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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 453
 
  Dictamen : 453 del 17/12/2007   

C- 453-2007.


17 de diciembre de 2007


 


Licenciada


Alicia Fournier Vargas


Presidenta del Consejo Ejecutivo del SINART S. A.


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PE-581-2006, del 21 de noviembre de 2006, por medio del cual nos consulta en relación con el cálculo de vacaciones de los empleados del SINART. S.A.  Nos indica que sobre ese tema “Circunstancialmente, los dos abogados institucionales se contradicen en sus dictámenes, razón por la cual acudo ante su instancia para zanjar la situación y atender el proceder que recomiende conforme a derecho”.


 


Cabe mencionar que mediante nuestro oficio ADPb-79-2007, del 17 de enero de 2007, se previno al consultante aportar el acuerdo del Consejo Ejecutivo del SINART S.A., mediante el cual se decidió formular la consulta.  Esa prevención fue cumplida mediante el oficio PE-122-07, del 15 de marzo de 2007, en el cual se transcribe el acuerdo adoptado en ese sentido por el jerarca institucional en su sesión ordinaria n.° 159-2007, celebrada el 1° de marzo de 2007.  Concretamente, en el acuerdo de cita se autorizó a la Presidencia del Consejo para solicitar nuestro criterio “… sobre los dos dictámenes jurídicos diferentes (…) respecto al derecho de los trabajadores a ejercer las vacaciones que no disfrutaron al día en que se publicó la ley No. 8346 del SINART S.A.”.


 


I.         ALCANCES DE LA CONSULTA


 


Adjunto a la gestión que nos ocupa se nos remitió el oficio ASL-215-2006, del 13 de noviembre de 2006, suscrito por la Licda. Kattia Torres Rojas, funcionaria del Departamento Legal de la Institución.   Ese oficio señala que de conformidad con el transitorio II de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural (n.° 8346 de 12 de febrero de 2006), los empleados que estuviesen laborando para el SINART a la fecha de entrada en vigencia de esa ley, y que continuasen prestando sus servicios a SINART S.A., conservarían sus derechos laborales referentes a antigüedad, garantías sociales y propiedad en los cargos, por lo que aquellas personas que disfrutaban de 15, 22, o 30 días de vacaciones seguirían ostentando ese derecho.


 


Agrega que a la fecha no se ha realizado proceso de liquidación alguno, por lo que los empleados del antiguo SINART, que pasaron a formar parte del SINART S.A., conservan sus derechos laborales.  Agrega que sólo después de que se realice el “proceso de liquidación” los funcionarios del SINART S.A. pasarán a disfrutar de 15 días de vacaciones.  Lo anterior con la salvedad de los empleados que ingresaron después del la publicación de la ley n.° 8346 citada, pues ese grupo de personas no está protegido por la norma transitoria mencionada.


 


Por otra parte, con la consulta se nos envió también el oficio PE-579-2006, del 16 de noviembre de 2006, suscrito por el Lic. Randall García Fonseca, Asesor de Presidencia de SINART S.A.  En ese documento se sostiene que con la aprobación de la ley n.° 8346 citada, se produjo la transición de una institución pública a una empresa pública, lo cual generó un cambio en el régimen laboral de los servidores de la institución, pasando de una relación estatutaria a una regida por el Derecho Laboral común.  Agrega que con la transición mencionada se extinguió toda la normativa que regulaba al SINART, de manera tal que “… los derechos laborales de los empleados de la empresa, más allá del Código de Trabajo, solo pueden ser reconocidos por Reglamento Interior de Trabajo, Convención Colectiva o sentencia judicial”.  Afirma que “… por medio de la figura de la sustitución patronal se operó la migración de un régimen legal a otro, conservando eso sí, el derecho a la antigüedad, garantías sociales y propiedad de los cargos, de ahí que no se requiera una liquidación para hacer la migración”.  Específicamente, en punto al reconocimiento de vacaciones, señala que si bien el transitorio II de la ley n.° 8346 citada dispuso que los funcionarios y empleados del SINART conservarían sus derechos laborales referentes a antigüedad, garantías sociales y propiedad en sus cargos, las vacaciones no entran dentro de esas categorías, por lo que los trabajadores del antiguo SINART no tienen derecho a que sus vacaciones se calculen de la forma en que se hacía antes de la aprobación de la ley n.° 8346 de referencia. Indica que la propiedad en los cargos se refiere a la estabilidad laboral; las garantías sociales, a los beneficios del Seguro Social y salud ocupacional; y la antigüedad, al pago de los años de servicio según la ley, ante una eventual liquidación de prestaciones.


 


En síntesis, entendemos que se requiere nuestro criterio sobre la forma de calcular las vacaciones de los empleados del SINART S.A. que prestaban sus servicios al antiguo SINART inmediatamente antes de la aprobación de la ley n.° 8346 citada.


 


II.        SOBRE EL RÉGIMEN DE EMPLEO DE UNA EMPRESA PÚBLICA ORGANIZADA COMO SOCIEDAD ANÓNIMA


 


De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 inciso 2), 111 inciso 3), y 112 incisos 2) y 3) de la Ley General de la Administración Pública, las relaciones de empleo de una empresa pública se rigen, en principio, por el derecho laboral común. 


 


Don Eduardo Ortiz, corredactor de la precitada Ley General, al explicar las razones que justifican la existencia de un régimen jurídico distinto cuando se trate de empresas o servicios económicos del Estado, indicó lo siguiente:


 


“La actividad del ente es el fenómeno fundamental de su existencia y a la misma ha de supeditarse y adaptarse el resto de su vida, excepto en cuanto a lo expresa e inequívocamente regulado en sentido opuesto.- De este modo, si el ente desenvuelve actividad sometida expresa o inequívocamente al régimen privado común (civil o mercantil) igual ha de ser el régimen de los demás aspectos de su existencia: régimen de personal, de responsabilidad, de contratación, jurisdicción competente, naturaleza de los actos internos y externos del ente.  A la inversa, si el régimen de actividad es público, igual ha de ser el de esos otros fundamentales aspectos de su existencia”. (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S.A., primera edición, 1998, página 353).


 


En sentido similar, se ha sostenido que para definir, en el ámbito estatal,  la aplicación de un régimen privado o público de empleo, es necesario determinar el tipo de actividad que desarrolla el ente:


 


“Probablemente la primera cuestión a definir sea la de cuáles administraciones deben tener un régimen público y cuáles un régimen privado.  Descartemos el problema en los órganos constitucionales, los que deben quedar con relación pública, tal y como están.  En los entes descentralizados es evidente que no puede sentarse una regla tajante. 


 


Deberá entonces discriminarse entre ellos, y pareciera entonces que el criterio rector debe encontrarse en el concepto de actividad de empresa, en tal forma que sólo aquellas instituciones que realicen actividad de empresa puedan tener relación privada de empleo.” (MURILLO ARIAS (Mauro), Ensayos de Derecho Público, San José, Editorial Universidad Estatal a Distancia, primera edición, 1988, página 189).


 


En el caso del SINART S.A., su actividad ordinaria, aunque esté revestida de un evidente interés público, se encuentra inmersa dentro del ámbito del derecho privado. Su propia Ley Orgánica lo cataloga como una empresa pública (artículo 2) por lo que  le es aplicable lo dispuesto en el artículo 3, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública, según el cual “El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”.


 


III.      RESPECTO A LA SITUACIÓN DE LOS EMPLEADOS DEL ANTIGUO SINART QUE CONTINUARON AL SERVICIO DE SINART S.A.


 


Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, es claro que en los casos en los cuales el surgimiento de una empresa pública se produce como consecuencia de la transformación legal de una institución preexistente (como ocurrió con la creación de SINART S.A.), el propio legislador puede aprobar disposiciones especiales para mitigar las consecuencias del cambio de régimen jurídico.


 


Así, en el caso de la ley n.° 8346 citada, su transitorio II dispuso lo siguiente sobre el tema que aquí interesa:


 


Transitorio II.— Los funcionarios (as) o empleados (as) que estén laborando al servicio del SINART al entrar en vigencia esta Ley, conservarán sus derechos laborales referentes a antigüedad, garantías sociales y propiedad de los cargos”.


 


Ciertamente, como lo sostiene el Asesor de la Presidencia del SINART S.A. en el oficio PE-579-2006 ya reseñado, con la desaparición del SINART quedaron implícitamente derogadas las normas que regían las relaciones entre esa institución y sus servidores; sin embargo, también es cierto que la disposición transitoria recién transcrita mantuvo la eficacia de aquél marco regulatorio en lo referente a antigüedad, garantías sociales y propiedad en los cargos.  Respecto a la diferencia entre la pérdida de vigencia de una norma y la pérdida de su eficacia, la doctrina ha sostenido lo siguiente:


 


“… el efecto derogatorio no consiste, como una observación superficial induce a creer, en una pérdida de la eficacia de la ley, es decir, de su propia aptitud para regular determinadas situaciones; y ello a pesar de que haya perdido su vigencia, o sea, su indefinida potencialidad normativa”. (DIEZ PICAZO, LUIS MARIA. La derogación de las Leyes, Editorial Civitas, Madrid, 1990, p. 224).


 


Cabe precisar que si bien a los antiguos servidores del SINART que actualmente laboran para el SINART S.A. le son aplicables –en algunos ámbitos– la normativa que regía en la primera de las instituciones citadas, no podría afirmarse que ello ocurra como producto de la existencia de un “derecho adquirido”, pues por derecho adquirido solamente puede entenderse lo que ha ingresado al patrimonio de su titular.  Lo que sí es posible afirmar es que en la especie existe una forma impropia de ultractividad normativa, pues el cese de la vigencia de las disposiciones que regían la relación de empleo de los empleados del SINART, no supuso el cese de su eficacia en relación con quienes pasaron a prestar sus servicios de manera inmediata al SINART S.A.   Sobre el tema de la ultractividad normativa se ha dicho lo siguiente:


 


SUPUESTOS DE PROLONGACIÓN DE LAS EFICACIA DE LA LEY DEROGADA.  Sensiblemente más interesante desde un punto de vista dogmático es el otro grupo de supuestos, a saber: aquellos en que la ley derogada no pierde inmediatamente toda su eficacia en el momento de la entrada en vigor de la ley derogatoria, sino que produce todavía algunos efectos.  Este fenómeno suele ser designado, por oposición a la retroactividad, como ultraactividad de la ley derogada, o también, según expresión menos precisa acuñada por la doctrina francesa, como supervivencia de la ley antigua”. (DIEZ PICAZO, LUIS MARIA. La derogación de las Leyes, Editorial Civitas, Madrid, 1990, p. 220).


 


El mismo autor a que se refiere la transcripción anterior explica que la ultractividad es “propia” cuando la prolongación de la eficacia de la ley es un efecto de la ley derogada en sí misma; mientras que la ultractividad es “impropia” –entre otros supuestos– cuando la prolongación de la eficacia de la ley derogada no emana de ella misma, sino de una disposición transitoria inserta en la ley derogatoria. (Ver Diez Picazo, op cit, páginas 221 y siguientes).


 


En el asunto que se analiza, al existir una norma transitoria que obliga a respetar las condiciones laborales referentes a antigüedad, garantías sociales y propiedad en los cargos de los antiguos servidores del SINART, es claro que existe      –para ese grupo de empleados– una forma impropia de ultractividad de las normas que regulaban aquellas condiciones, por lo que resta ahora determinar si entre las condiciones laborales que deben ser respetadas se encuentran las relativas al cálculo de vacaciones.


           


IV.      LAS VACACIONES COMO “GARANTÍA SOCIAL” DE LOS TRABAJADORES


 


De lo expuesto hasta el momento se colige que el SINART S.A. es una empresa pública, regida en lo que a las relaciones con su personal se refiere, tanto por el  Derecho Laboral, como por ciertas disposiciones especiales. Algunas de esas disposiciones son permanentes y generales (como es el caso del régimen de despido, regulado en el artículo 16 de la ley n.° 8346 citada); mientras que otras son temporales y aplicables solamente a un grupo de servidores (como es el caso del transitorio II de la ley mencionada, que regula las condiciones de trabajo de los servidores del SINART S.A., provenientes del antiguo SINART).


 


Partiendo de lo anterior, y para el tema que aquí interesa, se impone ahora determinar si las vacaciones del personal del SINART S.A. proveniente del antiguo SINART, entran dentro de las condiciones preservadas por el transitorio II de la ley n.° 8346 citada; o sea, si constituyen derechos laborales referentes a “antigüedad”, “garantías sociales”, o “propiedad en los cargos”.  


 


Al respecto, considera este Órgano Asesor que el término “garantías sociales”, enfocado desde una perspectiva laboral, es sumamente amplio, y se refiere a todos los derechos que disfrutan los trabajadores en un contexto determinado.  Por esa razón, no podría afirmarse que dicho término esté circunscrito a “… los beneficios del Seguro Social y la salud ocupacional” como lo sostiene el oficio PE-579-2006 reseñado en la primera parte de este dictamen. 


 


Nótese incluso que la Constitución Política, en el Capítulo de “Derechos y Garantías Sociales”, regula una serie de derechos laborales, entre los que se encuentra, la libertad de trabajo (artículo 56), el derecho al salario mínimo (artículo 57), el derecho a una jornada máxima de trabajo (artículo 58), el derecho al descanso semanal y a vacaciones anuales pagadas (artículo 59), el derecho a la libre sindicalización (artículo 60), el derecho a suscribir convenciones colectivas de trabajo (artículo 62) y el derecho a obtener una indemnización ante un despido sin justa causa (artículo 63).


 


En relación con el alcance que debe darse al término “derechos sociales”, la doctrina ha indicado lo siguiente:


 


“… conforme a nuestro texto constitucional son derechos sociales los que tiene el individuo en cuanto forma parte de un grupo social determinado (familia, sindicato, clase trabajadora, etc.), a fin de asegurar el disfrute de los intereses personales surgidos en virtud de su pertenencia a tales grupos sociales (derechos laborales, sindicales, familiares, etc.)”. (HERNÁNDEZ VALLE (Rubén), Las Libertades Públicas en Costa Rica, San José, Editorial Juricientro, segunda edición, 1990, p.38).


 


La Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, en su dictamen AJ-720-2006, de 26 de octubre de 2006, mencionado en el oficio PE-579-2006 de repetida cita, sostuvo que “Para nosotros este transitorio II cuando utiliza el término <<se conservarán sus derechos laborales referentes a antigüedad, garantías sociales y propiedad de los cargos>> lo hace a fin de no causar perjuicios a los funcionarios en el momento del traslado, es decir, que no se le cambien las condiciones con que venían laborando…”, afirmación que refuerza la tesis que se ha venido sosteniendo.


 


            Debe tomarse en cuenta además que de conformidad con la normativa que regía las relaciones entre el SINART y sus empleados, el número de días susceptible de ser reconocido a título de vacaciones se incrementaba con base en la “antigüedad” del empleado en su puesto, de manera tal que aun en la hipótesis de que no se considere que las vacaciones entran dentro del concepto de “garantía social”  a que se refiere el transitorio II de la ley 8346, el derecho al incremento aludido sí entraría dentro de la protección de la “antigüedad” a que también hace referencia el transitorio mencionado.


 


V.        CONCLUSIÓN


 


            Con fundamento en lo expuesto, es criterio vinculante de esta Procuraduría que en virtud de lo dispuesto en el transitorio II de la ley n.° 8346 de 12 de febrero de 2003 (Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural), a los empleados del antiguo SINART que pasaron a prestar sus servicios al SINART S.A., debe calculárseles las vacaciones con base en las disposiciones vigentes antes de la aprobación de la ley n.° 8346 mencionada.


 


            De la señora Presidenta del Consejo Ejecutivo del SINART, atento se suscribe;


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya


PROCURADOR DE HACIENDA


 


JCMM/msch