C-422-2007

28 de noviembre, 2007

 

Licenciada

Maureen Fallas Fallas

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Desamparados

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio A.M. 608-2007 del 12 de setiembre  de 2007, por medio del cual solicita emitir criterio sobre el pago de algunos rubros a los funcionarios que ocupan puestos de asesores de la Alcaldía Municipal y de asistentes de las fracciones de los partidos políticos representados en el Concejo Municipal Específicamente, se solicita emitir pronunciamiento sobre los siguientes aspectos:

 

1. Saber si es factible establecer contratos de dedicación exclusiva con funcionarios de confianza que fueron nombrados para supervisar un área determinada del quehacer municipal.

2. Asimismo saber si es factible reconocer anualidades a los funcionarios nombrados interinamente, a plazo fijo o  por obra determinada, así como también a los funcionarios de confianza, por el tiempo servido en otras instituciones del Estado.

 

Adjunto se remite el criterio expresado por la Asesoría Legal mediante oficio A. L. A. 498-2007 del 11 de setiembre del 2007, en el que se expresa lo siguiente:

 

“En suma es criterio de esta asesoría que a la luz de la normativa, citas jurisprudenciales y dictámenes de la Procuraduría procede el reconocimiento de anualidades y dedicación exclusiva a funcionarios municipales de confianza (asesores de la alcaldía y asistentes de fracción) e interinos, según las características y méritos de cada uno de ellos.”

 

I.         SOBRE EL RÉGIMEN DE PROHIBICIÓN Y DEDICACIÓN EXCLUSIVA Y LA APLICACIÓN A LOS FUNCIONARIOS DE CONFIANZA.

 

Como regla de principio, los funcionarios públicos tienen la libertad para ejercer la profesión que ostentan una vez que ha concluido su jornada de trabajo, salvo que esta libertad de ejercicio esté prohibida por una ley que así lo disponga. 

 

La prohibición para el ejercicio de una determinada profesión, forma parte de las incompatibilidades para el ejercicio de determinado cargo y tiene como fundamento, la “necesidad de dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad, para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal. Las incompatibilidades se basan en razones de moralidad y tienden a evitar la acumulación de facultades en una sola persona, así como que los funcionarios aparezcan en oposición con el organismo público del cual dependen, en contiendas judiciales o reclamos administrativos, a causa de la designación profesional por parte de particulares; es decir tiende a evitar la colisión de intereses- interés público e interés privado-. (Sala Constitucional, resolución número 3292-95 de las quince horas treinta y tres minutos del 18 de julio de 1995)[1].   La prohibición, por lo tanto, es inherente al puesto, es decir, no está sujeta a la voluntad de la Administración o del funcionario público, por ende, la misma resulta ineludible e irrenunciable.

 

Como lo señalamos, la prohibición en el ejercicio de determinada profesión constituye una restricción a la libertad profesional, por lo tanto, se encuentra sujeta al régimen jurídico de libertades para su imposición.  Lo anterior se traduce en la obligación de que la prohibición para el ejercicio de la profesión esté establecida en una norma de rango legal (principio de reserva legal) y que además la prohibición sea interpretada de forma restrictiva, privilegiando en caso de duda la libertad para el ejercicio de la profesión (principio pro libertatis)

 

A partir de lo señalado anteriormente, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Técnico Jurídico ha sostenido que dentro del régimen de prohibición debemos distinguir entre dos presupuestos: el primero, la existencia de una ley que prohíba a un determinado grupo de funcionarios el ejercicio de una profesión y el segundo, una norma, también de rango legal, que permita el pago de una compensación económica derivada de esa prohibición.

 

Contrario a lo que ocurre con la prohibición, la dedicación exclusiva es un acuerdo de voluntades entre la Administración y el servidor público para que éste segundo no desempeñe ninguna labor relacionada con su profesión liberal de manera privada, con lo cual la Administración se asegura que el funcionario dedicará todo su tiempo y esfuerzo a las labores encomendadas, a cambio de un sobresueldo.   Es, por lo tanto, un  instituto de naturaleza bilateral.   Una vez acordado el pago, el servidor no podrá dedicarse en forma privada a labores o actividades relacionadas con la profesión por la que fue contratado por la Administración.  Sobre este punto la jurisprudencia  de la Sala Constitucional ha expresado:

 

“…la dedicación exclusiva se define como el régimen de beneficios recíprocos pactado entre el Estado y sus servidores de nivel profesional y que tiene como fin que el servidor pueda optar por no ejercer su profesión fuera del puesto que desempeña, a cambio de una retribución patrimonial adicional al salario. Por su parte, la Administración obtiene la completa dedicación del servidor a la función pública.” (Resolución N° 2312-95 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas quince minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco.)

 

            Bajo esta misma línea de pensamiento, y dentro del ordenamiento jurídico que rige a la Municipalidad de Desamparados, se encuentra el “ Reglamento de Dedicación Exclusiva”, tomado en Acuerdo N° 6 de la Sesión Ordinaria N° 582, celebrada por el Concejo Municipal el 29 de Junio de 1999, cuyo artículo primero señala que la dedicación exclusiva es “…aquella obligación que adquiere el profesional en forma voluntaria y por vía contractual, permanente o durante el período que se contrate con la Municipalidad de  Desamparados de no ejercer en forma particular la profesión por la cual está contratado…”

 

El mismo cuerpo normativo señala en el artículo 2, cuales son los funcionarios municipales que pueden acogerse a este régimen. Dispone la norma en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 2- “Podrán acogerse al Régimen de Dedicación Exclusiva en forma voluntaria, todos aquellos trabajadores que cumplan con los siguientes requisitos:

a)      Que sean profesionales en el grado académico de bachilleres y licenciados, incorporados al Colegio Profesional Respectivo, cuando lo hubiere en la profesión correspondiente.

b)      Que ocupen el puesto para el cual requiere la condición mencionada en el inciso anterior.

c)      Que no estén recibiendo compensación por concepto de prohibición del ejercicio  profesional por ley expresa o que tengan otros beneficios salariales otorgados por leyes especiales o algún incentivo de similar naturaleza a juicio de la Municipalidad de Desamparados.

d)      Que laboren a tiempo completo con la Municipalidad de Desamparados.

e)      Que la naturaleza del trabajo desempeñado por el funcionario esté acorde con el título profesional que ostenta y exista necesidad comprobada de que la Municipalidad requiere de los servicios de un funcionario en condición de dedicación exclusiva.

f)        Que firmen el contrato de Dedicación Exclusiva con la Municipalidad de Desamparados en la cual presta sus servicios.”

 

Por su parte, el artículo 4 de aquel reglamento establece  la realización de un contrato entre el trabajador y la Municipalidad, en que se incorporarán las obligaciones y los derechos del funcionario y de la corporación.

 

Sobre las características de este instituto, esta Procuraduría ha señalado:

 

“Puede destacarse brevemente de lo transcrito, que para sujetarse al Régimen de la Dedicación Exclusiva dentro del ámbito de las relaciones de servicio entre el funcionario (a) y la Administración Pública, debe requerirse de la voluntad de ambas partes, plasmada formalmente mediante un contrato, a fin de que el primero se dedique exclusivamente a las funciones del puesto que exige  la profesión que ostenta, mientras que la institución que lo contrata se obliga a compensarle  un plus porcentual aplicado sobre el salario base que devenga normalmente;  aunado a las otras obligaciones previstas en la señalada normativa, que no son del caso mencionar en este estudio. Aunque no está demás señalar, que otros de los objetivos que se persigue con esa clase de retribución salarial, es evitar la fuga del funcionario, privando a la Administración de su idoneidad y capacidad, amén de motivar al servidor (a) profesional a la obtención del más alto nivel académico, para realizar con mayor eficiencia, las tareas encomendadas. “(C-025-2007 del 02 de febrero del 2007)

 

Como se desprende de las normas anteriores, el régimen de prohibición resulta incompatible con el régimen de dedicación exclusiva, por lo que en aquellos casos en que un puesto esté sujeto a la prohibición para el ejercicio de una profesión, no es posible someterlo al régimen de dedicación exclusiva.

 

Ahora bien, en el caso bajo análisis nos consulta la Municipalidad de Desamparados si es posible suscribir un contrato de dedicación exclusiva con un funcionario de confianza.

 

El régimen de empleo público se fundamenta en dos principios básicos: el ingreso al régimen por idoneidad comprobada y la estabilidad en el empleo, según lo establecido por el artículo 192 de la Constitución Política.   Las normas anteriores se encuentran recogidas en los artículos 115 y siguientes del Código Municipal, y que establecen el régimen de carrera administrativa municipal como la forma normal de acceder a los puestos de las respectivas municipalidades, régimen de empleo que se asienta en los principios señalados de idoneidad y estabilidad.

 

No obstante que este es el principio general, la propia Carta Política permite la creación de puestos dentro del Estado que no estén cubiertos por aquellos principios básicos.   Sobre ese particular, ha señalado el Tribunal Constitucional, lo siguiente:   

 

“Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. … También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. “  (Sala Constitucional, resolución número 1119-1990 de las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa, reiterada en los pronunciamientos 2859-1992 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 8 de setiembre de 1992 y 1619-1993 de las nueve horas treinta y nueve minutos del 2 de abril de 1993, entre otros.)

 

La referencia a este tipo de empleados, como lo indica el Tribunal Constitucional se encuentra en la misma Constitución Política, tanto en el artículo 140 inciso 1, que permite al Poder Ejecutivo nombrar y remover libremente a los funcionarios de confianza,  como en el artículo 192, que establece la posibilidad de que el legislador excluya ciertas categorías de trabajadores en atención a las características especiales de las funciones realizadas. 

 

Para el caso de las municipalidades, dichos funcionarios se encuentran definidos por el artículo 118 del Código Municipal, que dispone:

 

“Artículo 118.-“Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella. 

Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.

Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.”

 

            La norma anterior debe ser analizada en relación con el artículo 152 también del Código Municipal y que señala que:

 

“ARTÍCULO 152.- Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.

 

Como se desprende de las normas citadas, la nota característica de los funcionarios de confianza municipales reside en la diferencia en el proceso de escogencia y en la libertad que existe para su remoción, es decir, en el grado de estabilidad que los cubre en relación con el resto del personal municipal.   Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

“Lo que dispone (se refiere al artículo 152 del Código Municipal) es que los servidores municipales interinos y el personal de confianza no se encuentran adscritos al régimen de carrera administrativa municipal, lo cual es coherente con lo establecido en el artículo 192 de la Constitución Política en cuanto a que los servidores públicos deberán ser nombrados conforme al criterio de idoneidad comprobada.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 09830-1999 de las dieciséis horas con dieciocho minutos del catorce de diciembre de 1999)

 

Partiendo de esta diferenciación, este Órgano Asesor ha sostenido la aplicabilidad de otros beneficios o pluses salariales a los empleados de confianza que también resultan de aplicación a los empleados municipales regulares.

 

Al respecto, hemos señalado:                                   

 

“Como se advierte, es preciso tener claridad sobre el hecho de que la diferencia existente entre los funcionarios de confianza y los empleados municipales de carrera administrativa radica en las condiciones de nombramiento para acceder al puesto, y en el régimen de estabilidad que protege a los segundos. En ese sentido, el funcionario de carrera debe demostrar su idoneidad para el cargo a partir del cumplimiento de una serie de requisitos e incluso el sometimiento a pruebas de aptitud objetivas –si fuera del caso– mientras que los funcionarios de confianza son de libre nombramiento y remoción por parte del jerarca que ostenta la potestad discrecional para su designación.

Una vez expuestas las anteriores consideraciones sobre el tema, es preciso retomar lo dispuesto en los artículos 117 y 118 del Código Municipal, cuyos textos disponen: …

Bajo el contexto explicado, una correcta lectura de las normas transcritas debe llevarnos a la conclusión de que el régimen diferenciado de los empleados de confianza está referido únicamente a su exclusión de los beneficios y derechos derivados de la carrera administrativa, cuyo pilar fundamental es la estabilidad en el cargo, de tal suerte que esa excepción no puede extenderse a otros aspectos involucrados en la función pública que desempeñan esos servidores.

En efecto, nótese que, según lo hemos señalado a lo largo de esta exposición,  el ordenamiento jurídico otorga la condición de funcionarios públicos a ambas categorías (de confianza y de carrera administrativa), de ahí que, dejando de lado los dos aspectos señalados concernientes al régimen de acceso al cargo y la estabilidad en el puesto, todos comparten la condición de empleados municipales, incluyendo desde luego a quienes ocupan un puesto de secretaria en el gobierno local. “(C-291-2006 del 20 de julio del 2006)

           

            A partir de lo expuesto, en nuestro criterio el régimen de dedicación exclusiva aplicable a los trabajadores de la Municipalidad de Desamparados, también resulta de aplicación a los funcionarios de confianza de aquella corporación, por las siguientes razones.

 

En primer término, como vimos líneas atrás, entre los requisitos exigidos para ingresar al régimen de dedicación exclusiva, no se ha establecido ninguno relacionado con el tipo de estabilidad laboral que ostente el funcionario, con lo cual no podríamos considerar que éste parámetro pueda ser utilizado para excluir a los funcionarios de confianza. 

 

Por otra parte, aunque el reglamento no resulta claro en cuanto a la aplicación de estos beneficios a los servidores excluidos de la carrera administrativa municipal por el artículo 118 del Código Municipal, dicha aplicación puede inferirse de lo dispuesto por el artículo 10 de dicho instrumento normativo, y que establece:

 

“El Concejo Municipal, según corresponda, o la Alcaldía Municipal, a través de su Alcalde con la ayuda de la Dirección de Recursos Humanos, aprobará o improbará los contratos de Dedicación exclusiva en un plazo no mayor de diez días hábiles, contados a partir de la fecha de presentación…”

 

El artículo transcrito otorga la competencia para la aprobación de los contratos por dedicación exclusiva, al Concejo Municipal “cuando corresponda” o al Alcalde Municipal, con lo que en nuestro criterio se estarían incluyendo a los servidores de confianza nombrados por el Alcalde Municipal, según lo dispuesto por el artículo 17 inciso k del Código Municipal, y los funcionarios de confianza nombrados por el Concejo Municipal, según el artículo 118 antes citado. 

 

Como se desprende de lo indicado, el artículo del reglamento de dedicación exclusiva parte de la competencia del Concejo Municipal para nombrar a ciertos funcionarios municipales, los cuales por disposición del artículo 118 no están incluidos dentro del régimen de carrera administrativa municipal, pero que en la inteligencia de la norma reglamentaria bajo análisis, sí podrían ser beneficiados por los contratos de dedicación exclusiva cuando existan razones de interés público que así lo señalen y el trabajador acceda a someterse a ese régimen de dedicación exclusiva.

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General de la República que los funcionarios de confianza de la Municipalidad de Desamparados podrían beneficiarse del régimen de dedicación exclusiva establecido por el Reglamento de Dedicación Exclusiva que rige en dicha corporación. 

 

 

II.        SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE LA ANTIGÜEDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PARA LOS EFECTOS DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES.

 

La anualidad son los aumentos o pasos que se reconocen al servidor, tomando en consideración la antigüedad o años de servicio, el buen desempeño y  la experiencia adquirida durante las labores.

 

Sobre este punto la jurisprudencia de este Órgano Asesor, ha señalado:

 

“El complemento salarial denominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

 

El sobresueldo de la anualidad parte de la teoría del Estado como patrono único que establece que independientemente de la dependencia en la cual el trabajador preste sus servicios, el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, de manera que aunque el empleado se traslade de un lugar a otro dentro del mismo Estado, su relación de empleo continúa.

 

El reconocimiento de anualidades se encuentra consagrado en la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166, en el  artículo 5 el cual le otorga el derecho a los servidores públicos de disfrutar un aumento anual basado en la escala de sueldos. Señalan los artículos en comentario, en lo que interesa:

 

ARTICULO 5.-“De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.” (El subrayado no es del original)

ARTICULO 12.-“Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.

Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.” (El subrayado no es del original)

 

De la norma en comentario nos interesa resaltar un elemento importante para la definición de la presente consulta, referido a los funcionarios a quienes se les cancela el beneficio de la anualidad.

 

La norma nos señala que el beneficio será reconocido a los “servidores del Sector Público”, con lo que la primera precisión que debemos realizar es que el beneficio debe ser reconocido a aquellas personas que se encuentran bajo una relación laboral, sin que sea posible considerar que el beneficio se pueda extender a otros tipos de relación, tales como la contratación de servicios profesionales.  Al respecto, hemos señalado:

 

“De todo lo dicho, sobra decir que, este tipo de normativa está diseñada, únicamente, para el personal que se encuentra en una relación estatutaria de servicio, es decir, en donde existan los tres elementos primordiales que la caracterizan como tal; a saber, el salario, prestación personal del trabajo y la subordinación fáctica y jurídica" (C-114-2001, 17 de abril del 2001, en el mismo sentido, es posible ver el pronunciamiento C-195-2001, San José, 12 de julio del 2001)

 

Por otra parte, debe considerarse que el beneficio se confiere únicamente al personal que pueda ser calificado como servidor público.  Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

 

“Ya este órgano ha tenido la oportunidad de resolver asuntos semejantes al que ahora se conoce, en los votos Nº 284, de las 9:50 horas del 27 de abril del 2005, Nº 11 de las 9:30 horas del 21 de enero del 2004, Nº 565 de las 9:05 horas del 8 de noviembre del 2002 y N° 716 de las 9:30 horas del 30 de noviembre del 2001.  En aquellas ocasiones se explicó que la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957, se dictó con el definido objetivo de uniformar la materia salarial en el Sector Público.  En su artículo 4 se estableció una escala de sueldos, a la cual deben ajustarse las distintas categorías de empleados de todo el Sector Público, dentro del cual se encuentra, sin duda alguna, la Caja Costarricense de Seguro Social.  En el numeral 5 de esa Ley de Salarios se incluyó el derecho de los servidores públicos de disfrutar de un aumento anual, hasta un total de treinta, de conformidad con la escala de sueldos fijada en el ordinal anterior.  Esos incrementos son los que el accionante reclama que a él no le fueron concedidos por la entidad demandada.  Según el artículo 111 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, servidor público es todo aquél que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura -o nombramiento- con entera independencia el carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.  Por otro lado, cuando se está en presencia de trabajadores cuyo ligamen con la Administración Pública no se haya producido en virtud del citado acto formal indispensable, por tratarse de empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al derecho común, o de obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública, sus relaciones se rigen por el Derecho Laboral Privado (ordinales 111 inciso 3) y 112 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública). Lo anterior significa que en nuestro régimen de derecho, existe una neta diferencia entre los servidores públicos, regidos por un régimen de empleo público, y los trabajadores de las administraciones públicas, contratados bajo un régimen laboral privado, a quienes, por lo mismo, no se les aplican las disposiciones de Derecho Público, propias de los servidores sujetos a un régimen estatutario…  Consecuentemente, si el vínculo fue de naturaleza privada, y no de empleo público, no existe razón jurídica para conceder el derecho a anualidades; pues, en efecto, este derecho, contemplado en la citada ley, está previsto, exclusivamente, para los servidores públicos, efectivamente tales. “(Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2006-882 de las diez horas quince minutos del veinte de setiembre del dos mil seis.  El subrayado no corresponde con el original.  En igual sentido, es posible ver las resoluciones número 20-2006 de las nueve horas cuarenta minutos del 27 de enero del 2006 y la número 803-2006 de las nueve horas cuarenta minutos del veinticinco de agosto del 2006, ambas de la Sala Segunda.)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia de la Sala Segunda ha sido profusa y contundente en señalar la aplicación del beneficio a los funcionarios municipales.  Valga citar como ejemplo la siguiente resolución:

 

IV-. SOBRE LA APLICABILIDAD DE LA LEY N° 6835 A LOS SERVIDORES MUNICIPALES: Sostiene la recurrente que la Ley de Salarios de la Administración Pública no le es aplicable a su representada, pues ésta solo rige las relaciones obrero - patronales del sector público cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, que no es el caso de las Municipalidades, por lo que el asunto debe dirimirse con base en el Manual Descriptivo de Empleos. También este punto ha sido analizado por la Sala con anterioridad, llegándose a la conclusión de que no existe ningún motivo que impida la aplicación de la Ley N° 6835 a los servidores municipales:

² Tampoco lleva razón la recurrente, en su afirmación de que Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Número 6835 aludidas sólo se aplican a los trabajadores sujetos al Régimen del Servicio Civil.   Esta última ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogaba toda disposición que se le oponga, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encuentren o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese sector, la teoría ² del Estado como patrono único ² .   Se debe tomar en cuenta que, con el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley.   “(Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 241-2001 de las diez horas diez minutos del dos de mayo del 2001.)

 

Ahora bien, nos consulta la Alcaldesa de la Municipalidad de Desamparados si es factible reconocer anualidades a los trabajadores nombrados interinamente, así como a los funcionarios de confianza, por el tiempo servido en otras instituciones del estado.

 

En lo que concierne a la aplicación del beneficio a los trabajadores de confianza, debemos señalar que los mismos califican como funcionarios públicos según lo expuesto líneas atrás, por lo que no habría en nuestro criterio, fundamento para excluirlos de la aplicación del sobresueldo en cuestión. 

 

Recordemos que, como lo señalamos en el apartado anterior, la nota característica de los funcionarios de confianza es que su ingreso y remoción no se rigen por los principios de idoneidad y estabilidad aplicables a la generalidad de funcionarios públicos, pero fuera de estos supuestos, los funcionarios de confianza son servidores públicos, y por lo tanto, estarían cubiertos por la expresión “servidores del sector público”, utilizada como presupuesto subjetivo para la aplicación del beneficio de anualidad en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

El mismo razonamiento debe aplicarse a los servidores interinos, en el tanto dichos funcionarios son servidores del sector público, cuya característica es que presentan una estabilidad impropia en sus puestos, es decir, sólo pueden ser despedidos por justa causa, por regreso del titular del puesto al que sustituyen o porque se nombre en propiedad a otro funcionario en el puesto que ocupa.

 

            Recordemos que la doctrina que informa este instituto ha distinguido dos tipos de funcionarios interinos: el primero que se conoce como interino sustituto en virtud de que sustituye al titular de la plaza mientras este se encuentra ausente por enfermedad, incapacidad o disfrute de licencia, y el segundo que se nombra para ocupar una plaza vacante mientras se realiza el procedimiento administrativo respectivo para ser nombrado en propiedad.  En ambos casos, la nota  característica como indicamos es que el servidor disfruta de una estabilidad impropia, en los términos apuntados en el párrafo anterior.

 

            Ahora bien, fuera de esta característica, los servidores interinos deben ser reputados como servidores del sector público a efectos de la aplicación del artículo 5 de la Ley de la Administración Pública.  Nótese que la norma es clara en señalar que el beneficio de anualidad se reconocerá a “los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público.”,  por lo que no existe ninguna duda en torno a que el beneficio resulta de aplicación este grupo de funcionarios, independientemente de que estén nombrados por tiempo definido.

 

Al respecto, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

 

“Como puede verse del contenido legal trascrito, no se establece allí ninguna distinción de clase de servidores públicos para los efectos de reconocer todo el tiempo laborado en diversas instituciones que conforman al Sector Público. Y en ese sentido, fue claro Alberto Brenes Córdoba cuando en su Obra “Tratado de las Personas”, subrayó que “No es lícito distinguir donde la ley no distingue.” Este es otro aforismo que tiende a evitar que los jueces penetren en los dominios del legislador modificando sus disposiciones por medio de desautorizados distingos.” [2]

De manera que, la terminología utilizada en la norma de análisis abarca para los efectos del citado reconocimiento por anualidad, a todos los servidores públicos que ocupen puestos en propiedad o interinos, en cualquier institución, órgano o entidad que conforman al Sector Público, bajo una relación  de servicio, contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, …

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.…

Ahora bien, en el caso de las municipalidades, es indudable que éstas forman parte de lo que se denomina Administración Pública, consecuentemente, son parte del llamado "Sector Público". De tal manera, el personal de dichas corporaciones, en el tanto constituyen servidores del referido sector, califican como titulares del beneficio establecido en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.”  (Dictamen C-381-2007 del 30 de octubre del 2007, el resaltado es del original, no así el subrayado.)           

 

III.      CONCLUSIONES

 

De acuerdo con  lo expuesto y en las normas citadas, la Procuraduría General de la República es del criterio que:

 

1.         Los funcionarios de confianza nombrados en la Municipalidad de Desamparados, pueden establecer contratos de dedicación exclusiva, siempre y cuando cumplan con los requisitos señalados en el Reglamento de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Desamparados

 

2.                  El sobresueldo por anualidad sí resulta de aplicación a los funcionarios de confianza y a los funcionarios interinos, en el tanto dichos servidores pueden ser catalogados como “servidores del Sector Público”, según lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Atentamente,

 

Grettel Rodríguez Fernández                                Berta Eugenia Marín González

Procuradora Adjunta                                             Asistente Profesional Jurídico

GRF/BMG/Kjm