OJ-145-2007

13 de diciembre, 2007

 

 

Señora

Yalile Esna Williams

Diputada

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio No. DYE-307-2007, de fecha 26 de abril de 2007, recibido en esta Procuraduría en fecha 27 de abril de 2007.  Previo a referirnos al fondo de lo consultado, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza en la tramitación de su solicitud, motivada en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.                               Planteamiento de la consulta.

 

Se requiere nuestra opinión respecto a la construcción de un megapuerto en Limón, específicamente si, ante la eventualidad de que el proyecto se de en concesión para su construcción y administración, procede cobrar los impuestos de construcción y de patentes por explotación de las zonas dedicadas a espacios comerciales y cualquier otro tipo de tributos atribuido por ley a favor de las municipalidades.

 

En primer lugar, es importante aclarar que nuestra Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública, en los términos del artículo 4, de manera que los criterios que emita adquieren efecto vinculante, en el tanto sean solicitados por una autoridad administrativa competente.

 

En casos como el presente, en que la consulta proviene de una Diputada, y que en su condición de representante del órgano legislativo no posee facultad legal para consultar, la Procuraduría ha evacuado las consultas planteadas, como una forma de colaborar con nuestros legisladores; sin embargo, el pronunciamiento que emitamos no puede producir efecto vinculante, debiendo considerarse como una opinión jurídica.

 

            En segundo lugar, aclarar que, según tiene conocimiento esta Procuraduría, a la fecha no se ha iniciado la elaboración del cartel de licitación para la construcción del proyecto del megapuerto que Ud. menciona, por lo que, con el fin de no caer en circunstancias hipotéticas, el siguiente criterio se emitirá respecto a las zonas exclusivamente comerciales, que se podrían desarrollar en las instalaciones del proyecto, con las salvedades que se indicarán.

 

Para un mejor análisis de la consulta, nos referiremos, en un primer apartado, al régimen vigente en punto a la concesión de obras de construcción para puertos (muelles), mismo que contiene disposiciones específicas en cuanto a beneficios fiscales de los concesionarios. Luego, nos pronunciáremos sobre el impuesto de construcciones, y por último, al impuesto de patentes.

 

II.                            Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos No. 7762 del 14 de abril de 1998.

 

Es preciso referirnos a la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, en tanto esta toca dos puntos de necesario análisis en la presente consulta. Nos referiremos en primer lugar a lo que dispone la citada ley respecto a la concesión de muelles, y en segundo término, a los beneficios tributarios que se pueden otorgar en materia de concesión.

 

A.                                        Disposiciones respecto a la concesión de muelles

 

La consultante se basa en el siguiente supuesto: que el proyecto objeto de la consulta (un megapuerto) será dado en concesión a un particular.

 

Dicho supuesto es factible, en tanto la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos contempla esa posibilidad.

 

La citada ley establece que, dentro del ámbito de su cobertura se encuentran “los ferrocarriles, las ferrovías, los muelles y los aeropuertos internacionales, tanto nuevos como existentes, así como los servicios que ahí se presten”, mismos que solamente podrán ser otorgados en concesión mediante los procedimientos dispuestos en ella (artículo 2 inciso 2).

 

            También dispone expresamente que “en el caso de los muelles de Limón, Moín, Caldera y Puntarenas, por esta ley, únicamente podrán ser concesionadas las obras nuevas o las ampliaciones que ahí se realicen y no las existentes” y que “transcurrido el plazo de estas concesiones, dichas obras pasarán a la titularidad de los entes mencionados[1], según corresponda” (artículo 2 inciso 3).

 

Respecto a la Administración concedente, la citada Ley establece en el artículo 5 inciso 4 que “corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo, considerado en los términos del artículo 21.2 de la Ley General de la Administración Pública, adjudicar y suscribir los contratos de concesión de los ferrocarriles, las ferrovías, los muelles y los aeropuertos internacionales, tanto nuevos como existentes”.[2]

 

En caso de que el proyecto de su interés llegue a realizarse y sea dado en concesión, la normativa vinculante sería la de la presente ley y siendo que la consulta se refiere primordialmente al cobro de impuestos sobre dicho proyecto, necesariamente debemos referirnos a las disposiciones que en materia tributaria contiene la ley en estudio.

 

B.                                        Disposiciones respecto a beneficios tributarios otorgados a concesionarios

 

Establece además el cuerpo normativo que nos ocupa, una serie de beneficios tributarios a los que puede optar el concesionario; no obstante dichos beneficios son respecto a impuestos nacionales, y no hay referencia alguna a la exoneración de impuestos municipales, que son los que interesan a la consultante.

 

En el artículo 44 se encuentran establecidos dichos beneficios, donde literalmente se dispone:

 

“1.- El concesionario tendrá el derecho de acogerse a los beneficios tributarios dispuestos en este artículo, los cuales solo podrán referirse a hechos generadores de impuestos relacionados directamente con la concesión que se otorgue.

2.- En el cartel se fijará el plazo de duración de los beneficios tributarios, sin que pueda ser superior al período de la concesión.

3.- El plazo de duración empezará a computarse desde la firmeza del acto de adjudicación.

4.- El concesionario estará exonerado del pago de los siguientes impuestos

a) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo y cualquier otro impuesto tanto para compras locales como para la importación de los bienes necesarios para ejecutar la concesión, siempre que queden incorporados a la obra o sean directamente necesarios para prestar los servicios, conforme a las previsiones del cartel. Cuando se presenten condiciones nacionales de igualdad de precio, calidad y oportunidad de abastecimiento, a los bienes antes descritos no se les otorgarán exoneraciones de impuestos de importación.

b) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo y cualquier otro impuesto sobre los equipos directamente requeridos para la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público. Los equipos serán introducidos al  país bajo régimen de importación temporal y para gozar de este beneficio, deberán permanecer en el país únicamente mientras dure la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público, según el caso.

Para estos efectos, los concesionarios deberán rendir garantía ante la Administración Aduanera, por medio de prendas aduaneras exentas del pago de derechos de inscripción y cualquier otro impuesto.

c) Los bienes internados bajo la modalidad de importación temporal, una vez finalizada la etapa de construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio objeto de la concesión, según el caso, deberán ser reexportados o nacionalizados, previo pago de los impuestos y aranceles correspondientes.

d) Los bienes, equipos y materiales importados o comprados localmente con exoneración, solamente podrán ser empleados en la concesión. El incumplimiento de esta limitación dará lugar a la aplicación de una multa equivalente a una suma de una a diez veces los impuestos exonerados o a la resolución del contrato, de acuerdo con la gravedad del hecho.

5.- Para todo trámite de exoneración, el Ministerio de Hacienda requerirá de previo la recomendación de la Administración concedente, conforme a los requisitos que deberán establecerse en el reglamento de la presente ley.”[3]

            Además se establece en el artículo 45 que:

 

“Las inversiones que el concesionario lleve a cabo efectivamente, para trabajos de construcción de obra nueva o de rehabilitación, ampliación, mejoramiento, restauración de obras preexistentes o nuevas, podrán ser contabilizadas para efectos tributarios, mediante la aplicación de una depreciación lineal, durante el término del contrato de concesión o por depreciación acelerada, que podrá efectuarse en un tercio del plazo de explotación. Asimismo, el concesionario podrá reevaluar anualmente estos activos. Para tales efectos, deberá utilizar los índices de precios elaborados por la Cámara Costarricense de la Construcción.”

 

            De manera que el eventual concesionario del megapuerto podría verse favorecido con los beneficios tributarios antes descritos.   Sin embargo, reiteramos, no  encontramos en el texto de la ley disposiciones relacionadas con la exoneración del pago de impuestos municipales.

 

            A continuación analizaremos la procedencia del cobro de los impuestos de construcción y patentes, que fueron los expresamente solicitados por la consultante.

 

III.                         Cobro del impuesto de construcción a los locales comerciales que se vayan a construir en el megapuerto.

 

Respecto al impuesto de construcciones, esta Procuraduría se ha pronunciado en los siguientes términos:

 

“II. EL IMPUESTO A LAS CONSTRUCCIONES.

En relación con el impuesto sobre las construcciones, la Ley de Construcciones (Ley N° 833 del 2 de noviembre de 1949 ) y la Ley de Planificación Urbana ( Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968 ), le otorgan a las corporaciones municipales la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes poblaciones de la República, así como la planificación regional, tal y como se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Planificación Urbana.

En virtud de esa potestad de control, el artículo 74 de la Ley de Construcciones establece la obligación de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción dentro de una determinada localidad. Dispone esa norma:

"Artículo 74.-

Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente."

(Lo resaltado no es del original).

Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado reiteradamente que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad." (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002. Lo resaltado no es del original)

Las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un impuesto sobre el valor de las “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Dice en lo que interesa el artículo 70:

Articulo 70.-

Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativa.

Teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana, el cobro de la licencia de construcción y del impuesto respectivo, responde no solo a la necesidad de las municipalidades de contar con fondos para sufragar los gastos propios de la localidad que administra, sino también a la necesidad de ejercer un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada circunscripción territorial.

El articulo 75 de la Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece algunos supuesto de no sujeción al pago del tributo sobre las construcciones y las edificaciones construidas por otras Dependencias del Estado debidamente autorizadas por la Dirección General de Obras Públicas. Indica el citado artículo:

“Artículo 75.-

Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”

No procede entonces el cobro del impuesto a las construcciones, en el caso de construcciones del Gobierno de la República, o de otras dependencias del Estado, cuando las construcciones sean autorizadas y vigiladas por la Dirección General de Obras Públicas.”[4] (El resaltado es nuestro).

 

            Tal y como se desprende de los artículos 70 y 74 de la Ley de Construcciones, las municipalidades tienen como potestad: a) otorgar la respectiva licencia de construcción b) cobrar un impuesto sobre las construcciones. Las edificaciones construidas por el Estado, están exentas de cumplir con esas dos obligaciones (entiéndase, contar con la licencia de construcción y pagar el respectivo impuesto).

 

Ateniéndonos a que la eventual concesión se sujete a los parámetros de la Ley N° 7762, es dable afirmar que, en principio, no se reputa la existencia de una exención a favor de los concesionarios de obras públicas en lo que se refiere a este impuesto.   Luego, existiría necesidad para que el eventual adjudicatario requiriera el permiso de construcción, así como cancele el correspondiente impuesto, en los términos señalados supra.  En todo caso, el análisis deberá hacerse ante cada situación.

 

IV.                          Cobro del impuesto de patentes a las actividades comerciales desarrolladas en el megapuerto.

 

También esta Procuraduría se ha referido al impuesto de patentes, en el ámbito municipal, como a continuación transcribimos:

 

III. EL IMPUESTO DE PATENTES.

Los tributos municipales de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política deben ser autorizados por la Asamblea Legislativa, lo cual supone la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos de naturaleza local. En cuanto la naturaleza jurídica del impuesto de patentes, la Sala Constitucional ha sostenido:

“Por su naturaleza, el impuesto municipal denominado "patente" está comprendido en la clasificación establecida en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que define al impuesto, la tasa y las contribuciones especiales; de suerte que constituye una figura tributaria, cuya naturaleza, objetivos y fines provienen de la potestad tributaria propia de las municipalidades; y en la que el hecho generador no lo constituye una prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizable, ni la renta o utilidades de los negocios o empresas que se desarrollan en una jurisdicción determinada, esto es, en un cantón, sino la expedición de la licencia para la realización de una actividad lucrativa, precisamente, en esa jurisdicción . Debe tenerse en cuenta que en reiteradas ocasiones esta Sala ha señalado que el ejercicio de una actividad lícita puede ser objeto de regulaciones por parte de la Administración (así por ejemplo en sentencias número 0143-94, 3054-96, 6066-98, 7973-99 y 6565-99), como -por ejemplo- lo sería la imposición de determinados requisitos o de tributos, caso del impuesto de ventas y la obligación de la factura timbrada. A este respecto, debe tenerse claro que la facultad impositiva del Estado está otorgada en exclusiva a la Asamblea Legislativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13.) de nuestra Constitución Política, de manera que se le confiere la facultad general de imponer los impuestos y demás cargas tributarias, y de aprobar las Municipalidades; de manera que se reconoce a las municipalidades su iniciativa en la formulación, creación, modificación y extinción de los tributos municipales; potestad de la que deriva la procedencia para gravar actividades lucrativas en su jurisdicción territorial.” (Resolución Nº 2910-2005 de las 15:59 horas del 15 de marzo del 2005).

Así pues, a los gobiernos municipales les corresponde, en forma exclusiva, el otorgamiento de las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas realizadas dentro de su jurisdicción territorial y la recaudación respectiva del impuesto de patente municipal, como un medio de financiamiento para la realización de las actividades desplegadas por estas entidades en beneficio de la comunidad.

Sobre el tema, en otras oportunidades la Procuraduría General ha señalando que:

"…la razón de gravar con el impuesto de patente municipal las actividades comerciales realizadas en un determinado cantón, (como parte del sistema de financiamiento de las municipalidades) deriva no solamente de lo dispuesto en el numeral 170 de nuestra Constitución, sino que - en armonía con tal disposición - también tiene una justificación de naturaleza social, la cual supone la necesidad de sufragar todos aquellos servicios públicos que brindan los gobiernos locales en beneficio de la comunidad, mismos que se traducen en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local, las cuales sin duda facilitan y permiten el ejercicio de la actividad comercial lucrativa; y tal deber de contribuir con los gastos públicos de las entidades municipales, también tiene su arraigo en los artículos 18 y 33 de nuestra Carta Magna, en el tanto que el impuesto de patente debe ajustarse a los principios de igualdad, proporcionalidad, racionalidad y generalidad, que configuran los llamados principios constitucionales de justicia tributaria material."  (Dictamen de la Procuraduría N° C-126-2002).

En los artículos 79 y siguientes del Código Municipal (Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998) se encuentra el sustento normativo del impuesto de patentes municipales. Dice el citado numeral:

“ ARTÍCULO 79.-

Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado."

En reiterada jurisprudencia, la Sala Constitucional ha delimitado las características tributarias del impuesto de patente municipal. Dice al respecto la Sala:

"… que paga toda persona que se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa. En resolución de esta Sala número 2197-92 de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de 1992, en su considerando II, se indicó que:"En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo son de lo más variado, pero sí tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima" (Resolución N° 5749-93 de las 14:30 horas del 9 de noviembre de 1993).”[5]

 

Respecto al cobro de este impuesto, estamos obligados a hacer una importante aclaración, por cuanto la actividad portuaria como tal, no es susceptible de ser gravada por la municipalidad   Sin embargo esta Procuraduría no encuentra ningún impedimento para que se cobre el impuesto de patentes a actividades comerciales que, independiente de la actividad propiamente portuaria, se desarrollen en el megapuerto.  y que se encuentren sujetas a ese impuesto según lo determine la Ley de Impuestos Municipales de Limón No. 7067 del 29 de julio de 1987.

 

Respecto al punto anterior, en donde mencionamos que la municipalidad no está autorizada para cobrar el impuesto de patentes a la actividad portuaria en si, nos permitimos hacer un breve análisis de la potestad impositiva municipal (apartado A) y de la actividad portuaria (apartado B), con el fin de aclarar los límites de la potestad impositiva municipal.

 

A.                                        Potestad Impositiva Municipal

 

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado, en punto a la potestad impositiva de las municipalidades (cuyo sustento normativo se encuentra en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y artículo 68 del Código Municipal), lo siguiente, que nos parece atinente a lo que se consulta:

 

"V.- DE LA AUTONOMÍA Y POTESTAD TRIBUTARIA DE LAS MUNICIPALIDADES . Con anterioridad, y en forma reiterada, la Sala ha reconocido que en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política, las municipalidades son entidades autónomas, lo cual se traduce, en la capacidad que tienen para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso), y obviamente, en la materia que es de su competencia. Esta autonomía encuentra sustento jurídico en el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años. De esta suerte, se ha entendido que implica la libre elección de sus propias autoridades, la libre gestión en las materias de su competencia, la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos , y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante; con lo cual abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa. Expresión de esa autonomía es la capacidad de fijación de planes y programas a cargo del propio gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Así, esta autonomía se manifiesta en las diversas facetas del quehacer municipal, de manera que bien puede afirmarse que los gobiernos locales tienen autonomía política, normativa, administrativa y tributaria. En relación con la última (que es la que interesa en esta acción), se entiende que se refiere a la potestad impositiva, esto es a la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales, potestad que está sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda. (En este sentido, entre otras pueden consultarse las sentencias números 1631-91, 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4511-94, 4930-95, 4072-95, 5445-99, 0620-2001). Por ello, la Sala ha considerado que

« [...] cada municipalidad es libre e independiente para definir los límites de su propio poder impositivo, así como el sistema de imposición, en lo que respecta a la base imponible, cobro y recolección; motivo por el cual existen los más variados sistemas tributarios, dependiendo de la municipalidad de que se trate.» (Sentencia número 0620-2001).

Al tenor de las anteriores consideraciones, es claro que la determinación de quien es o no sujeto tributario de una municipalidad determinada, escapa al control constitucional, si no se dan otras infracciones constitucionales, las cuáles, ni se alegan, ni se dan en esta situación; por cuanto la sola consideración de que se trata de una institución autónoma de rango constitucional, no hace por sí misma inconstitucional la disposición, toda vez que se trata de un sujeto de derecho, con personalidad jurídica propia y patrimonio propios, esto es, que es un centro de atribución de derechos y obligaciones en forma independiente del Estado; y no existe en el Derecho de la Constitución, una sola norma, disposición o principio por el que deba excepcionarse del cobro de las obligaciones tributarias a los sujetos de derecho de orden público (instituciones públicas), y en específico, a las instituciones autónomas.“[6] [7]

 

Si bien es cierto, el Tribunal Constitucional estimó que, de principio, la determinación de los sujetos pasivos de un determinado impuesto municipal escapa al control de constitucional; también es cierto que en la jurisprudencia constitucional se ha decantado en el sentido que la potestad tributaria se encuentra circunscrita al campo de acción municipal. El artículo 169 constitucional es claro en indicar que el gobierno municipal tendrá a su cargo “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”, en otras palabras, la potestad impositiva de los gobiernos locales está supeditada a que recaiga sobre actividades que se enmarquen en el ámbito de lo “local”. La Sala Constitucional se ha referido al tema en los siguientes términos, en la resolución No. 9677-2001 de las once horas con veintiséis minutos del veintiséis de setiembre del dos mil uno:

 

“V.- DEL OBJETO DE REGULACIÓN DE LOS IMPUESTOS MUNICIPALES. En todo caso, es importante recordar que el ámbito o esfera de la competencia en el quehacer municipal ha sido definido y delimitado en el artículo 169 de la Constitución Política, en tanto únicamente se refiere a la " administración de los servicios e intereses locales en cada cantón "; lo cual a ha sido interpretado por este Tribunal Constitucional como referido a "lo local", entendiendo por tal una serie de potestades genéricas referidas a ese ámbito, en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a lo cual hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:

"IV.- LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de los conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de definir las funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general, y a manera de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría General de la República, visible a folios 77 y siguientes:

«A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.

Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución Política], tienen potestad para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta Magna actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta (artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier disposición dictada con posterioridad a dicho texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería inconstitucional.»

(...) . Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses « locales» , se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto [...] Consecuentemente, no sólo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local. "

De la anterior definición, es que es dable concluir que constitucionalmente no resulta legítimo que los impuestos municipales se impongan sobre actividades que escapan a la competencia constitucionalmente asignada, definida y delimitada a la esfera de lo local; de tal suerte que no puede pretenderse el establecimiento un tributo de tal naturaleza -de orden municipal- sobre hechos imponibles o gravables por el Estado, debiendo, en consecuencia, limitarse a la competencia municipal, cuyo ámbito o esfera fue delimitado por la voluntad del constituyente, según se acaba de explicar.”  (El resaltado es nuestro).

 

            Es criterio reiterado que, si bien es cierto las corporaciones municipales gozan de autonomía tributaria, dicha potestad tiene como limitante el campo de acción que les fue otorgado a estas mediante el artículo 169 constitucional.

 

Consecuentemente, toda aquella actividad que sea de “trascendencia nacional”, no podrá ser susceptible de ser gravada por la municipalidad en que se ubique, por ser el poder tributario estatal el que prevalece.

 

B.                                        Naturaleza de la Actividad Portuaria

 

            Según ha estimado nuestro Tribunal Constitucional, según se desprende del artículo 121 inciso 14 párrafo final, de la Constitución Política, la actividad portuaria constituye un asunto de trascendencia nacional. Sobre el particular se ha dicho que:

 

"La acción está dirigida a combatir la forma como se distribuyen los tributos que el Estado cobra por la utilización del Complejo Portuario de Caldera. Se afirma que por el hecho de estar ubicado ese Complejo en el Cantón de Esparza, ningún sujeto de derecho distinto a la Municipalidad de la localidad, puede derivar beneficios tributarios. La acción confunde el poder tributario municipal con el poder tributario nacional, explicado en los considerandos anteriores y la jurisprudencia transcrita. Según la definición del artículo 121 inciso 14), párrafo final de la Constitución Política, los muelles son bienes propios de la nación que no pueden salir definitivamente del dominio y control del Estado. Dada la especial naturaleza del bien y la calidad jurídica de los servicios que se prestan en el Complejo, esa actividad portuaria no puede ser municipal en los términos de la legislación que actualmente regula su funcionamiento y por ello los tributos que el legislador ha concebido por la utilización de ese bien nacional, no es municipal. Ahora bien, sí puede el legislador destinar fondos específicos para determinados sujetos beneficiarios, como ha quedado dicho y ello no provoca, ni puede provocar, ninguna lesión a la autonomía municipal, como se afirma en la acción."[8] (Lo resaltado no corresponde al original).

 

            Por lo anterior, queda claro para esta Procuraduría que la Municipalidad de Limón no podría cobrar impuesto de patente sobre la actividad portuaria, ni crear ningún impuesto derivado del desarrollo de esa actividad, por cuanto la misma excede el concepto de lo “local”, en los términos reseñados supra.

 

V.                             Conclusión.

 

Considerando que el proyecto objeto de la consulta no se ha concretizado (ni siquiera se ha elaborado el cartel de licitación), esta Procuraduría decidió pronunciarse, con el fin de colaborar con la consultante, aclarando de previo que el criterio emitido se basaría en el supuesto de que el proyecto que se menciona (megapuerto en Limón) sea concesionado en los términos de la Ley N° 7762 y que, además, en él se desarrollen actividades comerciales –ajenas a la actividad portuaria-. 

 

Según examinamos, en la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, la concesión del proyecto de megapuerto debe darse con observancia a las disposiciones y procedimientos que se establecen en dicha ley. Respecto a los beneficios tributarios que se le podrán otorgar al concesionario, encontramos que la ley prevé la exoneración de una serie de impuestos de carácter nacional, pero es omisa respecto a los impuestos de carácter municipal.

 

Respecto al cobro del impuesto de construcción, esta Procuraduría no encuentra ningún impedimento en que este sea cobrado, ya que aunque no desconocemos la naturaleza de un puerto (bien de dominio publico), lo cierto es que los privilegios que se otorgan a las edificaciones estatales en la Ley de Construcciones son efectivos en tanto las construcciones sean realizadas por el Estado.

 

Respecto al cobro del impuesto de patente municipal, es posible que este se cobre a las actividades comerciales que eventualmente se desarrollen en el megapuerto, siempre que estén comprendidas en la Ley de Impuestos Municipales de Limón No. 7067 del 29 de julio de 1987.

 

Lo aquí indicado parte de una situación hipotética, tal y como ha sido resaltado a lo largo de la opinión.   Por ello, no podría considerarse que el criterio sea de aplicación inmediata a cualquier caso concreto que involucre la concesión para construir un muelle en Limón, pues deberá analizarse, en ese supuesto, las regulaciones específicas que contenga el proyecto.

 

Atentamente,

 

 

Iván Vincenti Rojas                          Alejandra Carrillo Salazar

Procurador Administrativo               Asistente Profesional Jurídico

 

 

IVR/ACS/mvc