C-443-2007

14 de diciembre del 2007

 

Ingeniero

Eduardo Doryan Garrón

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense de Seguro Social

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a la solicitud de reconsideración de los dictámenes de esta Procuraduría C-211-2003 de 10 de julio de 2003 y C-349-2004 de 16 de noviembre de 2004, contenida en el oficio N° 14791 de 16 de mayo del 2005, suscrito por el Dr. Alberto Sáenz Pacheco, entonces Presidente Ejecutivo de esa Entidad.

 

            Cabe señalar que la respuesta se da hasta ahora debido a la necesaria espera del fallo que debía dictarse en la acción de inconstitucionalidad N° 03-010615-0007-CO, promovida por el Movimiento Libertario, por haberse referido ésta concretamente al tema objeto de la solicitud de reconsideración; es decir, al sistema de cálculo del auxilio de cesantía que debe aplicarse en esa Institución.

 

ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN:

 

Los argumentos que fundamentaron dicha solicitud se resumen  de la siguiente forma:

 

·         Que el dictamen de esta Procuraduría se emitió encontrándose pendiente de resolver una acción de inconstitucionalidad (la antes referida) en contra de la Normativa de Relaciones Laborales de la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuanto contiene un reconocimiento de cesantía superior al tope legal.

·         Que no se siguió el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República con respecto a la solicitud de reconsideración y, por tanto, el dictamen de interés es absolutamente nulo, por no haber sido sometido de previo el asunto a la Asamblea de Procuradores.

 

·         Que de conformidad con los argumentos en que se sustentó el criterio de la Procuraduría, se estaría desconociendo la potestad reglamentaria de la C.C.S.S., lo que a la vez implica una violación a la autonomía de gobierno y administración atribuidas constitucionalmente a ésta.

 

·         Que el rompimiento del tope de cesantía establecido en cláusulas convencionales es conforme con el ordenamiento porque, según lo dispuesto en el artículo 29 del Código de Trabajo, lo ahí otorgado es un mínimo legal, de manera que puede ser variado para beneficio del trabajador mediante normativa especial; a la vez, que en la especie aplica el principio de la norma más beneficiosa al trabajador.

 

·          Que no es cierto que la Caja esté utilizando fondos públicos para beneficio particular de sus servidores al romper el tope de cesantía previsto en la legislación laboral, pues tal ruptura la ha avalado la Sala Constitucional. A la vez, que los factores utilizados para la determinación de dicho beneficio son la antigüedad y el salario devengado por el trabajador. Basados en estos criterios se sostiene que el reconocimiento de 12 meses de cesantía no excede los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

 

·         Que el artículo 21 de la Normativa de Relaciones Laborales no violenta la Ley de Protección al Trabajador, pues aquélla viene a complementar dicha ley y no se le opone; además legalmente no se estableció ningún tipo de afectación para disposiciones especiales que reconozcan beneficios mayores.

 

·         Que lo dispuesto en el dictamen de esta Procuraduría haría incurrir en responsabilidad a la C.C.S.S., y generaría demandas judiciales con claras posibilidades de prosperar, lo que implicaría una gran erogación de fondos (además de producir alteración grave de las relaciones se servicio). 

 

En síntesis argumentan que la Caja Costarricense del Seguro Social no está sometida a las directrices del Poder Ejecutivo, ni de la Autoridad Presupuestaria, en ninguna materia (empleo o salarios); igualmente, que la aplicación a su personal del tope de la cesantía legal violenta el debido proceso y, además, resulta inconstitucional por infringir el principio de la intangibilidad de los actos propios.

 

Se acompañó con dicha solicitud el criterio jurídico de la Dirección General de Asuntos Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según el cual la Ley de Protección al Trabajador no afectó regulaciones especiales del auxilio de cesantía, como es la existente en esa Institución. Se sostuvo también allí que en virtud de la autonomía de que goza, esa Entidad puede regular los beneficios de sus trabajadores, y que tampoco en aquella normativa interna se desconocen los criterios de antigüedad y relación con el salario, parámetros ambos que hacen de esta indemnización una concesión racional y proporcional.

 

            Igualmente, se adjuntó el criterio externado por la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), donde se reiteran los argumentos expuestos con anterioridad, tanto por la Caja, como por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

 

            También se acompañó la opinión emitida por la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA) de fecha 18 de abril del 2005, según la cual la Procuraduría parte de especulaciones que no se ajustan a las disposiciones del ordenamiento jurídico; igualmente, que nuestra tesis es lesiva para los servidores y que, en consecuencia, la Junta Directiva de la C.C.S.S. no puede atenderla ni aplicarla, para salvaguardar así la autonomía que le confiere la Constitución Política.

 

            Por su parte, mediante el oficio N° 9819 de 16 de marzo de 2005, el Gerente de la División Administrativa de la Caja, por encargo de la Junta Directiva, también había solicitado aclaración de los referidos dictámenes C-211-2003 y C-349-2004. Al respeto hizo los siguientes cuestionamientos:

 

“1. Qué sucede con la autonomía de gobierno y Administración conferida a la Caja, mediante norma constitucional, así como la exclusión que hace la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos No. 8131 de los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, si los dictámenes emanados (sic) por ese Órgano Asesor señalan que la Caja no puede reconocer a sus funcionarios un pago por concepto de auxilio de cesantía superior al establecido en el Código de Trabajo?

2. Por qué motivo si se señala que los principios laborales denominados “principio de la norma mínima” y “principio de la condición más favorable”, resultan de aplicación únicamente en las relaciones de trabajo de naturaleza privadas, y por ende no resultan de aplicación a mi representada, a la vez se indica que la Caja debe aplicar el numeral 29 del Código de Trabajo, el cual según reiterada jurisprudencia nacional también está dirigido a regular esas relaciones de carácter privado, siendo que la relación entre la Caja y sus funcionarios es de naturaleza estatutaria y por ende regulada, entre otras disposiciones, por la Normativa de Relaciones Laborales?

3.  Se debe considerar que con la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador, la cual a su vez reformó entre otras normas, el numeral 29 del Código de Trabajo, se derogó el artículo 21 de la Normativa de Relaciones Laborales de la Caja, a pesar de que la primera ley citada  no lo establece de forma expresa?

4. Resulta de aplicación forzosa las Directrices, que sobre la materia, ha dictado el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a pesar de que estas expresamente señalan que únicamente son de aplicación en dicha dependencia?”

           

            Establecido lo anterior, procedemos a dar respuesta a su planteamiento:

 

I.                   CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:

 

Sobre la objeción de que no se observara el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -lo que, a su juicio, daría lugar a la nulidad absoluta del dictamen- cabe indicar que dicho  procedimiento sólo debe cumplirse cuando la solicitud se presenta en el plazo de los ocho días establecido en el numeral 6° ibídem.

 

Sin embargo, y como aceradamente se sostuviera en las “Consideraciones previas” del citado dictamen C-349-2004, la solicitud de reconsideración del dictamen C-211-2003 se presentó hasta el 30 de julio de 2003; es decir, fuera de los indicados ocho días -contados a partir del 14 de julio de 2003, en que se recibió el dictamen por el órgano consultante-. Por tal motivo, al resultar extemporánea esa gestión, no debía seguirse el trámite legal que se extraña, lo que hace que dicho argumento resulte inatendible para invalidar el criterio seguido en el dictamen de interés.

 

II.- DICTAMENES OBJETO DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN

 

En este apartado se hará referencia a las consideraciones jurídicas de interés contenidas en los citados dictámenes C-211-2003 y C-349-2004, con ocasión de los cuestionamientos hechos por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social  y la Gerencia de la División Médica.

 

Por su orden cronológico interesa señalar, que el dictamen C-211-2003 se originó en la consulta que hiciera la Junta Directiva de la C.C.S.S. ante este Órgano Asesor sobre el procedimiento del cálculo del auxilio de cesantía, en razón de la reforma hecha al artículo 29 del Código de Trabajo por la Ley de Protección al Trabajador.

 

En esa oportunidad, este Órgano Superior Consultivo sostuvo que:

 

“1- El auxilio de cesantía deviene en una mera expectativa de derecho, y en ese sentido no configura un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, que permita mantener, con fundamento en el Laudo de la Caja Costarricense del Seguro Social (declarado inconstitucional como todos los Laudos celebrados en el Sector Público), un reconocimiento de esa figura sobre la base de un tope máximo de doce años, en beneficio de los servidores de la Institución.

2- Los principios laborales denominados “principio de la norma mínima” y “principio de la condición más favorable”, no pueden servir de fundamento para un reconocimiento del auxilio de cesantía por encima del tope legal máximo establecido (8 años), pues éstos son de aplicación en el ámbito de las relaciones de trabajo privadas; es evidente que a nivel del régimen de empleo público, priva el irrestricto respeto al principio de legalidad, como norte de todo el actuar administrativo.

3-  No existe fundamento jurídico alguno para que la Caja Costarricense del Seguro Social, con posterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad de los Laudos en el Sector Público, mantenga un reconocimiento de la cesantía, por encima del tope legal señalado.

4- El cálculo del auxilio de cesantía, que corresponde efectuar con posterioridad a la reforma del artículo 29 del Código de Trabajo, en virtud de la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador, debe hacerse conforme a las reglas que señala el Transitorio IX de ese Cuerpo Legal, y atendiendo a las Directrices emitidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en la materia.”

 

Con posterioridad a la emisión del anterior criterio, la Gerencia de la División Médica de la Institución solicitó su reconsideración y la Procuraduría la rechazó a través del referido dictamen C-349-2004, sosteniendo que no era procedente variar el criterio externado en aquella oportunidad (salvo algunas precisiones que se requerían a efecto de aclararlo).

 

III.             ANALISIS DE FONDO:

 

Mediante resolución del Tribunal Superior de Trabajo N° 587, de las diecisiete horas quince minutos del siete de junio de mil novecientos ochenta y ocho, se emitió un laudo arbitral a favor de los empleados de la Caja Costarricense del Seguro Social, el cual, en cuanto al tema de la cesantía, dispuso: 

 

“CLÁUSULA VEINTIDOS:  SOBRE EL PAGO DE PRESTACIONES:  La Caja pagará por concepto de auxilio de cesantía, a todo trabajador que cese en sus funciones por haberse acogido a una pensión de vejez o invalidez, por despido por reorganización de personal, por falta de fondos, y, por despido sin responsabilidad patronal, en este último caso, si no se llegare a demostrar en juicio que hubo justa causa que ameritare el despido; un mes de sueldo por cada año o fracción mayor de seis meses laborados, hasta un máximo de doce sueldos.  El cálculo se hará sobre el salario promedio de los últimos seis meses laborados; sin perjuicio de lo que la Ley llegue a disponer en el futuro sobre este aspecto, en beneficio del trabajador.”

 

Como puede observarse, allí se dispuso el rompimiento del tope del auxilio de cesantía establecido en el Código de Trabajo, extendiéndose el límite a 12 meses de salario. Lo anterior para los casos de despido con responsabilidad patronal, jubilación, pensión, despido por reorganización de personal o falta de fondos, o el cese por justa causa, cuando luego no se demostrara la falta.

 

            Posteriormente, mediante fallo N° 1696-92, de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos, la Sala Constitucional declaró inconstitucionales los laudos arbitrales en el Sector Público. Dicha sentencia fue adicionada por la N° 3285-92 de quince horas del treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos.

Con fundamento en estas resoluciones fue que formalmente se extinguió el Laudo Arbitral existente en la Caja Costarricense del Seguro Social, quedando éste vigente hasta el día 31 de diciembre de 1993.

            No obstante, para el año 1994 la Caja Costarricense de Seguro Social emitió las “Normas que regulan las relaciones entre la Caja de Seguro Social y sus trabajadores”, las cuales cobraron vigencia a partir de enero de ese año. 

 

Cabe advertir que esta normativa no es más que una reiteración, ya por vía de Reglamento, de las cláusulas del Laudo Arbitral declarado inconstitucional mediante la citada resolución N° 1696-92. Allí se reconoció -entre otros beneficios- el auxilio de cesantía con un tope superior al establecido en el Código de Trabajo.

 

            En esa ocasión, a través del artículo 20 se reguló lo referente a la cesantía, al disponer:

 

“La Caja pagará por concepto de cesantía a todo trabajador que cese sus funciones, un mes de sueldo por cada año o fracción no menor de seis meses de servicio, hasta un máximo de doce sueldos, cuando la terminación del contrato sea por:

-      Pensión por Vejez o Invalidez del régimen de la C.C.S.S. y otros regímenes del Estado.

-      Fallecimiento del trabajador.

-      Despido por reorganización o por falta de fondos.

-      Despido con responsabilidad patronal por incapacidad física o mental del trabajador, a causa de un riesgo de trabajo que le imposibilite desempeñar sus labores habituales, que no haya habido pronunciamiento de invalidez y que no hubiere sido posible su reubicación en otra clase de labor.  Para estos casos debe observarse lo que al respecto establece el artículo No. 45 de estas normas.

El cálculo se hará sobre el salario promedio de los últimos seis meses laborados; sin perjuicio de lo que la Ley llegue a disponer en el futuro sobre este aspecto, en beneficio del trabajador.  Este beneficio tiene efecto retrospectivo.”

 

            Posteriormente, la reglamentación emitida en el año 1994 fue modificada por la “Normativa de Relaciones Laborales de la Caja Costarricense del Seguro Social”, vigente desde el 16 de octubre de 1998, la cual mantuvo el mismo texto de la regulación que le antecedió para el caso del rompimiento del tope de cesantía legal (artículo 21).

Cabe agregar que  la existencia de normativa especial en materia de empleo público y salarios, suscitó el cuestionamiento por parte de sectores opuestos a la existencia de “privilegios” -para ellos injustificados- dentro del Sector Público, lo que dio lugar a la interposición de acciones de inconstitucionalidad que cuestionaron beneficios que, de una manera u otra, difieren de los establecidos para la generalidad de los servidores públicos.

            La normativa de la Caja Costarricense del Seguro Social, a la cual nos hemos referido, no fue la excepción. Por ello interesa a continuación hacer un breve análisis del pronunciamiento de la Sala Constitucional y de los términos de su contenido, haciendo especial énfasis en el tema de la cesantía.

La resolución N° 2007-17593, de las quince horas del seis de diciembre de dos mil seis, se originó en la interposición de una acción de inconstitucionalidad promovida por los diputados que en aquel momento conformaban parte de la fracción parlamentaria del Movimiento Libertario.

 

La acción cuestionó la constitucionalidad de los artículos 20 inciso b), párrafos II, VIII, IX y X; 21, 38, 48, 60 y 61, todos de la indicada “Normativa de Relaciones Laborales” emitida por vía de reglamento por la Junta Directiva de esa Institución.

 

Su impugnación obedeció a que -a juicio de los accionantes- las referidas normas resultaban contrarias a los artículos 11, 33 y 191 de la Constitución Política, así como a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

La Sala Constitucional, atendiendo a los argumentos expuestos por las partes, efectuó el análisis de constitucionalidad de las normas ahí cuestionadas, confrontándolas con lo dispuesto por el artículo 191 de la Carta Política y, posteriormente, realizando el estudio de razonabilidad y proporcionalidad de aquéllas.

 

De conformidad con lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en el fallo dictado al efecto, las autoridades de la Institución sí estaban facultadas para incorporar, por vía reglamentaria, beneficios impuestos por el laudo que la propia Sala había anulado con anterioridad.

 

Una vez dilucidado ese punto, en la sentencia se procedió a analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas y, en orden al rompimiento del tope legal de la cesantía, la resolución de comentario expresó:

 

“... estima la Sala que la norma impugnada no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos, tal y como alegan los accionantes, y por el contrario, prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Caja Costarricense del Seguro Social.  Si bien reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha  desempeñado durante un largo período de tiempo.  El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia en el manejo de los temas atinentes a las competencias de la Junta.  De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores. (...)”

 

Finalmente, en el considerando XII de la referida resolución, la Sala concluyó que:

 

“los artículos 20 inciso b), párrafos II, VIII, IX y X; 21, 38, 60 y 61, todos del Reglamento denominado “ Normativa de Relaciones Laborales” emitido por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, aprobado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social en sesiones números 7217 y 7234 de veintitrés de mayo y treinta de junio, ambos de mil novecientos noventa y ocho, artículos 23 y 1°, respectivamente, publicado en La Gaceta número 137 de dieciséis de julio de mil novecientos noventa y ocho, no son inconstitucionales por las razones invocadas por los demandantes, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en cuanto a tales extremos…” . (El destacado no es del original).

 

En definitiva, con respecto a las normas allí cuestionadas y, en particular, con el numeral 21 de la Normativa de Relaciones Laborales, la acción de inconstitucionalidad fue declarada sin lugar.

 

      Por consiguiente, atendiendo ahora a la naturaleza y a los efectos erga omnes que producen los fallos de la Sala Constitucional -artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y jurisprudencia que lo informa- sin mayor esfuerzo esta Procuraduría  colige que ese criterio de la Sala debe prevalecer sobre el seguido en los referidos dictámenes.

 

Ha de agregarse que también en dictámenes de este Órgano Consultivo se ha establecido de manera categórica la prevalencia de los fallos de la Sala Constitucional sobre nuestros pronunciamientos. En ese sentido se ha sostenido que:

 

“(...) Ante ello, lo que cabe es determinar si un dictamen de la Procuraduría General de la República, prevalece sobre lo resuelto expresamente por la Sala Constitucional. Y la respuesta a tal interrogante la encontramos en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Efectivamente, a su tenor, "...la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga-omnes, salvo para sí misma...". / En consecuencia, obviamente que lo resuelto por el Tribunal Constitucional prevalece sobre un dictamen emanado de este Órgano Asesor Consultivo.” [1] (El subrayado no es del original)

En similar sentido puede citarse otro pronunciamiento, relativo al caso del otorgamiento de permisos sanitarios de funcionamiento y certificados de habilitación, el cual se fundamentó en el mismo principio contenido en el referido artículo 13, dada la naturaleza y los efectos que producen los fallos de la Sala Constitucional.  Allí, en lo que interesa, se sostuvo que:

“ (...) En primer lugar, porque la Sala Constitucional llegó a la conclusión de que las facultades de fiscalización y de vigilancia del Ministerio de Salud, a tenor de lo que dispone el numeral 103 del Reglamento a la Ley n.° 7600, no abarcan lo relativo al otorgamiento de permisos sanitarios de funcionamiento y certificados de habilitación. Ergo, y de conformidad con el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece que la jurisprudencia y los precedentes de la Sala Constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma, la Procuraduría General de la República no puede llegar a una solución distinta de la que arribó el Tribunal Constitucional y, mucho menos, contradictoria. Desde esta perspectiva, mientras el Alto Tribunal de la República no modifique el criterio sustentado, lo que corresponde a los operadores jurídicos es actuar en consonancia con él. Es por ello que el esfuerzo que hace la Asesoría Jurídica del ente consultante, en el sentido de que el numeral 103 del Reglamento a la Ley, cuando indica “o cualquier otra autorización similar”, incluye a los permisos sanitarios y los certificados de  habitación, resulta vano, pues la Sala Constitucional tiene una postura diametralmente opuesta a esa tesis.  (...)”[2] 

 

            De conformidad con lo anterior, a juicio de este Órgano Asesor resulta innecesario entrar a analizar los restantes argumentos esgrimidos en las gestiones de reconsideración que nos ocupan, dado que la situación relativa concretamente al cálculo del auxilio de cesantía allí cuestionada, quedó ya resuelta en forma definitiva por el referido fallo de la Sala Constitucional.

 

IV.             CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, la sentencia de la Sala Constitucional sobre la normativa especial que regula el cálculo del auxilio de cesantía en la Caja Costarricense de Seguro Social resulta vinculante erga omnes y, por ende, prevalece sobre los dictámenes de esta Procuraduría que siguieron un criterio distinto. Por tal razón, en lo que se refiere concretamente al artículo 21 de la Normativa de Relaciones Laborales, esa Institución deberá atenerse a los términos del fallo constitucional No 17593-2006 de las quince horas del seis de diciembre del 2006.

Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

Procurador Asesor