C-429-2007

03 de Diciembre de 2007

 

Señor

Bernardo López González

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy contestación a su oficio PE-471-2005, de fecha 20 de octubre del 2005, en la cual nos plantea dentro del marco normativo propio de la institución autónoma a su cargo, algunas interrogantes a la función propia del ente en el orden de educación y capacitación.  De previo a evacuar la consulta ofrecemos nuestras disculpas por el atraso sufrido en su evacuación, debido a asuntos propios de la Procuraduría en función litigiosa que ha tenido al suscrito inmerso en su totalidad en su desarrollo.

 

I.                    ANTECEDENTES DE LA CONSULTA

 

Señala el oficio en mención que la Ley Orgánica del INVU, le otorga a este diversas finalidades y atribuciones, dirigidas principalmente hacia la planificación urbana y el desarrollo y construcción de viviendas de interés social.

 

En dicho marco señalan las siguientes interrogantes para ser evacuadas por este órgano superior técnico consultivo y que se encuentran según manifiestan directamente ligadas a los fines y atribuciones del INVU.

 

Es así como manifiestan: ¿está facultado el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo a ofrecer semestral o anualmente cursos sobre normativa y reglamentación del diseño y desarrollo de vivienda en urbanizaciones y condominios, a fin de brindar capacitación a estudiantes avanzados en las ramas de la ingeniería y arquitectura, a los profesionales, a las municipalidades y funcionarios de otras entidades públicas?

 

En la eventualidad de que la Institución pudiese realizar esos cursos de capacitación, ¿los mismos deberían ser gratuitos, o se podría exigir una retribución a los asistentes que quieran participar de estos?

 

Adjunta para los efectos legales del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República copia del criterio jurídico que en su momento emitiera el abogado de la institución.

 

II.                 CRITERIO JURIDICO DEL INVU

 

            Señala el criterio legal que en atención al Memorando de la Gerencia General No. 463-2004 de fecha 9 del mes Julio del 2004, relacionado con el acuerdo de Junta Directiva, Sesión Ordinaria No. 5386 Artículo II Inciso 2), y aunado a la resolución del mismo órgano colegiado en Sesión Ordinaria No. 5362 Artículo VI, Inciso 1) del 24 de Marzo del año 2004 se plantea la posibilidad de que la Institución ofrezca cursos sobre la normativa y reglamentación para diseño y desarrollo de vivienda, en urbanizaciones y condominios, brindando capacitación en esta materia a estudiantes avanzados de arquitectura e ingeniería, a los profesionales, a las municipalidades y funcionarios de otras entidades públicas.

 

            En este sentido la Ley No. 1788 de 24 de Agosto de 1954 y sus reformas,  Ley Orgánica de este Instituto, establece a partir del Artículo 4, las finalidades a cumplir como Entidad Pública, señalando en cuanto al tema en estudio:

 

“El Instituto tendrá las siguientes finalidades:

 

ch) Promover y efectuar estudios e investigaciones sobre los aspectos de vivienda y urbanismo para los fines que persigue el Instituto, procurando la mayor divulgación de sus resultados, a fin de señalar las orientaciones convenientes para el país en estos campos.

 

d) Desarrollar  sus planes y programas debidamente coordinados en sus diferentes etapas de investigación socio-económica, de planeamiento y de construcción, así como en las actividades educativas y asistenciales que exija la administración de los mismos;

 

e) Asesorar a los organismos del Estado y demás Instituciones Públicas, y coordinar las iniciativas públicas y privadas de vivienda y urbanización cuando así lo solicite.”

 

            Asimismo en lo conducente señala el Artículo 5 de la Ley de cita, que el Instituto tendrá como atribuciones esenciales:

 

“b) Formular planes generales para la construcción e higienización de viviendas o unidades vecinales, o para la formación de urbanizaciones atendiendo las necesidades, a las gravedad y a la urgencia que presente el problema de vivienda… y las exigencias urbanas.

 

f) Promover la coordinación de las actividades relativas a viviendas y urbanismo de todas las dependencias del Estado que se ocupen de estos asuntos.”

 

            La Ley de Planificación Urbana No. 4240 de 15 de Noviembre de 1968 y sus reformas, a partir del Capítulo Segundo, Artículo 7, establece la participación y creación de la Dirección de Urbanismo, como una dependencia de este Instituto quien dentro de otras funciones y atribuciones conforme dicha normativa, en lo que al tema aquí interesa, es la oficina encargada de:

 

“…,1) Elaborar el plan Nacional de Desarrollo Urbano…

3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina.”

 

            Establece a su vez dicha Ley a partir de los Artículos 8, 9 y 10, que la Dirección de Urbanismo deberá en asocio con la Oficina de Planificación:   Prestar una debida colaboración para organizar y mantener un centro de información, que recoja datos sobre planes o proyectos de desarrollo físico, para su coordinación, evaluación y divulgación.  Debe dar asesoramiento en asuntos de planificación urbana y regional, organizando relaciones directas entre los funcionarios encargados por los diferentes organismos de los respectivos proyectos, preparar y mantener al día un Mapa Oficial de Proyectos y Mejoras, ubicando en forma general las obras y servicios que convengan al Plan Nacional en asocio con la Oficina de Planificación.

 

Le corresponde entre otros aspectos también a aquella Dirección, dar asesoría y prestar asistencia a los diferentes Municipalidades del país, en la preparación, aplicación y modificación de su Plan Regulador y sus reglamentos, así como recomendar mejoras y estudiar los programas locales de planificación de cada gobierno local o Municipalidad.

 

            Conforme a lo expuesto, las tareas y atribuciones de la Institución así como de la misma Dirección de Urbanismo en cuanto al tema en análisis, están suficientemente definidas y delimitadas en las leyes de cita, en donde el Instituto a través de aquella dependencia tal y como se señaló, realiza una ardua y amplia labor no solo de cooperación y asistencia técnica, sino también de enseñanza en el campo de la planificación urbana a nivel nacional y a través de los diferentes organismos gubernamentales que intervienen, entre ellos las Municipalidades del país, la Oficina de Planificación, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto de Fomento y Ayuda Municipal entro otros más, cuya finalidad esta concretamente contemplada en al numeral 4  inciso e) de la Ley Orgánica del INVU.

 

            Es así que esta Entidad otorga a través de sus diferentes profesionales –ingenieros, arquitectos, planificadores urbanos y otros- a los funcionarios de esas Instituciones u organismos gubernamentales, la atención, capacitación y asesoramiento en dicha materia, como Institución Pública del Gobierno que por ley, y por razón de la materia es la Entidad competente y encargada de solventar el agudo problema de vivienda, en las familias de escasos recursos económicos, así como en el campo de la planificación urbana a nivel nacional.

 

            En ese mismo orden  lo confirma la Dirección de Urbanismo, en su memorial PU-D-M.2372004 del 21 de Junio del año 2004, al indicar sobre los foros regionales realizados por esta Institución a nivel nacional, enfocados para las diferentes municipalidades y funcionarios de otras dependencias públicas, con la participación y coordinación de entidades, tales como el IFAM, CONAVI, MOPT, GTZ, brindando cerca de 15 cursos en materia de urbanismo y planificación, considerando que en relación esa Dirección cumple a cabalidad con las funciones establecidas por ley en cuanto a materia de asesoramiento, planificación urbana a través y por medio de los diferentes organismos y entidades de Gobierno.

 

            No obstante lo anterior, el hecho de estar clara y concretamente definidas las funciones y encargos para la Institución a través de su Ley Orgánica, como para la Dirección de Urbanismo por Ley de Planificación Urbana, no lo está en cuanto a su competencia o posibilidad legal de impartir o no cursos a particulares –estudiantes de ingeniería y la arquitectura- aspecto que desde el punto de vista jurídico y conforme el Principio de Legalidad, recogido tanto en nuestra Constitución Política, como en la Ley General de la Administración Pública, según sus Artículos no 11, no está regulado ni autorizado como una de sus funciones o atribuciones, conforme su Ley constitutiva y a la Ley de Planificación Urbana, estando consecuentemente vedado en este aspecto la posibilidad de ofrecer dichos cursos de capacitación para estudiantes de aquellas carreras profesionales, no siendo por tanto específicamente una de sus atribuciones o tareas por ley encomendadas, existiendo en este campo otros organismos si especializados o competentes, a saber las diferentes universidades que imparten dichas carreras, así como en particular el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos quien constantemente brinda a sus colegiados seminarios y diferentes cursos o talleres de refrescamiento en esas materias.

 

III.              EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

 

            Tal y como fuera debidamente mencionado por el criterio legal adjunto a la solicitud de consulta, el principio de legalidad envuelve todas y cada una de las actividades que como Administraciones Públicas tienen tanto El Estado, sus órganos, así como también las entidades públicas descentralizadas en todos sus tipos de clasificación.

 

            Ello con más claridad significa que todo ente público y órgano público, debe estar sometido en su accionar diario a la normativa jurídica vigente, siendo entre otros importante el principio de competencia dentro del cual cada una de las administraciones públicas tiene señalado con claridad cuales son sus funciones, objetivos, fines, o competencia que permite desarrollar su actividad dentro el marco de la legalidad.

 

            Es el artículo 11 de la Constitución Política que señala como norma suprema constitucional el principio de legalidad de la función pública, estableciendo concretamente:

 

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede.  Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes.   La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública.”

 

            Como puede colegirse con facilidad tanto la actuación de los funcionarios públicos como de las administraciones públicas están sujetas al imperio de la ley en sentido genérico, siendo más propio señalar el sometimiento al bloque de legalidad de todas las actuaciones públicas.  Igualmente a nivel normativo legal, la Ley General de la Administración Pública señala coincidentemente en su artículo 11 el principio de legalidad, prescribiendo concretamente:

 

“1. La Administración Pública estará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

 

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.”

 

            En igual sentido de regulación del principio de legalidad, se manifiestan los artículos 12 y 13 de dicho cuerpo normativo que a la postre rezan:

 

“1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo.  En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.

 

2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derechos del particular extraños a la relación de servicio.”

 

“1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no  escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.

 

2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.”

 

            Con precisión y claridad las normas citadas establecen por completo el bloque de legalidad, marco normativo sobre el cual pueden actuar las administraciones públicas, no siendo posible realizar alguna actividad que no este autorizada por el sistema normativo.

 

            Ya con anterioridad  y con explicación plena de lo que significa el Principio de Legalidad en la Administración Pública, la Procuraduría General ha establecido para casos en los cuales se ha solicitado su criterio, aspectos plenos que involucran su estudio y principalmente su acatamiento, dentro del marco igualmente de legalidad, que establece la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, y que sitúa a la institución como el órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública..

 

            Es así como, con referencia propia al INVU, y en el aspecto específico de la implementación del Principio de Legalidad en la Administración Pública se dijo en el dictamen C-023-2004 del 20 de enero del 2004 que el INVU no está autorizado por el ordenamiento jurídico a desarrollar proyectos de vivienda para la clase media, con los excedentes del Sistema de Ahorro y Crédito, entre los suscriptores de contratos.   En otro dictamen de este órgano consultivo, C-040-2001 del 20 de febrero del 2001 se manifestó acerca de los sistemas de ahorro y préstamo que opera el INVU, la imposibilidad de establecer algún reconocimiento o beneficio por dicha labor, debido a que con base en el principio de legalidad, ello no es procedente. Igualmente en el dictamen C-169-2000 del 31 de julio del 2000, se manifestó al INVU la no existencia de autorización legal para condonar deudas de una proyecto habitacional, con referencia directa de la reforma introducida a la Ley N° 7587 hecha mediante Ley N° 7985.

 

            Como se puede colegir fácilmente la aplicación del Principio de Legalidad presenta aplicación en todo el quehacer de la Administración Pública, en aspectos propios de competencia, fines, objetivos, y métodos de acción a los efectos de poder cumplir con la obligación legal que el legislador le ha dado a todas las administraciones públicas.

 

            En este entendido es menester analizar las competencias propias del INVU según se definen en su propia ley de creación.

 

IV.              LOS FINES DEL INVU

 

Sin duda alguna aparte de otras leyes que establecen funciones concretas para el INVU, es su Ley Orgánica la que establece y delimita con precisión las funciones o competencia principal que le ha sido asignado por parte del legislador.

 

      En su artículo cuarto se definen primeramente sus funciones entre otras, además de las señaladas expresamente en el análisis del criterio legal adjunto, su competencia gira en torno a los temas de vivienda y urbanismo, y su actividad gira en torno a dichos grandes temas.  Es así que, al solucionar problemas de vivienda buscando una mejor habitación y elementos conexos para la familia costarricense, se obtiene un mayor bienestar económico y social.  Tendrá como objetivo el proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado, de los medios necesarios para obtener con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores.

 

Igualmente se le ha asignado, dentro del esquema propio del Estado Social de Derecho que se caracteriza desde nuestra Constitución Política, planear el desarrollo y el crecimiento de ciudades y de los otros centros menores, preparar planes reguladores y formular planes generales para la construcción de viviendas, ubicando problemas de vivienda y brindando solución al mismo,  construir viviendas higiénicas, fomentar la construcción, prestamos de vivienda, establecer sistemas de financiación de viviendas, etc..

 

Asimismo en la Ley de Planificación Urbana se establecen políticas generales acerca del problema de vivienda, mencionándose al INVU como una de las instituciones rectoras en este aspecto, tal y como prescribe el artículo 2 de la ley, en cuanto a la expansión ordenada de los centros urbanos, el desarrollo eficiente de las áreas urbanas, el equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, etc.

 

            Igualmente mediante esta ley se crea la Direccion de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, a quien le toca entre otras asignaciones:

 

“Artículo 7°.- Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:

 

1)                 Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, revisarlo para mantenerlo al día e informar sobre su estado de aplicación:

2)                 Promover la coordinación de los proyectos públicos y privados que por su función, magnitud, extensión o cualquier otro motivo, interesen a la vigencia del mismo Plan;

3)                 Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismo públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina; y

4)                 Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley y en los reglamentos de desarrollo urbano.”

 

A esta dirección se le ha asignado la función de dar asesoramiento en asuntos de planificación urbana y regional, y organizar relaciones directas entre los funcionarios encargados por los distintos organismos de los respectivos proyectos, según reza el inciso 2) del artículo 8.  La asesoría y asistencia local enunciada en el inciso 3) del artículo 7, comprenderá además la colaboración de la Dirección, en preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador y sus reglamentos, estudiar y recomendar mejoras a los sistemas administrativos y a los recursos de las municipalidades, con el objeto de posibilitar un mayor desarrollo de los programas locales de planificación.

 

V.                 SOBRE LOS CURSOS DE CAPACITACIÓN

 

            Ahora bien, y entrando propiamente a la materia consultada por el ente urbanístico, versa sobre la posibilidad de ofrecer cursos que tiendan específicamente al estudio de la normativa y reglamentación del diseño y desarrollo de vivienda en urbanizaciones y condominios, capacitando en este entendido, no solo a funcionarios públicos de entidades y órganos públicos, sino además a profesionales, e igualmente a estudiantes avanzado en las ramas de ingeniería y arquitectura.

 

            En dicho punto y en estricto apego al principio de legalidad, el criterio jurídico adjuntado a la solicitud de dictamen es negativo, aspecto que este órgano consultivo no comparte, en el tanto dicha posibilidad sí puede ser implementada por el INVU como veremos líneas adelante.

 

            No debemos olvidar dentro del ámbito de la consulta que la capacitación tiene una importante función en la gestión pública, siendo que de ella se ha dicho lo siguiente:

 

“Capacitación y educación siempre han sido los instrumentos más eficaces para el cambio en la sociedad.  Con ellos se puede lograr un avance acumulativo y evolutivo de la tecnología.  A medida que los efectos de ese avance acumulativo de conocimientos y tecnología contribuyen a que los cambios se produzcan cada vez con mayor rapidez, la capacitación y educación son instrumentos de necesidad cada vez mayor en la tarea de promover el ajuste de actitudes y de suavizar el impacto del cambio.  Capacitación y educación son así, o debieran ser, la principal preocupación de nuestra sociedad en el día de hoy” (Administración Pública Capacitación, Planificación Administrativa y Desarrollo Nacional, Alberto Salinas, Volumen No. 1, Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP,  pag. 128)

 

            No debemos olvidar que la competencia del ente consultante es muy específica en su materia de vivienda y urbanismo, en donde tanto normativa de ley, como reglamentos y otras normativas aplicables, absorben aspectos de índole jurídico, sin agotar dicha posibilidad ya que el derecho es un instrumento de orden que involucra también materia técnica, la cual podría ser tipos de construcción, tipos de suelos, lugares aptos para construir urbanizaciones, etc., sin ser exhaustivos, por lo que brindar capacitación en aspectos tecnológicos-normativos sería una forma de cumplir con el cometido principal del ente.

 

Uno de los aspectos necesarios a señalar es la naturaleza competencial del INVU en la materia proporcional referente a educación  y divulgación de sus propios fines y competencias, que representaría una parte del quehacer de la entidad.

 

            Como bien señalo el criterio jurídico, y que expresamente transcribió en el análisis, el artículo 4 que establece las finalidades del ente, claramente establece la posibilidad de poder impartir cursos de capacitación tal y como se están solicitando como criterio en la consulta.   De esta forma los incisos ch), d) y e) son los que regulan claramente dicha competencia del ente, claro está, en atención a la implementación de su competencia, diremos primaria, tal y como lo resaltamos líneas atrás.

 

            El aspecto de la elaboración y promoción de investigaciones propias en los campos de vivienda y urbanismo es un asunto que el legislador manifestó expresamente en el articulado de ley, siendo que es el inciso ch) que brinda tal posibilidad, aunada eso si, a que dichos esfuerzos no queden simplemente, en el estudio interno e implementación intra administración, sino que a su vez se planteo que todo estudio e investigación debe ser divulgada en cuanto a sus resultados en aras de ser el ente rector en la materia de su competencia.   Es claro que el aspecto específico de divulgación de resultados de las investigaciones y estudios realizados, presenta un abanico de posibilidades que no se agotan con simples recursos informativos, sino que pueden adquirir aspectos de mucho mayor relevancia, como lo es, impartir cursos específicos de información sobre las conclusiones propias que se han establecido en los instrumentos de obtención de datos y su sistematización.

 

            Tal vez con mucha mayor precisión, el inciso d) del artículo 4 de la Ley Orgánica del INVU, plasma las actividades educativas y asistenciales como una competencia más, en la instrumentalización de los aspectos propios de vivienda y urbanismo que se desarrollan mediante los estudios e investigaciones en los planes de desarrollo.

 

            Es así como, el deber de desarrollar planes y programas que cumplan con diversas etapas de investigación tanto socio-económica, de planeamiento y de construcción no agota de por si, el trabajo, por el contrario, se requiere de actividades educacionales y asistenciales, que la administración del desarrollo de los planes y programas requiera.  Por ello y en fiel cumplimiento del principio de hermenéutica jurídica, es que los artículos  e incisos de la Ley Orgánica no se deben ver aislados, sino más bien, compenetrados uno al otro, en aras de cumplir con el objetivo primario del ente, en la prestación del servicio público. Valga señalar en este punto la obligación legal que se exige al INVU mediante el artículo 3 de la Ley de Planificación Urbana de preparar, revisar y mantener al día un Plan Nacional de Desarrollo Urbano, con  base en los elementos que prescribe la misma norma.

 

            De allí que, el hecho de que el ente este facultado para realizar actividades sustanciales, como el desarrollo de planes y programas, estudios e investigaciones, no deja la competencia del ente en una simple actividad científica, sino que requiere de la puesta al alcance del propio ente internamente y hacia al externo, de los resultados de la actividad que le ha sido asignada.  En ello se encuentra inmersa también la competencia que señala el inciso e) del artículo 4 de la Ley Orgánica, cuando refiere además a las posibilidades de asesoramiento que debe brindar la institución a un sinnúmero de interlocutores, no dejando la norma vacío alguno, por cuanto señala además en estas actividades de asesoramiento, que se le puede brindar a organismos del Estado, y demás Instituciones Públicas y coordinara tanto iniciativas públicas, y también privadas en los aspectos de vivienda y urbanismo.

 

            Igual referencia podríamos hacer, si tomamos lo prescrito en el inciso b) del Artículo 5 de la Ley Orgánica, que le señala al ente como atribuciones esenciales la formulación de planes generales para la construcción e higienización de viviendas o unidades vecinales, o para la formación de urbanizaciones, señalando que el problema de vivienda y las exigencias urbanas deben ser el objetivo a atender, respetando las variantes que se ven inmersas en este objetivo, cuales son las necesidades existentes, la gravedad y la urgencia de la satisfacción del objetivo primario de la institución.  No debemos dejar de lado que este artículo en sus incisos o) y p) establecen la obligación de dar información y ayuda técnica a las personas de pocos recursos, así como, dar asesoría a las cooperativas de vivienda y a las de ahorro.

 

            Queda claro entonces que de la lectura de la normativa legal que tiene asignado el ente, existe suficiente autorización para llevar a cabo actividades educativas, siempre y cuando, sean derivación directa de los objetivos que tiene asignado el instituto.

 

            En igual sentido y yéndonos al análisis de los motivos históricos por los cuales fue creado el INVU, la exposición de motivos de la Ley Orgánica, plasma aspectos que se pensaron en materia de información y cursos que el ente deba implementar.

 

            En la exposición de motivos de la Ley Orgánica del INVU, Ley N° 1788, se manifestaron con brevedad aspectos propios acerca de la competencia del INVU, así como también favorables a una actividad educativa del ente en los aspectos propios de vivienda y urbanismo.  En varias partes del expediente legislativo en el cual se tramitó la ley, y concretamente en la exposición de motivos se encuentran señalamientos concretos como los siguientes:

 

“El Instituto es un eslabón de un plan económico social mediante el cual esperamos convertir a cada ciudadano, ayudándolo con la técnica y la economía en sus labores, en un elemento capaz de producir y de proporcionarse a través de sus esfuerzo aplicados a esta tarea ingente de reconstrucción social, medios de vida que le permitan una existencia digna y un disfrute justo de los derechos del hombre en el siglo XX.” (Párrafo 3º folio 3)

“Deseamos capacitar a los ciudadanos con la intención de que ellos puedan darse su propio régimen de vida superior” (Párrafo 2º folio 4)

“De modo que una de las facetas principales de la labor del Instituto deberá ser, no solo la de construir viviendas; además, la de educar.” (Párrafo 4º folio 7)“Uno de los aspectos que mas caracteriza la gravedad del problema de la vivienda está en el gran número de casas que por sus condiciones constituyen una amenaza contra la moral, la salud y la seguridad de las familias que las ocupan y la colectividad donde se ubican. Para contrarrestar estos males es necesario enfocar soluciones de carácter urbanístico.” (Párrafo 2º folio 9)

 

            No solamente se legisló para efectos de solventar una necesidad social existente en el país, sino que además se expuso que como parte de las tareas del ente, estaba la educación ciudadana en materia de vivienda, aspecto que por demás reviste múltiples aristas de capacitación a lo cual el ente estaría facultado, no solo por la normativa de ley, sino además por contar el mismo, al tenor del artículo 188 de la Constitución Política, con autonomía administrativa, la cual deja al ente con capacidad suficiente para llevar a cabo sus objetivos de la forma que ella misma escoja para cumplir con competencia plena su cometido legal asignado.

 

            La autonomía administrativa es una autonomía que todo ente tiene por principio, es decir, que es básica en su actuación de administrar el ente, y su competencia de la mejor forma posible.  Esta característica propia de la autonomía administrativa, en cuanto a su libertad para implementar o instrumentalizar su propia competencia, dista mucho de ser tan libre cuando hablamos de autonomía política, que por reforma constitucional hecha en mayo de 1968 al artículo 188, quedo sujeta en materia de gobierno a la ley, siendo que sus directores son responsables por su gestión.

 

            De esta forma tal y como reza el capítulo único de Las Instituciones Autónomas en la Constitución Política, el artículo 188 quedo con la siguiente redacción:

 

“Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno.  Sus directores responden por su gestión.”  La negrilla no es del original

 

            La autonomía administrativa ha sido definida de la siguiente forma:

 

“a) La autonomía Administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal (a nivel “administrativo” o concreto, valga la redundancia, y para excluir el nivel político, que implica otra forma de autonomía, como se verá) por sí mismo sin sujeción a otro ente.  Es la capacidad de autoadministrarse.  Es de principio en todo ente descentralizado (salvo ley en contrario, en los casos que no éste constitucionalmente garantizada), y se entiende no sólo al ejercicio mismo de su función legal, sino también a sus actividades administrativas de apoyo a ésta.”  Murillo Mauro, La Descentralización Administrativa en la Constitución Política, en Ensayos de Derecho Constitucional, Editorial Juricentro, 1983, pag. 272.

 

            Aunado a lo anterior es deber mencionar expresamente el señalamiento que sobre aspectos de la Naturaleza Jurídica del ente hace su Ley Orgánica, cuando prescribe expresamente en su artículo 2° lo siguiente:

 

“Artículo 2°.- El Instituto tendrá personaría jurídica y patrimonio propio;  ejercerá su gestión administrativa y técnica con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes, y los principios de la técnica.  La Junta Directiva será responsable de su gestión en forma total e ineludible.

 

Debemos tomar en cuenta además las atribuciones que se le dan a la Junta Directiva, señalando expresamente en su artículo 25, inciso n) lo siguiente:

 

“Artículo  25.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:…

n) Ejercer todas las demás funciones, facultades y deberes que le correspondan, de acuerdo con las leyes, y, en general, la superior fiscalización de los servicios y funciones encargados por esta ley al Instituto y adoptar todas las demás resoluciones que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.

La anterior enumeración no es limitativa sino explicativa, de modo que corresponde a la Directiva todas las facultades que sean menester para que se cumplan los objetivos y finalidades del Instituto, dentro de las disposiciones de esta ley y de las demás de la República.”

 

Por ello es factible que en aras de buscar una mejor proyección externamente, tanto hacia el sector público centralizado y descentralizado, como hacia en sector privado, desde el punto de vista de personas jurídicas y físicas, el ente puede organizar e impartir cursos de capacitación, en aras de educar, divulgar, asesorar e informar acerca de sus programas, procedimientos, manuales, normativa reglamentaria y legal, a los efectos de que la gestión pública sea más amigable para el administrado y demás administraciones públicas.

 

            Sobre la capacitación se han planteado necesidades que evidencian dicha respuesta por parte de la Administración Pública, de allí que, los niveles dentro de los cuales se enmarca pueden variar cualitativa y cuantitativamente, es decir, que se puede dar capacitación a profesionales o bien estudiantes avanzados de ingeniería y arquitectura, que serán de un grado de complejidad técnica mayor, como también diseñar capacitación para publico en general, sobre aspectos que la institución pueda haber detectado sobre las necesidades del usuario común, con relación a la competencia del ente.

 

            La capacitación ha sido definida como:

 

“1.1  Capacitación

Proceso de enseñanza-aprendizaje a través del cual se fomentan cambios de comportamiento, se imparten conocimientos y se desarrollan destrezas, acordes con las funciones y objetivos a cumplirse en las organizaciones.

1.2  Necesidades de Capacitación

Necesidades específicas de cambios de comportamiento, conocimientos y destrezas indispensables para suplir deficiencias actuales previstas en el buen desempeño de funciones y el logro de objetivos en las organizaciones.  En términos generales es la diferencia entre lo que una persona sabe hacer y lo que le hace falta “saber hacer” para efectuar un trabajo en forma satisfactoria.”  En Investigación, asesoría y capacitación en Administración Pública,  Instituto Nacional de Administración Pública, Impresión Originales Gráficos, diciembre 1987, Guatemala, pag. 276.

 

            Las necesidades de capacitación pueden tener un marco general de eficiencia de la Administración Pública, en aras de tener suficiente capacidad de respuesta para la atención de una variedad de necesidades que la sociedad plantea a las administraciones públicas.  Puede ser claro el ejemplo de este punto con relación a la administración tributaria, que determine cursos de procedimientos generales de pago de impuestos para la ciudadanía en general, o bien, cursos técnicos a contadores sobre los mismos aspectos, claro está con mayor grado de dificultad que la capacitación general.  Podemos decir que:

 

“Lo anterior es producto de un intrincado relacionamiento de factores, destacándose, entre otros, el efecto del constante desarrollo de la estructura productiva de los países, que multiplica y hace específicas las demandas sociales que se le plantean al aparato estatal en campos tan variados como la salud, la vivienda, la cultura, la educación, los servicios, etc..  Dicho proceso ha puesto de relieve el papel que la Administración Pública está llamada a desempeñar en apoyo e inducción del desarrollo y explica a su vez, el crecimiento cuantitativo y cualitativo del Sector Público y su nivel de complejidad.  Dentro de este orden de ideas se produce el surgimiento de instituciones especializadas en sus objetivos, en sus programas y en las clientelas a la que se orientan; asimismo, origina la necesidad de introducir modificaciones en los propósitos y objetivos de las existentes.  Muchas veces esto no acontece y los niveles institucionales de capacidad técnico-operativa decrecen, dificultándose las intenciones gubernamentales de agilizar la operacionalización de los planes y programas de trabajo.” Ibid. Pag. 277

 

            Es absolutamente comprensible que el sector vivienda y urbanismo presenta demandas sociales muy concretas, y que el sector se encuentra dentro de uno de los que más exige a las administraciones públicas en su acción efectiva.

 

“Cuando la capacitación se plantea como una necesidad en el seno de la Administración Pública, las actividades de formación y perfeccionamiento deben preverse que sean compatibles con el propósito y objetivos del Gobierno y sus organizaciones; es decir, que opere sobre los recursos humanos para que éstos no solo participen con solvencia en las tareas y procesos decisorios de su superación, sino también que adopten una actitud de anticipación y adaptación ante el carácter constantemente cambiante del aparato administrativo del Estado.  Desde esta perspectiva, la capacitación es un instrumento para la eficiencia y la efectividad organizacional; pero el grado de su impacto dependerá de una conjunto de factores (económicos, políticos, sociales, etc) que es necesario tener en mente, para no caer en el error de asignarle un poder exagerado como herramienta de cambio organizacional.   Recuérdese que la mala marcha de una organización no se resuelve exclusivamente con eventos de capacitación.  En todo caso, la capacitación debe ser complementaria de la formación general y específica brindada por  el sistema educativo de cada país.” Ibid. Pag. 278

 

            De esta forma queda suficientemente explicito la posibilidad que tiene el INVU de impartir cursos de capacitación.

 

VI.              SOBRE LOS CURSOS DE CAPACITACIÓN COBRADOS

 

La segunda interrogante que se ha planteado es la de que en caso afirmativo de la primera consulta, acerca de la posibilidad de impartir cursos de capacitación, es si los mismos deberían ser gratuitos, o bien se podría exigir una retribución a los asistentes que quieran participar en estos.

 

            Al igual que la interrogante anterior y con base en el principio de legalidad, no es posible que en dichos cursos de capacitación se exija una retribución a los asistentes que participan, por no habilitarlo expresamente el ordenamiento jurídico.  Lo anterior se puede enmarcar en la línea jurisprudencial administrativa que hemos venido mencionando cuando analizamos el tema del Principio de Legalidad, y señalamos con precisión dictámenes de este órgano consultivo acerca de la imposibilidad de implementar lo consultado por no estar autorizado por el ordenamiento jurídico, aspecto que reitera este dictamen con relación a los cursos de capacitación retribuidos por los asistentes participantes.

 

            A mayor abundancia de aclaración y sirviendo como comparación en cuanto a la situación jurídica planteada, mediante dictamen C-088-1999 de fecha 11 de enero de 1999, y dirigido al INVU, se dilucidó una interrogante concreta acerca de la palabra contribución y su naturaleza jurídica.   En dicha oportunidad se analizaba los alcances del artículo 115 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 publicada en La Gaceta del 13 de noviembre de 1995, el cual introduce el artículo 70 bis a la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968. Dicha norma establece que las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que requieran permisos o autorizaciones del INVU, relativos a la aprobación de anteproyectos, permisos de construcción, usos del suelo y segregaciones, así como cualesquiera otros de su competencia, contribuirán económicamente con el pago del servicio, según las normas que dicte la Junta Directiva de ese Instituto y con las limitaciones estipuladas en la Ley de la Administración Financiera de la República.

 

            En dicha oportunidad y citando norma expresa se analizó la posibilidad que  tiene el INVU de la contraprestación de servicios de actividades que brinda el ente público.  La norma de comentario expresamente señalaba lo siguiente:

 

"Artículo 70 bis.-

Las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que requieran permisos o autorizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, relativos a la aprobación d anteproyectos, permisos de construcción, usos del suelo y segregaciones, así como cualesquiera otros de su competencia, contribuirán económicamente con el pago del servicio, según las normas que dicte la Junta Directiva de ese Instituto y con las limitaciones estipuladas en la Ley de la Administración Financiera de la República"

 

            Como vemos con facilidad, en este caso concreto existe autorización legislativa para la contraprestación pecuniaria que se le exige al administrado, tal y como se manifestó en las conclusiones en dicha oportunidad, pues se señaló como conclusión que ese pago que se exige como contribución es de naturaleza tributaria, y no es voluntario para el administrado.  Igualmente se señaló que la contribución a la cual se refiere la norma tiene carácter de tasa y no un precio público, en virtud de que se refiere a un servicio administrativo inherente al Estado, propio de su función de regulación que no puede escapar a su ámbito de competencia.  Por supuesto los aspectos que se concluyeron en aquella oportunidad son totalmente ajenos a la situación temática jurídica que genera la presente consulta.

 

            En el caso de consulta actual, la solicitud de “retribución” por la prestación de servicios de capacitación, no tiene sustento normativo alguno, que muy al contrario del dictamen de contraste que estamos analizando, sí tiene sustento normativo de carácter legal. Es así que, al analizar la figura de la contribución se dijo: 

 

“En primer término, hay que tomar en cuenta que la expresión "contribuir" puede aludir, literalmente, tanto al acto de dar o pagar voluntariamente, por propia decisión; es decir, como una liberalidad, como al de hacerlo porque se está obligado. Así, el Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, 20º edición.) contempla dos acepciones: "dar o pagar cada uno la cuota que le cabe por un impuesto o repartimiento", o "concurrir voluntariamente con una cantidad para determinado fin".

 

Por otra parte, la doctrina y la jurisprudencia señalan que el significado de "contribuir “debe interpretarse a la luz del principio establecido en el artículo 18 de la Constitución Política, que refiere al deber de los costarricenses de contribuir para los gastos públicos. De manera que no se trata de una invitación a contribuir, sino del deber de hacerlo, que tiene el administrado. “

 

            Debe quedar suficientemente claro que para que el INVU pueda generar una contraprestación monetaria por la implementación de cursos de capacitación, debe existir autorización legal, de conformidad como dicta el principio de legalidad.   Además a lo dicho y para que el ente tome nota, se debe respetar igualmente el principio de reserva de ley en materia de tributos, siendo que en el dictamen C-008-1999 se hizo una referencia al respecto, con cita de jurisprudencia de la Sala Constitucional, que el ente debería tomar en consideración, si se van a realizar gestiones para impulsar en el parlamento una modificación legislativa al respecto.

 

“…Uno de esos principios fundamentales determina que la creación de los tributos es reserva de ley. Principio que encuentra su fundamento en el articulo 121 inciso 13) de la Constitución Política y que es desarrollado en el numeral 5 del Código supracitado.

Conforme la norma constitucional, la Ley debe establecer los elementos estructurales del tributo. Por su parte, el artículo 5 del Código Tributario precisa que es materia privativa de la ley crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo e indicar el sujeto pasivo.

La jurisprudencia constitucional señala al efecto:

"Ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal que: "El artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política establece el principio de reserva de ley en materia tributaria -"nullum tributum sine lege"-, según el cual, el Fisco no puede imponer tributo alguno a los particulares sin la existencia de una ley material que fije, al menos, los sujetos obligados, la obligación y su medida, así como el hecho jurídico que le da nacimiento... (resolución N. 7480-94)". Sala Constitucional, N. 4099-97 de 16:45 hrs. del 16 de julio de 1997.

"...la Sala se ha pronunciado a favor de la delegación relativa en materia tributaria, pero no así en lo que se refiere a los elementos constitutivos de la obligación tributaria (sujeto activo y pasivo, objeto de la obligación, causa, tarifa del impuesto), en los que sí se da la llamada reserva de ley...". Sala Constitucional, resolución N. 687-96 de 15:18 hrs. del 7 de febrero de 1996.”

 

VII.           CONCLUSION

 

            1-)  Sí es posible para el INVU brindar cursos de capacitación, en el tanto la normativa legal analizada lo permite, siendo que su autonomía administrativa lo faculta para adoptar las actividades necesarias que coadyuven a una mejor prestación del servicio que tiene asignado el ente.

            2-) No es posible para el INVU pedir una retribución por concepto de impartir cursos de capacitación, por cuanto no se encuentra facultado por ley para dicho cobro, lo anterior amparado bajos los principios de legalidad, y de reserva de ley.

 

            En espera de haber evacuado sus interrogantes, mediante la consulta planteada, se suscribe,

 

 

Lic. Ronny Bassey Fallas

PROCURADOR ADJUNTO

 

 

RBF/Smpu