con el proceso a que fue sometida la recurrente, toda vez que en favor de ésta ha operado con validez y eficacia el acto administrativo emanado de la Junta Directiva cuando acordó su reasignación, con lo que se crearon derechos subjetivos en su favor los cuales no pueden ser negados ni variados en perjuicio del administrado sino solamente por el procedimiento de lesividad contenido en el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública, mediante el debido proceso. Una vez concluido aquel procedimiento, se pasará a resolver la demás actuaciones que, según los recurridos, se dieron en el primer procedimiento administrativo que se encuentra suspendido y donde las gestiones de la amparada también serán resueltas una vez concluido aquel proceso de lesividad. De manera que no existe identidad de hechos, y por ende la lesión al precepto constitucional citado por la recurrente.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR el recurso.”  (La negrita es del original y el subrayado es nuestro). (Folios 94 a 101).

12) Mediante resolución N° 104-2006 P.A.O. 01-2005, de las 10:00 horas del 5 de setiembre del 2006, el órgano director del procedimiento dispone continuar con los procedimientos y cita para comparecencia a la señora xxx para el día 2 de octubre del 2006. También señala que los demás términos y plazos indicados en la resolución inicial N° 64-2005 se mantienen igual. (Folios 103 y 104).

13) El día 2 de octubre del 2006 se realiza la comparecencia señalada y la señora xxx por medio de su abogado solicita “la caducidad del procedimiento administrativo del dos mil dos, señalamos la prescripción del contencioso de lesividad, solicitamos el archivo de las actuaciones del órgano director por falta de interés actual, de no ser acogido lo anterior solicitamos la suspensión del dicho procedimiento hasta tanto la Procuraduría General de la República, conteste la petición hecha por la Junta Directiva en el sentido si procede la aplicación de las reasignaciones del estudio de xxx a todos los trabajadores de la Institución.” (Folios 107 a 109).

14) Mediante resolución N° 116-2006, P.A.O. 01-2005, de las 10:00 horas del 10 de octubre del 2006, en lo que interesa, el órgano director dispuso:

“(…) 4. Que la reasignación del puesto de Auxiliar de Enfermería a Técnico de Recursos Humanos que fue objeto el puesto que ocupa en propiedad la funcionaria xxx, fue ejecutado por el departamento de Recursos Humanos a partir del mes de enero del año dos mil dos, mediante la Acción de Personal número 2002-0399 y que hasta la fecha presente la funcionaria se encuentra en el puesto reasignado, transcurriendo un plazo de cuatro años y nueves meses.

5. Que el inciso 4) del artículo 173 de la Ley General de Administración Pública establece textualmente lo siguiente: “…La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducara en cuatro años…”   

 

Por tanto

“Se procede a consultar a la Gerencia General (…) si la potestad de la administración para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta del acto de reasignación citado se encuentra bajo la figura de la caducidad señalada en la Ley General de la Administración Pública. Por último se solicita se giren instrucciones.”  (Folios 111 a 113).

15) Mediante oficio N° RH-1174-2006 de fecha 13 de octubre de 2006, el órgano director del procedimiento le remite al Subjefe del Departamento de Recursos Humanos de la JPSSJ la resolución N° 116-2006 a efectos de que se la envíe a la Gerencia General. (Folio 114).

16) Mediante oficio N° RH-1198-2006 del 19 de octubre de 2006, el Subjefe del Departamento de Recursos Humanos le remite al Director Administrativo el expediente y la supracitada solicitud del órgano director para que la envíe a la Gerencia General. (Folio 115).

17) Mediante oficio N° G.3155-2006 del 24 de ocubre de 2006, el Gerente General le informa al Director Administrativo que:

“La solicitud realizada por órgano director a este Despacho, resulta improcedente por cuanto ésta Gerencia General no es un órgano consultivo, por lo que se considera que lo procedente es que al tenor del artículo 302 de la Ley General de la Administración Pública se proceda a realizar la consulta necesaria ante la instancia técnica o profesional que corresponsa, según sea la materia.”  (Folio 116).

18) Por oficio N° DA-648-2006 de 25 de octubre de 2006, el Director Administrativo solicita al órgano director “…realizar las consultas técnicas o legales ante la instancia profesional respectiva y presentar el informe del Órgano Director, para el dictado del acto final por el máximo jerarca administrativo.”  (Folio 117).

19) Mediante oficio sin número de fecha 27 de octubre de 2006, el órgano director del procedimiento le consulta a la señora Marcela Sánchez Quesada, Asesora Legal lo que en su momento decidió consultar a la Gerencia General (Folio 118).

20) Mediante oficio N° AL-1543 del 2 de noviembre de 2006, la Asesora Legal le contesta al órgano director que según el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública –en adelante LGAP- (artículo que transcribe en su totalidad) “la administración tiene cuatro años para revisar sus actos, superado el plazo sin que al efecto ejerza la potestad conferida por dicha ley, la administración quedará imposibilitada para anular cualquier acto (…)”. (Folios 121 y 122).

21) Mediante resolución final N° RH-203-2006, P.A.D.O.-01-2005, de las 10:00 horas del 6 de noviembre del 2006, el órgano director resuelve:

“Es criterio y determinación de este Órgano Director del presente procedimiento administrativo ordinario, lo siguiente:

a)                 Que la reasignación del puesto de Auxiliar de Enfermería a Técnico en Recursos Humanos que ocupa la funcionaria xxx, no procedió por cuanto existe un criterio técnico divergente entre la Junta de Protección Social de San José y la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, lo cual significa que no existe una nulidad evidente y manifiesta como lo estipula el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y lo señalado por los diversos pronunciamientos de la Procuraduría General de la República.

b)                 Que para determinar la procedencia definitiva de la reasignación citada se deberá resolver en la instancia jurisdiccional correspondencia (sic).

c)                 Que se remite la presente Resolución Final al departamento de Recursos Humanos para (sic) la envie a la Gerencia y se dicte el Acto Final. “ (Folios 127 a 136).

22) Mediante oficio N° RH-1448-2006 del 5 de diciembre del 2006, el órgano director le remite al Subjefe del Departamento de Recursos Humanos la supracitada resolución así como el expediente del procedimiento administrativo ordinario seguido a la señora xxx, PAO-01-2005 “con la finalidad de que se realicen las recomendaciones del caso y se envíe a la Gerencia General para lo correspondiente.” (Folio 137).

23) Mediante oficio N° RH-1457-2006 del 6 de diciembre de 2006, el Subjefe del Departamento de Recursos Humanos le remite al Director Administrativo la resolución final emitida por el órgano director así como el expediente levantado al efecto “con el propósito de que se eleve este caso a la Gerencia, para que de conformidad con el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, emita la resolución final.”  (Folio 138).

24) Mediante oficio N° DA-775-2006 del 6 de diciembre de 2006, el Director Administrativo le remite al Gerente el supracitado oficio así como el expediente respectivo con “el fin de que se dicte el acto final”. (Folio 139).

25) La Licda. Marcela Sánchez Quesada, Asesora Legal de la JPSSJ, mediante oficio N° AL-1447 del 13 de setiembre del año en curso, remitió a la Procuraduría General de la República el expediente correspondiente.

II.-       IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EMITIR EL DICTAMEN SOLICITADO.

1. LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.

 

La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional, y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta. Sobre el particular, esta Procuraduría ha establecido:

 

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud". (Dictamen Nº C-080-1994 del 17 de mayo de 1994, en sentido similar los dictámenes números C-013-2005 y C-022-2005 del 14 y 19 de enero del 2005).

 

La potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la LGAP debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de dicho artículo. Valga acotar que este es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

 

“Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

a.                  Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).

b.                  Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable."  ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001, en sentido similar los dictámenes números C-013-2005 del 14 de enero del 2005 y C-004-2006 y C-005-2006 ambos del 11 de enero del 2006).

 

En relación con lo expresado, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

 

“5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes números C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000, C-239-2002 del 17 de setiembre del 2002, C-330-2006 del 23 de agosto del 2006).

 

Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la LGAP. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

En apoyo de lo anterior, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“V.- CADUCIDAD DE LA POTESTAD DE REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS . La potestad de revisión o anulación de oficio de los actos favorables, le caduca a la administración pública interesada y respectiva en el plazo de cuatro años (artículo 173, párrafo 5°, LGAP). Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad —aceleratorio y perentorio— que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo.” (Voto N° 2003-1227 de las 10:22 horas del 14 de febrero del 2003 en igual sentido los votos números 2003-13290 de las 16:59 horas del 18 de noviembre del 2003, 2005-3004 de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005, 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005, 2006-3293 de las 13:20 del 10 de marzo del 2006, 2006-8767 de las 16:40 horas 2006-8960 de las 10:53 horas del 21 y 23, respectivamente, de junio del 2006).

De esta manera, una vez transcurrido el plazo indicado caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles. (Al respecto, pueden verse los dictámenes números C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004, C-022-2005 del19 de enero del 2005, C-073-2005 del 17 de febrero del 2005, C-075-2005 del 18 de febrero del 2005 y C-118-2005 del 31 de marzo del 2005).

Teniendo como parámetro lo que antecede, en el caso que nos ocupa el citado plazo cuatrienal ya se cumplió, en virtud de que el acto que se pretende anular data del 18 de diciembre del 2001, fecha en que la Junta Directiva de la JPSSJ, en sesión N° JD-418 Artículo IV inciso 4) acta 46-2001, decidió aprobar la reasignación de varios funcionarios, entre ellos, el que ocupaba la señora xxx, es decir, el plazo se cumplió el 18 de diciembre del 2005.

 

Por consiguiente, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada legalmente para rendir el dictamen preceptivo a que alude el numeral 173 de la LGAP al haber caducado el plazo previsto en dicha norma.

 

Es importante traer a colación que esta Procuraduría al analizar la situación de otro funcionario de la JPSSJ que había sido reasignado en la misma fecha que la señora xxx, claramente advirtió: 

“(…) de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad de revisión oficiosa consagrada en ese artículo caduca en cuatro años.  Por esa razón, el plazo para que la JPSSJ declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de su Junta Directiva que aprobó la reasignación del señor xxx, vence el próximo 18 de diciembre.” (Dictamen N° C-409-2005 del 28 de noviembre del 2005). (En los dictámenes números C-066-2006 y C-067-2006, ambos del 20 de febrero de 2006, en otros dos casos similares al presente, se indicó que ya había vencido el plazo para declarar la nulidad).

Por otra parte, en relación con lo señalado en su misiva en orden a que “las suspensiones decretas por la Sala Constitucional produjeron que los procedimientos a nivel administrativo estuvieron suspendidos por casi dos años”, razón por la cual nos solicitan manifestarnos “en cuanto a los términos de caducidad cuando como en este caso, el plazo se cumplió no por la inactividad de la Administración, sino más bien por las disposiciones de un órgano judicial”, es preciso indicar lo siguiente, eso sí haciendo la acotación que nos referiremos exclusivamente al tema del plazo de caducidad sin entrar a analizar el fondo del asunto.

Como ya vimos, el plazo de caducidad operó en el presente caso; sin embargo en relación con las razones por las cuales transcurrió dicho lapso debe tenerse en cuenta que:

Desde el 19 de junio del 2002 la Autoridad Presupuestaria estableció que no procedía la reasignación de la señora xxx, y es hasta el 2 de noviembre del 2004 (es decir, aproximadamente 2 años y 5 meses después, mediante acuerdo N° JD334, correspondiente al artículo III), inciso 1) de la sesión N° 38-2004, que la Junta Directiva de la JPSSJ acuerda dar inicio al procedimiento administrativo para decretar la nulidad del acuerdo del 18 de diciembre del 2001.

Así las cosas, no puede alegarse que ese período de inactividad de la Administración se debiera a la interposición del primer recurso de amparo que planteó la señora xxx, ya que éste se dirigió en contra de la resolución N° 146-2002, P.A.O.03-2002 de las 12:00 horas del 3 de diciembre del 2002, sea contra el inicio de un procedimiento administrativo que no tenía relación alguna con el procedimiento de nulidad que aquí nos ocupa[1]. Véase que incluso a la fecha en que se interpuso ese amparo (11 de diciembre del 2002), y aún cuando el mismo se resolvió –mediante el voto N° 2003-00912 del 7 de febrero del 2003-, el procedimiento para decretar la nulidad del acuerdo del 18 de diciembre del 2001 ni tan siquiera se había iniciado.

En relación con el segundo amparo que interpuso la administrada, resulta importante mencionar:

a) Aproximadamente 2 años y 5 meses después de que la Autoridad Presupuestaria estableció que no procedía la reasignación de la señora xxx, la Junta Directiva en fecha 2 de noviembre del 2004 acuerda dar inicio al procedimiento administrativo para decretar la nulidad del acuerdo del 18 de diciembre del 2001. Para este momento faltaban un poco más de 13 meses para que se cumpliera el plazo de caducidad de los 4 años que señala el numeral 173 de la LGAP.

b) Mediante resolución inicial N° 64-2005, P.A.O. 01-2005 de las 10:00 horas del 30 de marzo del 2005 –casi 4 meses después-, el órgano director del procedimiento inicia el procedimiento administrativo ordenado por la JPSSJ. A este momento quedaban 9 meses y 19 días para que se cumpliera el plazo de caducidad Sutra mencionado.

c) En fecha que no se precisa del expediente administrativo, pero se infiere que fue en el mes de abril del 2005, la señora xxx plantea un recurso de amparo contra las dos actuaciones de la JPSSJ señaladas en los puntos anteriores. Mediante resolución de las 06:31 horas del 25 de abril del 2005, la Sala Constitucional solicita el informe a los recurridos de los hechos alegados (ver folio 99). A esta fecha faltaban menos de 8 meses para que operara la caducidad.

Bajo ese cuadro fáctico, si bien el amparo interpuesto suspendía la ejecución de los actos impugnados, a tenor del artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este mismo numeral facultaba a la JPSSJ a solicitar a la Sala Constitucional la ejecución o continuidad de los actos recurridos, es decir, la no suspensión de sus efectos, toda vez que esa suspensión causaría daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos. Dispone dicho artículo: 

“La interposición del amparo no suspenderá los efectos de leyes u otras disposiciones normativas cuestionadas, pero sí la aplicación de aquellas al recurrente, así como la de los actos concretos impugnados.

Sin embargo, en casos de excepcional gravedad la Sala podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, a solicitud de la Administración de la que dependa el funcionario u órgano demandado, o aun de oficio, cuando la suspensión cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado, mediante las cautelas que considere procedentes para proteger los derechos o libertades de este último y no hacer ilusorio el efecto de una eventual resolución del recurso a su favor.

La suspensión operará de pleno derecho, y se notificará sin demora al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible.

De igual modo, el Presidente o el Magistrado instructor podrán dictar cualquier medida de conservación o seguridad que la prudencia aconseje, para prevenir riesgos materiales o evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo conforme con las circunstancias del caso.

La Sala podrá, por resolución fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que se hubieren dictado.” (La negrita es nuestra).

En este caso, únicamente quedaban 8 meses para tramitar el procedimiento, enviar el mismo a esta Procuraduría, y posteriormente –si fuera del caso- que la JPSSJ declarara la nulidad del acto declaratorio de derechos. En vista de tan apremiante situación –especialmente del corto plazo-, se pudo solicitar al Tribunal Constitucional la ejecución o la continuidad de los actos impugnados, toda vez que era innegable que se estaba ante un caso de excepcional gravedad, ya que si transcurría el plazo de caducidad que hemos mencionado, el acto del 18 de diciembre del 2001 que reasignó a la señora xxx se iba a tornar intangible -como al final aconteció-.

En otro orden de ideas, llama la atención de esta Procuraduría que según el expediente enviado, desde el 6 de noviembre del 2006 finalizó el procedimiento, y es hasta el pasado 19 de setiembre (10 meses después) que se remite el mismo a esta Procuraduría para que se pronuncie.

Finalmente, recomendamos a la JPSSJ que para futuras ocasiones en que se deban tramitar procedimientos administrativos en esa institución, se consulte nuestra página web www.pgr.go.cr, donde puede encontrarse abundante jurisprudencia administrativa y constitucional sobre las normas y principios básicos que deben regir este tipo de procedimientos.

III.-     CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen que prescribe el artículo 173 de la LGAP, en relación con el acto administrativo cuya nulidad se cuestiona (acuerdo N° JD-418 Artículo IV inciso 4) acta 46-2001 del 18 de diciembre de 2001), toda vez que en la especie operó ya el plazo de caducidad de cuatro años previsto en el inciso 5) de dicho numeral.

Sin otro particular, deferentemente,

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora

Área de Derecho Público

 

Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente administrativo remitido en su momento.

Cc: Junta Directiva

ACACHA.