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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 417
 
  Dictamen : 417 del 26/11/2007   

C-417-2007


26 de noviembre del 2007


 


 


Licenciado


Jorge Salas Bonilla, Alcalde


Municipalidad de Tibás


 


Estimado señor:


 


Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. DAE0516-2007, de 12 de noviembre del 2007, a través del cual solicita el criterio técnico jurídico en relación con el pago por concepto de anualidades a funcionarios con suplencia.


 


I.- CRITERIO LEGAL:


 


En criterio del Departamento Legal de la Municipalidad a su cargo, los funcionarios que ocupan cargos en suplencia dentro de la Administración Pública, son aquellos que sustituyen a otros funcionarios temporalmente por diversas razones, ya sea por encontrarse éstos disfrutando de una licencia con o sin goce de sueldo, o bien encontrarse disfrutando del periodo  vacacional o de una incapacidad por enfermedad.  Y en tal sentido, explica que, a través de esa suplencia se da una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, cuando el propietario titular no pueda, por algún motivo, ejercer su competencia; y se justifica en la necesidad de que el servicio se continúe prestando.


 


Asimismo, para sustentar tal tesis, invoca el artículo 96 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud del cual se establece que “El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen (…)”


 


Finalmente y luego de citar varias sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia relacionadas con el concepto de antigüedad acumulada a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública ( reformada por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), concluye ese Departamento Legal, que todos los funcionarios públicos, sin importar si su condición es en propiedad o interino, tienen derecho a que se les reconozca todo el tiempo laborado anteriormente en otras instituciones del Estado para los efectos  del pago de los aumentos anuales correspondientes.


 


II.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA  PLANTEADA:


 


Respecto del tema de consulta, ha sido abundante el criterio de este Órgano Consultor de la Administración Pública, cuando en virtud de lo dispuesto en el inciso d) del Artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), así como la doctrina jurisprudencial que le informa, ha señalado que el reconocimiento de los aumentos anuales a que hace referencia el artículo 5 Ibid, se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor, y por ende, para los efectos de ese pago, se le reconocerá todo el tiempo servido en otras instituciones que conforman el Sector Público. Así, literalmente, dicha disposición expresa:


 


  “A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”


 


Como se ha podido observar del texto transcrito,  los alcances de esa disposición legal para su aplicación, son relativamente amplios, en tanto la antigüedad acumulada para los efectos del pago de los aumentos anuales, debe ser reconocida no solo para el funcionario o servidor que se encontrare ocupando un puesto en propiedad, sino también para el que ocupe un puesto interino, independientemente de si éste último lo es por tiempo determinado o indefinido; habida cuenta que la idea del legislador al momento de reformar esa norma, fue la de incentivar por un lado, la experiencia acumulada de todos los servidores que laboran en cualquiera de las instituciones del Sector Público, y en segundo término, reconocer todo el tiempo servido en cualquiera de esos componentes del Estado, pues anterior a dicha reforma, se suscitaban situaciones injustas cuando al trasladarse un funcionario de una institución a otra, perdían todo el tiempo laborado para los efectos del pago de los aumentos anuales.   En ese sentido, esta Procuraduría recientemente subrayó:


 


“Sin ánimo de citar el gran número de pronunciamientos vertidos por este Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, o bien la jurisprudencia vertida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia respecto del punto aquí cuestionado, baste decir, en términos generales, que la idea del legislador al reformar  el inciso d) del artículo 12 de la referida Ley de Salarios de la Administración Pública, fue la de incentivar por un lado, la experiencia acumulada de todos los servidores que prestan el servicio en cualquiera de las instituciones del Sector Público, ya sea ocupando puestos interinos o en propiedad; y en segundo lugar reconocer todo el tiempo laborado por ese colectivo dentro de ese ámbito, para los efectos del pago de las anualidades correspondientes; pues antes de la reforma de esa norma, se incurría en muchas injusticias cuando al trasladarse un funcionario o servidor a otro lugar de la Administración Pública, no se le tomaba en cuenta lo laborado anteriormente en otras instituciones que integran al Sector Público. De modo que, con esta modificación se  viene a fortalecer aún más el concepto de Estado Patrono Único, en tenor del cual, no repercute el derecho o los derechos correspondientes del servidor, si ciertamente presta o se traslada a prestar su servicio en cualquier entidad o institución del Estado.


 


Por tanto, siendo que la citada normativa no viene en modo alguno a imponer ninguna restricción o condicionamiento para su aplicación, es claro que el servidor interino tiene derecho también al reconocimiento de todo el tiempo laborado en cualquier institución del Estado; que dicho sea de paso, ha sido reiterado el criterio de la Sala Constitucional, cuando refiriéndose a la condición temporal de ciertos  funcionarios interinos, ha dicho:


 


“A juicio de esta Sala, la norma transcrita impide a los profesionales en odontología, nombrados interinamente en la institución, participar en los concursos internos para llenar en propiedad plazas vacantes, con lo cual, se constituye en una discriminación injustificada e irrazonable, pues la única razón que motiva tal diferenciación es la condición de interino, la que, como bien se dijo en la sentencia transcrita, no es válida para sustentar una distinción, si todos, propietarios e interinos, son funcionarios de la institución y deben tener el mismo derecho de acceso a las plazas que queden vacantes.”


 (Vid, sentencia Constitucional No. 5596-94 de las quince horas con cincuenta y cuatro minutos del 27 de setiembre de 1994. En igual sentido, 3861-93 de las 14:12 horas del 11 de agosto de 1993) “(Véase Dictamen No. C-381-2007, de 30 de octubre del 2007)


 


Asimismo, vale observar del texto de la norma en comentario, que el derecho ahí establecido, surge, indudablemente, para el servidor (a) o funcionario público que se encontrare bajo una relación de servicio, contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, como lo es el carácter intuitu personae, en virtud del cual deriva la naturaleza personalísima de la prestación,[1] retribuida ésta por un salario generalmente prederteminado, y definida fundamentalmente por la existencia de la subordinación fáctica y jurídica, que es el presupuesto que la doctrina “… identifica el contrato de trabajo; consiste en un esencial contenido obligatorio: prestar trabajo para otros, en la organización de otros y bajo el poder de otros de determinar en concreto la prestación, teniendo como compensación una retribución( (D ANTONA, Massimo. “LOS CAMBIOS DEL DERECHO DEL TRABAJO Y EL PROBLEMA DE LA SUBORDINACION EN EL DERECHO ITALIANO”. (Véase Revista Debate Laboral. San José, Costa Rica, Año II, número 4, 1989, pág. 63).


 


De manera que, no obstante y en tenor del concepto general de funcionario o servidor público, que contiene el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública[2], solamente aquéllos claramente definidos en el anterior párrafo,  son los que pueden ser beneficiarios del ordinal d) del artículo 12 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública, que en concordancia con lo dispuesto en los artículos 4 y 5 Ibidem, son los que se encuentran  regidos por una escala salarial para todo el Sector Público, acorde con la categoría de cada puesto, y sus respectivos aumentos o pasos, “… hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.” . Aunado a ello, establece esta última norma al final de su texto, que: “ Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de “bueno”, en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.” En este aspecto,  no está demás, lo que la Sala Segunda,  ha subrayado, reiteradamente


 


            ² I .- El reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria, encuentra su fundamento en los artículos   4 ° y 12, inciso d), de   la Ley de Salarios de la   Administración Pública, reformados   por la Ley N ° 6835, de 22 de diciembre de 1982.   A través de la primera norma, se estableció una nueva escala de salarios, al final de la cual se dijo, expresamente, que: ² La anterior escala regirá para todo el Sector Público ¼ ² .   En la segunda disposición se dejó establecido:   ² A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere el artículo 5 ° , anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público.   Esta disposición no tiene carácter retroactivo.   Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial ² .   Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la Administración Pública, de la teoría ² del Estado como patrono único", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes.   Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo.   Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá ² ¼ para todo el Sector Público ¼ ² y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de Convenciones Colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente tiene que concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva.   De ahí que, los artículos 1, 4, 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no fueron quebrantados en el fallo del ad-quem, como lo reclama el recurrente, sino, todo lo contrario, correctamente aplicados al caso, al estar de por medio, precisamente, el reconocimiento del tiempo servido por los actores, en el Sector Público, para efectos del incremento salarial por anualidades.   Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58, de las 14 y 30 horas, del 30 de abril de 1986, 82, de las 10 y 10 horas, del 5 de julio de 1989 y 181, de las 10 y 10 horas, del 2 de octubre de 1991 ¼ ² .-


(Sentencia citada en Resolución No.  2000-00923, de las diez horas diez minutos del primero de noviembre del año dos mil. En similar sentido, véase entre otras, Sentencia No. 0020-2006, de 9:40 horas de 27 de enero del 2006)


 


En el caso de consulta, cabe advertir que, aún cuando se invoca el artículo 96 de la Ley General de la Administración Pública para preguntar si procede el pago por concepto de anualidades a funcionarios en suplencia[3], este Despacho entiende, dentro de la práctica administrativa, que se refieren a los que sustituyen temporalmente por diversas razones a otros funcionarios que se encuentran ocupando puestos en propiedad, es decir,  aquéllos que el artículo 118 del Código Municipal denomina como “servidores interinos”, y toda la doctrina jurisprudencial que en torno al tema existe abundantemente.  Y en ese sentido, se puede concluir de acuerdo con lo expuesto en líneas atrás, que esos funcionarios sustitutos o suplentes, tienen derecho al reconocimiento de la antigüedad acumulada, no solo de la institución para la cual prestan sus servicios bajo una relación de trabajo común y corriente –según se explicó arriba-, sino que para los efectos del pago de los aumentos anuales, se les debe de reconocer todo el tiempo laborado, anteriormente, en otras instituciones del Estado, tal y como lo establece el inciso d) del artículo 12 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública.


 


IV.- CONCLUSIÓN:


 


En virtud de los artículos 4, 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública y jurisprudencia emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y de esta Procuraduría, se concluye que es procedente para los efectos del pago de los aumentos anuales,  reconocer todo el tiempo laborado en cualquiera de las instituciones del Sector Público,-con mayor razón del tiempo laborado para la Municipalidad- a los funcionarios municipales que por diversas razones, se encuentran sustituyendo temporalmente a funcionarios propietarios.


 


De Usted, con toda consideración,


 


 


MSC. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA


AREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA


 


 


LMGP/gvv


 


 




[1] La autorizada doctrina explica que “Debe tenerse en cuenta que la obligación principal  que contrae el trabajador como consecuencia de la celebración del contrato es la de poner su energía personal al servicio del empleador. Por consiguiente, a éste no puede serle indiferente la persona cuyas energías se ponen a su disposición, dado que la cantidad, la calidad y la modalidad de esa energía puede variar de una persona a otra .”(Véase,   Plá Rodríguez (AMÉRICO), “Los Principios del Derecho del Trabajo”, 3ª edición actualizada, Depalma,  1998, p. 270


 


[2]Artículo 111.-1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.


2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.


3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.”


 


[3] Normativa que está referida a la competencia en general  de los diferentes órganos de la Administración Pública, según el Título Tercero de la Ley General de la Administración Pública.