C-449-2007

17 de diciembre del 2007

 

Sr.

Rafael Vindas Vindas

Alcalde Municipal

Municipalidad de Turrubares

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio del 26 de abril del 2007, en el que indica, entre otras cosas, que en meses pasados la Municipalidad procedió a la integración de los miembros de la Junta Vial Cantonal, tal y como lo exige el ordenamiento jurídico.  Sin embargo, los nombramientos de dos de los miembros de la Junta fueron vetados por el Alcalde anterior, de allí que el asunto referido fuese remitido al Tribunal Superior Contencioso Administrativo para su respectiva resolución.  Lo anterior ha ocasionado que la Junta Vial Cantonal no haya funcionado durante este tiempo, por lo que se plantean las siguientes interrogantes:

 

“1.  Quiero saber el criterio de la Procuraduría en el sentido de que si como Alcalde Municipal puedo convocar a los restantes seis miembros de la Junta Vial Cantonal debidamente nombrados, para integrar las sesiones de la Junta Vial Cantonal.  Valiéndome del criterio de mayoría fundamentado en el artículo 11 de la LEY 8114, o si deben estar debidamente nombrados todos sus miembros, y suspendida su operacionalidad en razón de los vetos interpuestos a dos de sus miembros.

 

2.  Tiene el Concejo Municipal la potestad de impedir al ejecutivo municipal, la utilización de la maquinaria y recursos obtenidos de la Ley 8114, para obras de interés local y hasta para situaciones de emergencia, basándose en el criterio de suspensión del acto al no estar debidamente nombrados dos de sus miembros.”

 

            A la anterior consulta se remitió el dictamen legal rendido mediante oficio del 7 de mayo del 2007.

            Ahora bien, a fin de responder a las interrogantes planteadas por el consultante se hará una primera referencia a la autonomía municipal y a las competencias sobre el mantenimiento de los caminos públicos, específicamente de la red vial cantonal, para posteriormente analizar la naturaleza de la Junta Vial Cantonal y así proceder a responder las interrogantes formuladas.

A.-  LA AUTONOMÍA MUNICIPAL:  LO “LOCAL” vrs. LO “NACIONAL”

La corporación municipal se concibe como ente representativo de los intereses propios de su comunidad y, de allí, el régimen municipal surge como garantía del buen gobierno.

Las municipalidades son corporaciones autónomas "encargadas de la administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón" (artículo 169 de la Constitución Política).  Se trata, de entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal cuyo ámbito de competencia se encuentra definido por lo "local".

En efecto, la Constitución Política y el Código Municipal circunscriben las competencias municipales a lo "local" en contraposición a lo "nacional".  Y lo "local" es un concepto jurídico indeterminado cuya definición compete, de manera específica, a la legislación y a la jurisprudencia, en el entendido de que existe un mínimo que debe ser resguardado a fin de no vaciar de contenido las competencias municipales reconocidas por el constituyente.  La Sala Constitucional ha señalado al respecto:

"(...) la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (...), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, (...) Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses 'locales', se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos se haga. (...) O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política" (Sentencia N° 6469-97, de las 16:21 horas del 8 de octubre de 1997. El subrayado no es del original).

Ahora bien, la autonomía es característica esencial del régimen municipal nacional.  La afirmación positiva de la autonomía se entiende como libertad en el manejo de los asuntos propios o "locales", mientras que desde la perspectiva negativa representa la imposibilidad del Estado de inmiscuirse o influir sobre el ejercicio de las competencias municipales.

El artículo 170 de la Constitución Política consagra la autonomía municipal al disponer que "las corporaciones municipales son autónomas".  Pero, además, el Código Municipal, en desarrollo del mandato constitucional, señala:

"ARTÍCULO 4.-

La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.

b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.

c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales.

d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.

e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.

f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

g) Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta ley y su reglamento."

La autonomía política de las corporaciones municipales se encuentra garantizada en el artículo 169 de la Constitución Política según el cual el gobierno municipal, integrado por regidores municipales de elección popular y por un funcionario ejecutivo que designará la ley, es el encargado de la administración de los intereses y servicios locales.  Esta potestad de auto-gobernarse se encuentra complementada por la potestad de adoptar las decisiones fundamentales de la corporación libre de la injerencia del Estado (autonomía administrativa) y la de contar con patrimonio y presupuesto propio para la atención de sus funciones (autonomía financiera).

Además, la doctrina y la jurisprudencia mencionan la autonomía normativa, entendida como la posibilidad de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio, así como la autonomía tributaria, según la cual el gobierno municipal hace allegar a sus arcas los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.  En este último caso se trata de que la iniciativa en materia de creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales compete a las municipalidades, aun y cuando la autorización de los referidos tributos corresponda a la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política).

            Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional “…Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante.  Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.  Esta posición coincide con la mayoritaria doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación policía puede divergir de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local…” (voto N.º 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999) 

Ahora bien, para efectos del asunto consultado debe indicarse que a la par de las competencias “locales”, propias de las municipalidades, se encuentran las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado aún en el ámbito territorial de las municipalidades.  Son, entonces, tanto los legisladores como los jueces quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de intereses y servicios que las corporaciones municipales están llamadas a administrar (Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional, números 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de 14:42 horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril de 1998).

Las competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía municipal.  Los intereses nacionales pueden ser también locales y viceversa, pero su administración debe estar claramente definida a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental –estatal y municipal-.

Lo local y lo nacional no puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el contrario, de lo que se trata es de garantizar su simbiosis en aras del bien común.  En este sentido la Sala Constitucional declaró la adecuación del artículo 7 del Código Municipal a la Carta Fundamental, al establecer la necesaria coordinación que debe existir entre las municipalidades y la Administración para el ejercicio de las competencias nacionales en el ámbito municipal.  En lo que interesa, la Sala Constitucional señaló:

 

“II.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de coparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).

La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.

   

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas.” (Sentencia N° 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

            Visto lo anterior, procede ahora referirnos al mantenimiento de los caminos públicos, a fin de determinar si se trata de una competencia local o nacional.

B.-  EL MANTENIMIENTO Y CONSERVACIÓN DE LA RED VIAL CANTONAL

            La competencia sobre el mantenimiento de la Red Vial Cantonal ha sido establecida en diversas disposiciones jurídicas y complementada por la jurisprudencia constitucional.  A continuación se realiza una sinopsis del actual estado de regulación en la materia.

1.-  El artículo 5 de la ley n.º 8114

            El artículo 5 de la Ley N.º 8114 establece el destino del impuesto único sobre los combustibles de la siguiente manera:

 “Artículo 5.- Destino de los recursos

Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, un veintinueve por ciento (29%) se destinará a favor del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi); un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente al pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo); un cero coma uno por ciento (0,1%), al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del Ministerio de Agricultura y Ganadería para el financiamiento de los sistemas de producción agropecuaria orgánica, y un uno por ciento (1%), a garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense, a favor de la Universidad de Costa Rica. El destino de este treinta y tres coma seis por ciento (33,6%) tiene carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de las instituciones antes citadas.

(…)

La suma correspondiente al veintinueve por ciento (29%), estipulada en el primer párrafo de este artículo a favor del Conavi, se distribuirá de la siguiente manera: (…)

Cada año, el Ministerio de Hacienda incorporará en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República, una transferencia inicial de mil millones de colones (¢1.000.000.000,00), a favor de la Cruz Roja Costarricense; esta suma será actualizada anualmente con base en el Índice de Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). La Cruz Roja Costarricense asignará estos recursos de la siguiente manera:  (…)”

Obsérvese que la norma realiza la división porcentual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles y los destina a diferentes objetivos:   al pago de servicios ambientales a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, al pago de beneficios ambientales agropecuarios a favor del MAG y a garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense a favor de la Universidad de Costa Rica, entre otros.  Sin embargo, para efectos de la consulta, interesa la asignación del 29% de los referidos ingresos al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), que según la norma se distribuyen de la siguiente manera:

“a) El setenta y cinco por ciento (75%), se destinará exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se emplearán para construir obras viales nuevas de la red vial nacional.

 b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal; esta última se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

La totalidad de la suma correspondiente a este veinticinco por ciento (25%), será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada cantón, y un cuarenta por ciento (40%) según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan). Los cantones con menor IDS recibirán, proporcionalmente, mayores recursos.

La ejecución de dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.” (el subrayado no es del original)

            De la lectura de esta norma interesa la atribución de competencias que se otorga a las municipalidades.  En efecto, el inciso b) reseñado indica que el 25% será girado directamente a las municipalidades y que estos recursos se destinarán a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal, entendida esta última como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).  De existir recursos sobrantes, los mismos se utilizarán para la construcción de obras viales nuevas.

            Ahora bien, la ley establece que la ejecución de los recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras y que el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, conforme lo establece el Reglamento. 

            Obsérvese, entonces, que el artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114 le atribuye a las municipalidades el mantenimiento de la red vial cantonal.   De allí que resulte necesario revisar el marco jurídico que rige la conformación de la Red Vial Cantonal. 

2.-   La Ley General de Caminos Públicos y la Ley de creación del MOPT

El artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, N.º 5060 del 22 de agosto de 1972, define la Red Vial Cantonal, en los siguientes términos:

“RED VIAL CANTONAL:  Corresponde su administración a las municipalidades.

Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.”

Obsérvese que la norma indica que la administración de la Red Vial Cantonal corresponde a las municipalidades.  No obstante lo anterior, el artículo 2 de la referida ley, le otorga al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la competencia sobre la construcción y mejoramiento de los caminos públicos, con inclusión de los vecinales, que son de interés local.  La norma en cuestión señala:

“Artículo 2º.-

Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción.  Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. Tratándose de caminos nuevos o ampliaciones, las partes interesadas solicitarán al Ministerio los estudios y recomendaciones técnicas de rigor, debiendo, en este caso, indicar los recursos económicos de que disponen para realizar.

Cumplido este requisito, el Ministerio deberá pronunciarse, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de recibo de la solicitud.” (el subrayado no es del original)

 

En razón del evidente interés local que impregna a los caminos vecinales, la Municipalidad de San José impugnó, en la vía constitucional, el artículo 2 referido.  Sin embargo, la Sala Constitucional realizó una interpretación integral del ordenamiento jurídico en virtud de la cual determinó que la norma referida no transgrede la Carta Fundamental.  Al respecto se indicó:

 

“I.- DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Señala el accionante, que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la construcción y mejora de los caminos públicos, incluidos los vecinales, de interés local.  La norma impugnada dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de mil novecientos setenta y nueve, en lo que interesa:

"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción.  Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas Y Transportes.  Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros."

La norma en cuestión atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la entidad superior jurídicamente organizada, con personalidad y responsabilidad propias, que le corresponde la representación política de la colectividad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos públicos, pero de seguido reconoce la jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la propiedad de las calles de su jurisdicción.  Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de las vías públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que dice:

"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos.  Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales."

Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.” (Ibid, sentencia N° 5445-99)

            Es claro, entonces, que el artículo 2 de la Ley de Caminos Públicos debe interpretarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el sentido de que la función del MOPT es colaborar con las municipalidades en el mantenimiento de los caminos vecinales que, como bien lo indica la Sala Constitucional, refiere a la necesaria coordinación entre las dependencias públicas orientada a garantizar que los intereses locales sean conformes con los intereses nacionales. En otras palabras, que no haya contradicción entre ellos o desmedro de unos en aras de los otros.

            En este orden de ideas, el artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114, que destina el 25% de los recursos a las municipalidades para la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal (caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas) es plenamente conforme con el ordenamiento constitucional.  En tanto la norma destina los recursos directamente a las municipalidades  es claro que les asigna la competencia sobre el mantenimiento de la Red Vial Cantonal.   Competencia que, en todo caso, deben ejercer las municipalidades en coordinación con el MOPT, en los términos señalados por la Sala Constitucional.

C.-  SOBRE LA EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS OBTENIDOS DE LA LEY N.º 8114 POR PARTE DE LAS MUNICIPALIDADES

El artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114 dispone que la ejecución de los recursos destinados a las municipalidades, provenientes del impuesto único sobre combustibles, se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras, es decir, con la participación no sólo de la Municipalidad, sino también del Gobierno, las organizaciones comunales y la sociedad civil, con el fin de incorporar los aportes de las comunidades, en efectivo o en especie.

Ahora bien, la Ley creó las denominadas Juntas Viales Cantonales o Distritales encargadas de proponer a cada concejo municipal el destino de los recursos, conforme lo establece el Reglamento respectivo.   A continuación nos referimos únicamente a la Junta Vial Cantonal dados los términos del asunto consultado, así como a la Unidad Técnica de Gestión Vial.

1.-  La Junta Vial Cantonal

Revisado el expediente legislativo en que se discutió la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias se observa que la norma que creó la Junta Vial Cantonal fue introducida mediante moción propuesta por los diputados Juven Cambronero, Guillermo Constenla y Walter Céspedes.  La moción fue aprobada por la comisión de Asuntos Hacendarios básicamente en los mismos términos en que fue propuesta, dando origen al texto del artículo 5 que nos ocupa, posteriormente reformado por la Ley N.º 8603 del 14 de setiembre de 2007.

Ahora bien, en el trámite legislativo de la Ley N.º 8114 no existió discusión alguna sobre la naturaleza de la Junta Vial Cantonal, de allí que resulte necesario atenernos al texto de la Ley, así como al desarrollo reglamentario que al respecto se ha realizado, a fin de determinar el carácter de la referida Junta.

El Capítulo III del Reglamento, Decreto Ejecutivo n.º 30263-MOPT, define la naturaleza jurídica, integración y funciones de las juntas viales cantonales, en los siguientes términos:

"Artículo 9º—Junta Vial Cantonal: La Junta Vial Cantonal es un órgano público, no estatal, nombrado por el Concejo de cada cantón, ante quien responde por su gestión.  Es un órgano de consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial en el cantón y de servicio vial municipal, que establece el artículo 5, inciso b) de la Ley 8114."

 

"Artículo 10.—Integrantes. Esta Junta estará integrada por los siguientes miembros, quienes fungirán ad honorem:

a) El Alcalde, quien la presidirá.

b) Un miembro del Concejo.

c) El Ingeniero Director o Ingeniero Subdirector de la Sede Regional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

d) Un representante de los Consejos de Distrito, nombrado en Asamblea de estos.

e) Un representante de las Asociaciones de Desarrollo Integral del cantón, que será seleccionado por el Concejo, por medio de una terna que al efecto remitirá la Asamblea de la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo Comunal.

f) Un representante de las cámaras del sector privado con sede en el Cantón nombrado por el Concejo, de la terna nominada al efecto en asamblea pública y abierta de estas organizaciones, convocada por las cámaras.

g) Un representante de la comunidad de usuarios, elegido en el seno de una asamblea pública y abierta, convocada oportunamente para tal efecto por el Concejo.

h) El Director de Gestión Vial Municipal, del respectivo Gobierno Local, con voz pero sin voto."

   

Con fundamento en la anterior normativa, ya esta Procuraduría en el dictamen C-135-2003 del 19 de mayo del 2003 indicó que  “…las Juntas Viales Cantonales son órganos públicos, no estatales, nombrados por los respectivos Concejos Municipales, ante quien responden por su gestión.  Se trata, básicamente, de órganos de consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial y encargados, repito, de proponer a cada Concejo, el destino que se le debe dar a los recursos que reciban las Municipalidades provenientes del impuesto único a los combustibles, para la atención de la red vial cantonal”  (el subrayado no es del original).

 

b.-  La Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal

 

            En el dictamen C-135-2003 de esta Procuraduría también se hizo referencia a la normativa reglamentaria que faculta a las Municipalidades para constituir Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal.  En lo que interesa, el artículo 13 del Reglamento, dispone:

 

"Artículo 13.—Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal.  Se constituirá una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal en cada cantón, a criterio de la municipalidad respectiva, la cual fungirá como secretaría técnica de la Junta Vial Cantonal.  Se sugiere que cuente al menos con un ingeniero de caminos, un técnico asistente y un promotor social.  Al constituir esta Unidad, su operación y financiamiento se incluirá

 

dentro del Plan Operativo Anual de cada municipalidad, en carácter de servicio de gestión vial, como parte de las actividades a ser financiadas con los recursos a que se refiere el artículo 4 de este Reglamento. Cuando se trate de municipalidades pequeñas, se sugiere la integración de la Unidad Técnica en forma mancomunada." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 

Obsérvese que la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal es configurada como un órgano municipal.  Sin embargo, se trata de un órgano que debe ser creado en cada municipalidad o por varias municipalidades, en el caso de que se cree en forma conjunta. 

 

Y es que el Reglamento únicamente impulsa o fomenta el establecimiento del referido órgano, ya que se limita a indicar que la Unidad Técnica se constituirá “a criterio” de la municipalidad respectiva:  El Decreto Ejecutivo N.º 30263 no da origen por sí mismo a la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, sino que se limita a dar las bases para su creación.  Su creación o no como órgano municipal dependerá, exclusivamente, del criterio de cada municipalidad, lo cual es coherente con la autonomía reconocida constitucionalmente a las municipalidades.

 

En efecto, recuérdese que a las municipalidades les compete dictar sus reglamentos de organización y servicio, y, por ende, el establecimiento de su estructura orgánica, con respeto, claro está, de la organización básica establecida en la Constitución Política y en el Código Municipal.  Cualquier intromisión del Poder Ejecutivo o Legislativo en el ámbito de la organización municipal resultaría, por ende, de dudosa constitucionalidad (ver en este sentido OJ-18-2003 del 4 de febrero del 2003).

 

Resta, por último, hacer referencia al financiamiento de la Unidad de Gestión Vial establecido en el artículo 13 del Reglamento, sobre el cual ya se pronunció esta Procuraduría en el dictamen C-135-2003, en los siguientes términos:

 

“II.  DESTINO QUE DEBE DARSE A LOS RECURSOS QUE RECIBAN LAS MUNICIPALIDADES POR CONCEPTO DEL IMPUESTO ÚNICO A LOS COMBUSTIBLES

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, los recursos que reciban las Municipalidades por concepto del impuesto único a los combustibles, debe destinarse exclusivamente a la conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación de la red vial cantonal y, una vez cumplidos esos objetivos, el sobrante se usará para construir obras viales nuevas.

 

Lo anterior es confirmado por lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento a dicha Ley, el cual, en lo que interesa, dispone:

‘El Concejo a propuesta de la Junta Vial Cantonal destinarán los recursos provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, exclusivamente a la conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal, que se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

 

Dada esa finalidad específica que el legislador quiso darle a los recursos provenientes del impuesto único a los combustibles, a saber, que se destinarán exclusivamente a la conservación, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de la red vial cantonal, en consideración de la Procuraduría General de la República podría resultar ilegal la autorización dada a las Municipalidades –en el numeral 13 del Reglamento al artículo 5 de la Ley en cuestión, antes transcrito-, para financiar la operación y, particularmente, los salarios de los funcionarios de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal’.

 

De hecho, lo que motivó a los legisladores para establecer la citada finalidad fue, precisamente, evitar que tales recursos se destinaran a crear más burocracia.  Y si bien este Despacho no desconoce que para el cumplimiento de los fines que se proponen alcanzar con la creación del citado tributo se requiere del apoyo administrativo correspondiente, consideramos que dicho apoyo debería ser brindado, en la medida de lo posible, por el personal permanente de las Municipalidades, a fin de no desnaturalizar la finalidad dada por

 

el legislador a los recursos en cuestión, máxime en tratándose de Municipalidades pequeñas y de escaso presupuesto destinado al mantenimiento de la red vial cantonal.

 

Lo anterior es confirmado por la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias al señalar que ‘La ejecución de estos recursos se realizará de preferencia bajo la modalidad participativa de ejecución de obras’, es decir, con la participación no sólo de la Municipalidad, sino también del Gobierno, las organizaciones comunales y la sociedad civil, con fin de incorporar los valiosos aportes de las comunidades, en efectivo o en especie.” (el subrayado no es del original)

 

Sobre la naturaleza de la Unidad Técnica de Gestión Vial la Contraloría General retomó el razonamiento de la Procuraduría realizado en el dictamen C-135-2003, e indicó:

 

“-En el caso de que el Concejo Municipal decida constituir una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, corresponderá al señor Alcalde la atribución de nombrar a los funcionarios que se consideren necesarios para laborar en dicho órgano.

-La citada Unidad Técnica, al ser constituida por el Concejo Municipal para desarrollar labores relacionadas con la gestión vial municipal, constituye un órgano municipal y, consecuentemente, las personas que sean contratadas para laborar en ella tendrán lógicamente, la condición de funcionarios municipales.

-Considerando las funciones que el Reglamento al artículo 5, inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias le asigna a la Unidad Técnica de Gestión Municipal, debemos entender que se trata de un órgano dependiente del administrador general y jefe de las dependencias municipales, a saber, el Alcalde (artículo 17, inciso 1) del Código Municipal).  Consecuentemente, el superior jerárquico de los funcionarios que laboren en la citada Unidad será, precisamente el Alcalde.

 

De esta forma queda explícitamente demostrado que … la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal o Unidad Técnica de la Junta Vial Cantonal, como le denomina la Municipalidad de Coto Brus, para la cual fue contratado el señor Rolando Gamboa Zúñiga, es un órgano de la Municipalidad, lo cual implica que sus trabajadores tendrán la condición de funcionarios municipales, y

 

dependerán jerárquicamente del Alcalde Municipal, que es el competente para nombrarlos, por ende, el señor Gamboa Zúñiga debe ser catalogado para todos los efectos como funcionarios municipal, debiendo sujetarse a todas las disposiciones legales que le resulten aplicables”  (ver oficio N.º 6327, FOE-FEC-329 del 9 de junio del 2004, del Área de Servicios Financieros, Economía y Comercio de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República).

 

Es claro, entonces, que la configuración de la Unidad Técnica de Gestión Vial, en cada municipalidad, es facultativa.  De allí que lo cierto es que las municipalidades tienen el deber de velar por la adecuada ejecución de los recursos obtenidos del impuesto sobre los combustibles, sea que la ejecución se realice bajo la modalidad participativa de ejecución de obras o de forma directa por parte de la municipalidad.

 

D.-  SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS POR LA MUNICIPALIDAD DE TURRUBARES

 

            Visto lo anterior, se procede a responder las interrogantes formuladas por el consultante:

 

1.  Quiero saber el criterio de la Procuraduría en el sentido de que si como Alcalde Municipal puedo convocar a los restantes seis miembros de la Junta Vial Cantonal debidamente nombrados, para integrar las sesiones de la Junta Vial Cantonal.  Valiéndome del criterio de mayoría fundamentado en el artículo 11 de la LEY 8114 (sic), o si deben estar debidamente nombrados todos sus miembros, y suspendida su operacionalidad en razón de los vetos interpuestos a dos de sus miembros.

 

El Reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114, Decreto Ejecutivo N.º 30263-MOPT, establece que la Junta Vial Cantonal estará integrada por el Alcalde, un miembro del Concejo, el Ingeniero Director o Ingeniero Subdirector de la sede regional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, un representante de los Consejos de Distrito, nombrado en Asamblea de estos, un representante de las Asociaciones de Desarrollo Integral del cantón, que será seleccionado por el Concejo, un representante de las cámaras del sector privado con sede en el cantón, nombrado por el Concejo, un representante  de la comunidad de usuarios, elegido en el seno de una asamblea pública y abierta, convocada para tal efecto por el Concejo y el Director de Gestión Vial Municipal del respectivo Gobierno Local (artículo 10).

 

Por su parte, el artículo 9 del Reglamento define la Junta Vial Cantonal como un órgano público, no estatal, nombrado por el Concejo de cada cantón.

 

Ahora bien, indica el consultante que los acuerdos de nombramiento de dos de los miembros de la Junta Vial Cantonal fueron vetados por el anterior Alcalde, de allí que el asunto en cuestión se encuentra ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 inciso c) del Código Municipal.  Siendo ésta la situación, el Alcalde cuestiona si se encuentra facultado para convocar a los restantes seis miembros de la Junta o si el funcionamiento de la Junta se encuentra suspendido en razón de los vetos interpuestos contra dos de sus miembros.

 

Para responder esta interrogante debe indicarse, en primer lugar, que la interposición del veto por parte del Alcalde suspendió la ejecución de los acuerdos de nombramiento de los dos miembros que se indican, de conformidad con lo establecido en el artículo 158 del Código Municipal.

 

Ahora bien, en tanto la Junta Vial Cantonal es un órgano colegiado, la misma requiere para su existencia o conformación, que el nombramiento de todos sus miembros sea válido.  Tal y como lo ha indicado el Dr. Eduardo Ortiz, “…El colegio sólo existe si están investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley, de modo que la falta de cualquiera de ellos produce la inexistencia del titular colegiado y de todas las deliberaciones que adopte…” (Tesis de Derecho Administrativo I, Tesis IX, publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, pág. 15).

 

En este mismo sentido se ha pronunciado la Procuraduría de forma reiterada:

 

“La titularidad del órgano reside en varias personas físicas, lo que tiene importancia en cuanto a la constitución del órgano:  sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con el ordenamiento, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar” (Dictamen C-259-2005 del 19 de julio del 2005)

 

En razón de lo anterior, es claro que si los acuerdos del nombramiento de dos de los miembros fueron vetados por el Alcalde, la Junta Vial Cantonal no se encuentra integrada en la actualidad y, por ende, no puede ni ser convocada ni funcionar válidamente, sin perjuicio de lo que posteriormente se indicará. 

 

2.-  ¿Tiene el Concejo Municipal la potestad de impedir al ejecutivo municipal, la utilización de la maquinaria y recursos obtenidos de la Ley 8114, para obras de interés local y hasta para situaciones de emergencia, basándose en el criterio de suspensión del acto al no estar debidamente nombrados dos de sus miembros?

 

            A fin de responder esta interrogante debe indicarse, en primer lugar, que la Sala Constitucional ha sido clara en señalar que los recursos destinados a las municipalidades, en virtud de la Ley N.º 8114, están relacionados directamente con la protección de los derechos fundamentales de los habitantes de los cantones.  En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sido conteste en señalar que la omisión del Ministerio de Hacienda de girar a las municipalidades los recursos provenientes de la Ley N.º 8114 constituye una transgresión directa de los derechos fundamentales de las personas que habitan esos cantones.  Así, en la sentencia 2005-02119 de las 13:46 horas del 25 de febrero del 2005, la Sala Constitucional indicó:

 

“IV.- La omisión del Ministerio de Hacienda de girar la totalidad de la suma contemplada en el artículo 5 de la Ley N° 8114 vulnera los derechos fundamentales de las personas que habitan el Cantón de Coto Brus, quienes son los destinatarios finales de tales recursos, de acuerdo con el artículo 5º ídem, que desarrolla con claridad la forma en que deben ser asignados. (…)

V.- En conclusión.- En virtud de lo expuesto, por ser un destino específico relacionado con derechos fundamentales de los habitantes del cantón de Coto Brus, y por no ser válido la excusa de que la Municipalidad no presentó todos los requisitos y que debían girarse los recursos en el 2004, lo procedente es declarar con lugar el amparo, ordenándose al Ministro de Hacienda que tome las medidas pertinentes a fin de entregar los dineros que por concepto de destinos específicos debe recibir la Municipalidad de Coto Brus, en los términos del artículo 5º de la Ley 8114, sin que la inercia de la municipalidad de suministrar la información aludida sea motivo para suspender el giro…”  (En el mismo sentido ver las sentencias N.º 04-11165 de las 9:56 horas del 08 de octubre del 2004, N.º 2005-11578 de las 14:33 horas del 30 de agosto del 2005, 2006-11761 de las 11:48 horas del 11 de agosto del 2006).

 

Visto lo anterior, debe señalarse que la pregunta formulada toca dos aspectos específicos:  el uso de la maquinaria que haya sido adquirida con los recursos de la Ley N.º 8114 y el uso de los recursos provenientes del Impuesto Único sobre Combustibles.

 

            En cuanto al primer aspecto, debe indicarse que una vez que la municipalidad haya adquirido maquinaria con los recursos de la Ley N.º 8114, lógicamente la misma pasa a pertenecer a la municipalidad en cuestión.  Ahora bien, el Alcalde Municipal es el administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículo 17 inciso 1 del Código Municipal), de allí que se encuentra facultado para utilizar la maquinaria de la municipalidad para obras de interés local, así como para las situaciones de emergencia que se presenten.

 

            No está demás indicar que no sólo es de interés público que las municipalidades solventen los problemas del mantenimiento y reparación de la red vial cantonal, sino que es un deber constitucional en tanto se trata de asuntos de interés local.  Competencia que también les ha sido atribuida vía legal (artículo 2 de la la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en relación con el artículo 2 de la Ley de Caminos Públicos, según interpretación de la Sala Constitucional en el voto N.º 5445-99, así como artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114).

 

             Por demás, el hecho de que la Junta Vial Cantonal no se encuentre integrada, debido al veto interpuesto contra el acuerdo de nombramiento de dos de sus miembros, no constituye fundamento válido para que el Concejo Municipal le impida al ejecutivo utilizar la maquinaria ya adquirida, a fin de realizar las acciones de mantenimiento o reparación de interés local, pues además de que el Alcalde es el administrador general y jefe de las dependencia municipales, lo cierto es que, como ya se indicó, a la municipalidad le compete velar por el mantenimiento y la reparación de la red vial cantonal, asunto directamente vinculado con los derechos fundamentales de los habitantes del cantón.

 

            Ahora bien, desarrollo aparte debe hacerse en cuanto al uso de los recursos provenientes de la Ley N.º 8114, partiendo de que la Junta Vial Cantonal no se encuentra integrada.

 

            La Junta Vial Cantonal fue creada por el legislador como un órgano propositivo o de consulta.  En efecto, a la Junta le corresponde “proponer” el destino de los recursos.  El inciso b) del artículo 5 de la Ley N.º 8114 indica en lo que interesa:  “La ejecución de dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de

 

ejecución de obras.  Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.”

 

            Tal y como se señaló líneas atrás, la definición de la Junta Vial Cantonal como un órgano de consulta deviene de la propia letra de la ley, así como del Reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley, en cuyo artículo 9 se le define como un órgano de consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial en el cantón y de servicio municipal.  Es claro entonces que, en tratándose de un órgano de consulta, su criterio no es vinculante para el Concejo, órgano éste último que ostenta la competencia de decisión en materia de conservación, mantenimiento y rehabilitación de la red vial cantonal.

 

            Visto lo anterior, es claro que si bien el ejecutivo municipal no se encuentra autorizado por ley para definir el destino de los recursos que se obtengan del Impuesto Único sobre Combustibles, lo cierto es que el Concejo Municipal sí ostenta una competencia de decisión y ejecución de los referidos recursos. 

 

En efecto, el inciso b) del artículo 5 de la Ley N.º 8114 debe interpretarse conforme a la Constitución que define a las municipalidades como corporaciones autónomas  "encargadas de la administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón" (artículo 169 de la Constitución Política).  Interpretación ésta que es reforzada por el desarrollo legislativo y jurisprudencial desarrollado en materia del mantenimiento y conservación de los caminos públicos (artículo 2 de la la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en relación con el artículo 2 de la Ley de Caminos Públicos, según interpretación de la Sala Constitucional en el voto N.º 5445-99).

 

            Aun y cuando el destino de los referidos recursos debe ser a propuesta de la Junta Vial Cantonal, y la modalidad de ejecución debe ser preferentemente participativa, lo cierto es que el Concejo no se encuentra facultado para excusarse del cumplimiento de ninguna de las obligaciones que le han sido asignadas tanto por el Constituyente como por el legislador.  Es más, aun si la Junta Vial Cantonal no se encuentre integrada, lo cierto es que el Concejo tiene la obligación de definir los destinos de los recursos de la Ley N.º 8114, de conformidad con los criterios allí señalados, y de velar por su ejecución ya sea bajo la modalidad participativa o de forma directa por parte de la municipalidad.

 

            Como se indicó, nos encontramos frente a una interpretación de la ley conforme a la Constitución.  Interpretación que, por demás, se encuentra reforzada por el hecho de que tal y como certeramente lo ha expresado la Sala Constitucional, los destinatarios finales de los recursos del artículo 5 de la Ley N.º 8114 son los habitantes del cantón, de allí que su asignación y ejecución es un asunto de protección de los derechos fundamentales. 

 

CONCLUSIONES

 

            En virtud de lo anterior, es criterio de esta Procuraduría, lo siguiente:

 

1.-  En tanto la Junta Vial Cantonal no se encuentra integrada, debido al veto de los acuerdos de nombramiento de dos de sus miembros, la misma no puede ni ser convocada, ni funcionar válidamente.

 

2.-  La Junta Vial Cantonal es un órgano de consulta encargado de proponer al Concejo Municipal el destino de los recursos de la Ley N.º 8114, de allí que su criterio no es vinculante.

 

3.-  Los destinatarios finales de los recursos de la Ley N.º 8114 son los habitantes del cantón, por lo que la ejecución eficiente y eficaz de los recursos referidos es un asunto de protección de los derechos fundamentales.

 

4.-  El inciso b) del artículo 5 de la Ley N.º 8114 debe interpretarse conforme a la Constitución.   Esto implica que el Concejo Municipal debe ejercer las competencias que le han sido atribuidas tanto por la Carta Fundamental, como por la Ley, independientemente de que la Junta Vial Cantonal se encuentre o no integrada. 

 

5.-  El Alcalde es el administrador general y jefe de las dependencias municipales  (artículo 17, inciso 1) del Código Municipal) de allí que se encuentra facultado para utilizar la maquinaria que pertenezca a la Municipalidad, para realizar obras de interés local.

 

6.-  En tanto es competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal definir el destino de los recursos de la Ley N.º 8114, el Ejecutivo Municipal no se encuentra facultado para utilizar, por sí mismo, los referidos recursos.

 

            Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,

 

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA