C-428-2007

30 de noviembre de 2007

Señora

Ana Lucía Solano Garro

Directora Ejecutiva

INFOCOOP

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio D.E. 1431-2007, del 28 de agosto de 2007, por medio del cual nos solicita aclarar nuestro dictamen C-265-2007, del 14 de agosto de 2007.

I.-        OBSERVACIÓN PREVIA

Tal y como lo hemos indicado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestro dictamen C-137-2006, del 3 de abril de 2006) de conformidad con el segundo párrafo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982– y de la doctrina que lo informa, nuestros pronunciamientos sólo pueden ser objeto de “reconsideración” por parte del “órgano consultante” dentro del plazo de los ocho días siguientes al recibo del dictamen.  Nada indica la ley citada respecto a otros remedios, como la aclaración y la adición, útiles por sí para explicar –por falta de claridad–  o para complementar –en caso de omisión–  los criterios jurídicos vertidos en el ejercicio de nuestra labor consultiva.

No obstante, por costumbre administrativa, hemos admitido la aplicación de esos otros remedios aludidos, porque como nuestra función asesora está orientada a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración, es nuestro deber aclarar también las dudas y rectificar los errores u omisiones contenidos en nuestros pronunciamientos.

II.-       ACERCA DE LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN

La solicitud para aclarar nuestro dictamen C-265-2007 citado, surge respecto a la afirmación que en él se hizo en el sentido de que “…la competencia para agotar vía administrativa en materia de administración de personal en el INFOCOOP, y por tanto, para iniciar el procedimiento administrativo en este caso, y para nombrar al órgano director correspondiente (en el supuesto de que decidiera no instruir directamente el asunto) recae en la Junta Directiva del Instituto y no en su Dirección Ejecutiva, siendo incluso que de conformidad con el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, esa Junta Directiva únicamente puede delegar la instrucción del procedimiento administrativo de cita en su secretario”.

Sostiene que de la revisión de los artículos 162 inciso i), y del 170 inciso e), de la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (n.° 4179 de 22 de agosto de 1968), no hay claridad sobre la improcedencia de que sea la Dirección Ejecutiva quien designe al órgano director que instruya el procedimiento tendente a constatar una infracción e imponer una sanción disciplinaria, sobre todo si se considera que el legislador, en forma expresa, le atribuyó a dicha Dirección Ejecutiva la función de nombrar, remover y ejercer la autoridad disciplinaria en relación con el personal del INFOCOOP.

Agrega que el artículo 162 inciso i) mencionado, le permite a la Junta Directiva conocer y resolver los recursos de apelación planteados contra los actos emitidos por el Director y el Subdirector Ejecutivo; mientras que el 170 inciso e), le otorga al Director Ejecutivo la potestad de nombrar, remover y ejercer la autoridad disciplinaria en relación con el personal de INFOCOOP. 

Indica que bajo esa inteligencia, si a la Dirección Ejecutiva le compete ejercer la autoridad disciplinaria (artículo 170 inciso e de la ley n.° 4179 citada; y 59, 70, 89 y 129 de la Ley General de la Administración Pública) la cual se manifiesta en la imposición de sanciones, para emitir el acto correspondiente –sanción– debe previamente instaurar un procedimiento administrativo, de modo que la designación de ese órgano director debe recaer en dicha Dirección y no en la Junta Directiva.  Manifiesta que el acto final que emita la Dirección Ejecutiva con base en el ejercicio de la competencia disciplinaria, es el que puede ser revisado por la Junta Directiva (artículos 162 de la ley n.° 4179 mencionada, en relación con los artículos 345 y 346 de la Ley General de la Administración Pública) por vía de recurso de apelación, resultando ser esa resolución el acto definitivo.

Finalmente, nos solicita aclarar si las apreciaciones a que se refieren los párrafos precedentes son correctas, debido a las repercusiones que conlleva el tema.

III.- DIFERENCIA ENTRE EL ÓRGANO LEGITIMADO PARA ORDENAR LA APERTURA DE UN PROCEDIMIENTO DISC IPLINARIO-LABORAL Y EL LEGITIMADO PARA ORDENAR LA APERTURA DE UN PROCEDIMIENTO DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA

A juicio de este Órgano Asesor, la duda que se nos solicita aclarar puede originarse en la diferencia que existe entre el órgano legitimado para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario-laboral, y el legitimado para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos.

Al respecto, debe tenerse presente que el fundamento y el objeto de cada uno de los procedimientos mencionados es distinto: el primero se fundamenta en la potestad disciplinaria derivada de la relación jerárquica, y tienen como objetivo sancionar la conducta irregular de un funcionario; mientras que el segundo se fundamenta en la potestad de revisión oficiosa de la Administración, y tiene como finalidad anular los actos que de manera clara y palmaria, sean contrarios al ordenamiento jurídico.

La diferencia entre ambos procedimientos se refleja también en el órgano encargado de ordenar su apertura: en el caso de los procedimientos disciplinarios, esa tarea corresponde a quien tenga la potestad de sancionar al funcionario, sin que tal función recaiga, necesariamente, en el  jerarca institucional; mientras que en el procedimiento a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la decisión necesariamente debe ser adoptada –tratándose de “otros entes públicos” distintos al Estado, como es el caso del INFOCOOP– por el jerarca administrativo de la institución.  Ese jerarca administrativo resulta ser, en la mayoría de los casos, el jerarca institucional, salvo que quien agote la vía administrativa –en el ámbito al que pertenezca el acto que se pretende anular– no sea el jerarca institucional, sino algún otro órgano, aspecto este último que fue objeto de análisis en nuestra Circular PGR-1207-2000, del 16 de agosto de 2000, emitida por esta Procuraduría para todo el sector público.

Volviendo al pronunciamiento que se solicita aclarar, cabe señalar que ese dictamen se emitió dentro del marco de un procedimiento administrativo tendiente a la anulación, en vía administrativa, de un acto declarativo de derechos.  Fue por ello que en él nos dimos a la tarea de determinar si el órgano del INFOCOOP encargado de agotar vía administrativa en materia de administración de personal –ámbito al que pertenecía el acto que se pretendía anular– era el jerarca institucional (o sea, la Junta Directiva) o la Dirección Ejecutiva.

Luego del análisis que se hizo en ese pronunciamiento (y que no interesa reiterar aquí) arribamos a la conclusión de que quien agota vía en materia de administración de Personal en el INFOCOOP –y por tanto, quien se encuentra legitimado para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a anular un acto con base en el artículo 173 de la LGAP– es la Junta Directiva, pues si bien la competencia para emitir actos finales en esa materia corresponde a la Dirección Ejecutiva, esos actos finales tienen apelación ante la Junta Directiva, que es quien emite el acto definitivo que agota la vía.

Así, cuando en el dictamen C-265-2007 que se nos solicita aclarar indicamos que “… la competencia para agotar vía administrativa en materia de administración de personal en el INFOCOOP, y por tanto, para iniciar el procedimiento administrativo en este caso, y para nombrar al órgano director correspondiente (en el supuesto de que decidiera no instruir directamente el asunto) recae en la Junta Directiva del Instituto y no en su Dirección Ejecutiva…”, nos referíamos exclusivamente –como del contexto puede desprenderse– al órgano legitimado para iniciar el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que era precisamente el caso que se analizaba en ese momento, y no al órgano legitimado para iniciar un procedimiento disciplinario.

En síntesis, el órgano del INFOCOOP legitimado para ordenar la apertura de los procedimientos administrativos tendientes a la anulación, en vía administrativa, de un acto declarativo de derechos dictado en materia de administración de personal, es la Junta Directiva, pues es ese el órgano que agota vía administrativa –mediante acto definitivo– en esa materia.  Por su parte, el órgano legitimado para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, es aquel al que se le haya conferido la potestad para dictar el acto final en ese tipo de procedimientos, aunque el acto definitivo (o sea, el que agota vía administrativa) lo dicte otro órgano.

IV.-     CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor arriba a las siguientes conclusiones:

1.-        De conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, tratándose de “otros entes del Estado”, como es el caso del INFOCOOP, el órgano legitimado para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos, es el jerarca administrativo.

2.-        El jerarca administrativo, para los efectos del artículo 173 mencionado, es el órgano que agota la vía administrativa en la materia específica en la cual se dictó el acto que se pretende anular.

3.-        En el INFOCOOP, quien agota la vía administrativa en materia de administración de personal es su Junta Directiva, por lo que debe entenderse que es ese el órgano legitimado para ordenar la apertura del procedimiento administrativo tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relacionado con esa materia.

4.-        En el caso de los procedimientos disciplinarios laborales, no aplican las reglas anteriores, pues el órgano legitimado para ordenar la apertura de ese tipo de procedimientos es el encargado de ejercer la potestad disciplinaria, órgano que no necesariamente es quien agota la vía administrativa.

De la señora Directora Ejecutiva del INFOCOOP, atento se suscribe,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/msch