C-029-2008

31 de enero, 2008

 

Ingeniero

Rodolfo Jugo Romero

Director Sistema de Emergencias 9-1-1

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° 6020-911-DI-00008-2008 de 8 de enero último, por medio del cual consulta respecto de la participación de la Cruz Roja Costarricense en el Sistema de Emergencias 9-1-1.  La consulta se plantea porque considera que hay una renuencia de la Cruz Roja Costarricense a atender los incidentes prehospitalarios que se presenten en el marco del Sistema de Emergencias 9-1-1. La entidad privada considera que no tiene obligación alguna de participar en esos eventos. Por lo que debe discriminar los servicios que considere puede brindar, sin que esté en obligación de atenderlos todos ni expandir su organización para lograrlo. El Sistema de Emergencias 9-1-1 estima que la Cruz Roja recibe suficientes recursos públicos para atender sus obligaciones, no obstante lo cual bastantes recursos se destinan  a convenios con instituciones, para traslados interhospitalarios de pacientes o egresos de los centros hospitalarios, a cambio de retribuciones económicas por parte de otras instituciones (INS y CCSS) y a la cobertura de servicios especiales contratados privativamente, tales como eventos de concentración masiva de población.  En este sentido, se desea conocer:

 

“¿Puede la Cruz Roja, teniendo posibilidades, negarse a cumplir con un servicio solicitado y tramitado a través de la línea única para gestión telefónica en emergencias, entendiéndose por ella, el 9-1-1?

 

¿Cuál sería la contraparte que debe aportar la Cruz Roja, a cambio de los fondos públicos que recibe, procedentes rubros (sic) definidos por diferentes leyes?

 

¿Podría la Cruz Roja priorizar, ante imposibilidad de atender ambos eventos, la atención de una situación derivada de contratos o convenios en que existe retribución económica específica, sobre una emergencia de la población tramitada a través del 9-1-1, alegando responsabilidad contractual?”.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° 6020-911-AL-00009-2008. Es criterio de la Asesoría Jurídica que la Cruz Roja Costarricense está obligada a brindar los servicios de atención prehospitalaria a cualquier ciudadano con base en la Ley de Creación de Cargas Tributarias, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Ley de Simplificación Tributaria, Ley de rifas, que otorgan directamente fondos públicos para cumplir con la obligación referida. Agrega que la Cruz Roja no puede anteponer un contrato de servicio de traslado de pacientes con la Caja Costarricense de Seguro Social o el Instituto Nacional de Seguros a la atención prehospitalaria a la población. Por lo que concluye que: “1. La obligatoriedad de brindar el servicio de atención prehospitalaria por parte de la Cruz Roja Costarricense a todo usuario del servicio 9-1-1 proviene de lo dispuesto en la Ley N° 7566 del 18 de diciembre de 1955 y sus reformas y de todas aquellas normas vigentes que le otorgan a dicha asociación fondos públicos para cumplir con tal deber. 2. La Cruz Roja Costarricense no puede anteponer contratos de servicio de traslado de pacientes a la atención prehospitalaria de los pobladores de nuestro país”.

 

            De previo a referirnos a los extremos consultados, procede recordar que la función consultiva de la Procuraduría General de la República se ejerce en relación con la Administración Pública. En razón de lo cual solo las autoridades administrativas están autorizadas para solicitar el criterio técnico-jurídico de este Órgano Consultivo. En ese sentido, la Procuraduría no puede evacuar consultas formuladas por entidades privadas, así como tampoco le corresponde en ejercicio de su función otorgar audiencia a las entidades privadas para que se refieran a los extremos consultados por una entidad privada. Es por ello que en el presente caso no procede otorgar audiencia a la Cruz Roja Costarricense. En todo caso, entiende la Procuraduría que el Director del Sistema de Emergencias 9-1-1 ha consultado por haber sido dispuesto así por la Comisión Coordinadora del Sistema 9-1-1, por lo que es factible considerar que la Cruz Roja conoce el fundamento de la presente consulta.

 

Hecha esa aclaración, se procede a analizar lo consultado. Para lo cual tomaremos en cuenta la circunstancia de que la Cruz Roja Costarricense integra el Sistema 9-1-1 en razón de una norma ley, que le resulta obligatoria. Por lo que la atención de las emergencias le es también obligatoria.

 

A.-       UNA INTEGRACION AL SISTEMA 9-1-1

 

El Sistema de Emergencias 9-1-1 está constituido por diversas entidades y órganos con competencia para atender situaciones de emergencias. El Sistema está integrado fundamentalmente por organismos públicos. No obstante, se prevé la necesaria integración de una entidad privada: la Cruz Roja Costarricense.

 

1.-        Un sistema con competencia en emergencias

 

La Ley de creación del Sistema de Emergencias 9-1-1, N° 7566 del 18 de diciembre de 1995,  configura al 9-1-1 como un órgano de desconcentración máxima del Instituto Costarricense de Electricidad y le confiere personalidad instrumental para lograr un mejor cumplimiento de los fines asignados. Dispone dicha norma:

 

“ARTICULO 1.- Creación

Créase el Sistema de Emergencias 9-1-1, con cobertura en todo el territorio nacional y adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad. Su objetivo será participar, oportuna y eficientemente, en la atención de situaciones de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes.

El nivel de desconcentración será máximo, según el inciso 3) del artículo 83, de la Sección I, Capítulo III, Título III de la Ley General de la Administración Pública, respecto a las competencias que, de manera exclusiva, la presente ley asigna al Sistema”. (Así reformado por el artículo único de la ley Nº 7663 de 21 de marzo de 1997)

 

Por su parte, en el artículo 2 de su Ley de Creación se le confiere al citado órgano personalidad jurídica instrumental. Agrega dicha norma que tal personalidad se utilizará en los actos que el Sistema ejecute para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad. Indica, además, que para esos fines, el Órgano dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación interinstitucional y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio.

 

Corresponde al Sistema mantener y operar un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro constituidas en el país. Esta función amerita la obligación de esas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus números de atención de emergencias. Ello por cuanto el sistema de recepción, atención y transferencia requiere una base de acceso única con un único número telefónico, el 9-1-1 para todas. Si hay una única base de acceso y una fusión del número telefónico se sigue como lógica consecuencia, que las instituciones miembros del Sistema no pueden operar otros números para la atención de las emergencias.

 

Por demás, el término emergencia está referido a las situaciones, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus bienes. Es decir, la competencia del Sistema está en relación con los valores y bienes fundamentales del ser humano, por lo que su funcionamiento puede considerarse un servicio público.

 

La desconcentración máxima y la personalidad jurídica instrumental se predican del Sistema como una unidad. Sin embargo, ese carácter unitario del Sistema no puede dejar de lado que está compuesto por diversos organismos unidos todos por un fin, que es la participación en la atención de situaciones de emergencia.  Estos organismos se integran y coordinan a través de un órgano, la Comisión Coordinadora. Por disposición de ley, la Cruz Roja Costarricense integra la Comisión.

 

2.-        La Cruz Roja Costarricense integra la Comisión Coordinadora

 

Del artículo 3 de la Ley 7566 de cita se deriva que el Sistema puede integrarse por órganos y entes públicos y privados. Sin embargo, institucionalmente el sector privado sólo está representado  por medio de la Cruz Roja Costarricense. Una integración que se expresa por medio de la Comisión Coordinadora del Sistema. Dispone el artículo 4 de la Ley N° 7566 de cita:

 

“ARTICULO 4.- Comisión Coordinadora

Constitúyase la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1, integrada por un representante de alto nivel, perteneciente en forma directa a la dependencia u órgano de cada institución involucrada, y su suplente, cuando corresponda, de cada uno de los siguientes organismos:

a)    Comisión Nacional de Emergencias.

b)    Caja Costarricense de Seguro Social.

c)    Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros.

d)    Ministerio de Seguridad Pública.

e)    Dirección General de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

f)     Organismo de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia.

g)    Instituto Costarricense de Electricidad.

h)    Cruz Roja Costarricense.

El representante del Instituto Costarricense de Electricidad presidirá la Comisión, que funcionará según lo establecido en el Capítulo III del Título II de la Ley General de la Administración Pública. Sus miembros no devengarán dietas.

A juicio de la Comisión Coordinadora, podrán incorporarse y brindarle sus servicios, con las responsabilidades y prerrogativas que establezca el reglamento de esta ley, instituciones y organismos que posean o administren instalaciones o sistemas, cuyo funcionamiento integrado al Sistema de Emergencias 9-1-1 se considere de utilidad para solventar emergencias”.

 

La Comisión es la encargada de dictar las políticas de organización, destinadas a estructurar el Sistema a lo interno y sobre todo a facilitar la labor conjunta de los diversos integrantes del colegio. Es importante señalar que la creación de un órgano colegiado, integrado por representantes de diversos organismos, públicos o privados, no modifica la esfera de competencia y responsabilidades propias de los integrantes. En particular, cuando el colegio tiene  sobre todo una función de coordinación. Aspecto que es importante en razón de las funciones propias de la Comisión Coordinadora, tal como derivan del artículo 5 de la Ley N. 7566 de cita. Conforme dicho numeral, la Comisión Coordinadora dicta políticas de organización, establece áreas de cobertura, fija sistemas de trabajo y coordinación.  Los destinatarios de esta acción son los entes y órganos integrantes del Sistema. Además, coordina campañas de formación, información y publicidad sobre el Sistema, le corresponde  “dictar los procedimientos  y trámites necesarios” para que el Sistema y los departamentos de cada integrante “cooperen, con calidad y eficiencia, a atender las emergencias”. Regula, entonces, la atención de la emergencia y  los organismos integrantes del Sistema en tanto participen en dicha atención. 

 

Forma parte de la Comisión, como un miembro más, la Cruz Roja Costarricense. Esta es una persona jurídica de Derecho Privado, organizada como una asociación privada conforme lo dispuesto en la Ley de Asociaciones, según deriva de sus Estatutos, artículo 1. Sobre esa naturaleza jurídica privada se pronunció la Procuraduría en el dictamen N° C-051-94 de 5 de abril de 1994, reproducido en la Opinión Jurídica OJ-152-2006 de 16 de diciembre de 1999, a que hace referencia la consulta. Indicó el dictamen C-051-94:

 

“LA ASOCIACION "CRUZ ROJA COSTARRICENSE" Y LA TUTELA DEL ESTADO:

La Cruz Roja, institución internacional que surge en virtud de la Convención Internacional de Ginebra, se establece en nuestro país mediante Decreto Nº 24 de 4 de abril de 1885 como "Sociedad de la Cruz Roja", cuyo objeto sería "transportar y socorrer a los enfermos y heridos militares de cualquiera de las partes beligerantes, ya en el campo de batalla, ya en los hospitales del ejercito [sic]". Posteriormente y dado que la Cruz Roja Costarricense, por funcionar bajo la jurisdicción de la Dirección General de Asistencia Médico-Social (Ley Nº 1153 de 14 de abril de 1950), requería la autorización del Poder Ejecutivo para "legalizar su existencia como Asociación y adquiera así personería jurídica", el Decreto Ejecutivo Nº 16 de 6 de diciembre de 1951 en su artículo 1° declara: "Autorízase al Comité nacional de la Cruz Roja Costarricense para legalizar la existencia de la Institución, constituyéndola en una Asociación ajustada a los preceptos contenidos en la ley Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y la ley Nº 1152 (38) [sic] de 14 de abril de 1950"; autorizándose, igualmente, a dicho Comité para redactar los respectivos estatutos que deberían contar con la previa aprobación de la Dirección General de Asistencia (art. 2). De conformidad con estas autorizaciones y con vista del proyecto respectivo que presentó el Comité Nacional de la Cruz Roja, con fecha 13 de diciembre de 1952 se decretan los Estatutos de la Cruz Roja Costarricense (Decreto Ejecutivo Nº 18);

Asociación que estará en lo sucesivo sujeta a las disposiciones de las citadas leyes, No. 218 de 8 de agosto de 1939 (Ley de Asociaciones) y No. 1153 de 14 de abril de 1950 (Ley General de Asistencia Médico- Social).

A lo largo del tiempo se han dictado numerosas normas mediante las que se ha dotado de recursos a esta asociación, por lo cual goza de numerosas fuentes de subvención pública, dentro de las cuales está inclusive el timbre de la Cruz Roja. Además, cabe destacar que en virtud de la Ley Nº 7136 de 3 de noviembre de 1989 se le declaró "institución benemérita".

En lo que atañe a la tutela estatal sobre el funcionamiento de la Cruz Roja, debe indicarse que la citada ley Nº 1153 fue derogada por la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973 y sus reformas. Sin embargo, este último cuerpo legal dispone, en su artículo 2°, que son atribuciones de ese Ministerio:"... “.

En virtud de todo lo expuesto, cabe concluir que la Cruz Roja Costarricense constituye una persona o sujeto de Derecho Privado y, específicamente, una asociación organizada bajo los preceptos de la mencionada Ley No. 218 de 8 de agosto de 1939 y de conformidad con sus propios estatutos.

Sin embargo, por el hecho de realizar acciones en el campo de la salud y por ser subvencionada con fondos públicos, su funcionamiento está sujeto a la tutela del poder público y a controles de diversa índole.

Conforme queda expresado, el Ministerio de Salud no sólo ejerce un control técnico y una potestad de coordinación que la vincula, sino que también le corresponde una potestad de vigilancia en lo que se refiere al correcto manejo financiero de la asociación, es decir, la fiscalización económica de la institución mediante auditorajes, investigaciones, requerimiento de informes, etc. Dicha tutela que ejerce el Ministerio de Salud, lo es sin perjuicio de los controles a que también está sometida la Cruz Roja Costarricense en su condición de asociación, a la luz de lo establecido en la Ley de Asociaciones y su reglamentación”.

 

Como se señaló, la Comisión Coordinadora es un órgano colegiado de naturaleza pública, regido en todo momento por el Derecho Público. De ese hecho, podría  cuestionarse la integración de una entidad de naturaleza privada. Es de advertir, sin embargo, que la integración de entidades privadas en entes y órganos públicos no es extraña al ordenamiento jurídico ni puede considerarse contraria a la Constitución Política. La participación que el Estado otorga a estas entidades privadas tiene como objeto que los intereses que ellas representan puedan encontrar un lugar de exposición y decisión en el seno de la organización pública.  La integración de la entidad privada en el colegio implica que esa entidad está colocada en situación de igualdad con los organismos públicos para la formación y adopción de la voluntad colegiada.

 

            En orden a la formación de la voluntad administrativa, la integración de la Cruz Roja significa que el ordenamiento costarricense dota a la asociación privada, en consideración a sus fines y posición institucional, de un derecho de voz y de voto en situación paritaria con organismos públicos para determinar los ámbitos de acción del Sistema, su modo de operación, las relaciones entre los integrantes del Sistema, los procedimientos, trámites o protocolos que deben seguir todas las entidades y, consecuentemente, cuál es el sistema de comunicación que se seguirá entre ellas.

 

Esa incorporación es consecuencia de los fines que derivan del Estatuto que la constituye y organiza, las funciones y objetivos humanitarios del movimiento de la Cruz Roja Internacional y el financiamiento que el Estado le brinda. Su participación, desde antes de la Ley 7566, se remarcaba en la atención prehospitalaria y el transporte de enfermos y heridos, que se realiza en mucho a través de los comités auxiliares dependientes en gran grado del financiamiento público y  de la comunidad. Participación que, en razón de la Ley deviene ahora obligatoria.

 

B.-       UNA PARTICIPACION OBLIGATORIA

 

            Consulta el Sistema 9-1-1 si la Cruz Roja Costarricense como entidad privada está obligada a participar en la atención de las emergencias que ingresen por medio del 9-1-1.  La obligación de prestar los servicios deriva de la integración del Sistema dispuesta de la Ley. Obligación que no puede ser desconocida en virtud de actos o contratos suscritos con otras entidades.

 

1.-        Obligación de prestar servicios

 

            En el dictamen N° C-158-98 de 7 de agosto de 1998, dirigido al Sistema de Emergencias 9-1-1, la Procuraduría se pronunció sobre la obligatoria participación en el Sistema de emergencias 9-1-1 y la obligación de aceptar la fusión de líneas telefónicas al 9-1-1. En dicho dictamen recordamos que los organismos miembros del Sistema y este mismo, están obligados a acatar todas y cada una de las disposiciones contenidas en la Ley, en virtud de la fuerza obligatoria de las normas jurídicas, que deriva de lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política. Conforme lo dispuesto constitucionalmente, la obligatoriedad de la ley se mantiene hasta tanto no  se produzca su derogación o, en su caso, sea declarada inconstitucional por la Sala Constitucional. 

 

Luego, la obligatoriedad de la ley impone el deber de cumplirla. Si la ley es obligatoria, sus disposiciones constituyen un mandato para los destinatarios, los cuales están obligados a ajustar su actuación a lo ordenado por ella, sin que puedan alegar la titularidad de un poder de decidir si se actúa o no como lo ordena la ley.

 

Esa obligatoriedad se predica para toda persona, física o jurídica, habitante del país. Lo cual significa que se aplica a toda persona privada, física o jurídica, dentro del marco del artículo 28 de la Constitución (“Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”). La condición de sujeto privado no constituye una autorización para desconocer el mandato de la Ley. Lo contrario sería reconocer que el destinatario de la norma es libre para decidir si ajusta su conducta al mandato legal, por ende, si se sujeta a esta o no, posibilidad de acción que podría generar anarquía particularmente cuando se trata de normas que contienen  un mandato de hacer, de actuar o no actuar.  Frente al mandato legal, el destinatario debe sujetarse estrictamente a lo que dispone la norma, actuando sus preceptos, adecuando su conducta, agreguemos, a lo ordenado en la ley.

 

            Lo anterior es importante porque como vimos, el artículo 4 de la Ley del Sistema de Emergencias 9-1-1 determina la integración necesaria y obligatoria de la Cruz Roja Costarricense en la Comisión Coordinadora que crea.  De acuerdo con la información que suministra el Sistema Nacional de Legislación Vigente, el artículo 4 de mérito no ha sufrido modificación alguna ni contra su texto se ha incoado Acción de Inconstitucionalidad. En consecuencia, se encuentra vigente y es eficaz.  De lo cual se sigue necesariamente la obligatoria integración de la Cruz Roja Costarricense en la Comisión.

 

            La obligatoriedad de la Ley no se manifiesta sólo en la integración de la Cruz Roja Costarricense en la Comisión. Implica, por demás, que la Cruz Roja, como parte del Sistema,  debe actuar para el cumplimiento de los fines del mismo, según su ámbito de acción, coordinando sus acciones con las de los demás integrantes del Sistema y de la Comisión. Esto último es el objeto mismo de la Comisión Coordinadora. Le resulta aplicable a la Cruz Roja lo expresado en el dictamen  C-158-98 de cita:

 

“2-. LA PARTICIPACION EN LA COMISION ES OBLIGATORIA

El objetivo de la Ley es procurar una mejor prestación del servicio por parte de las entidades que deben responder en caso de llamado.

Dentro de ese objetivo, la Ley intensifica los mecanismos de comunicación entre ellas, creando un órgano colegiado en que estarán representadas y bajo el cual podrán participar en la adopción de políticas de organización y de funcionamiento del Sistema. La Comisión Coordinadora es, conforme el artículo 5° de la Ley, la competente para dictar los procedimientos y mecanismos para lograr la cooperación entre el Sistema y los departamentos especializados de cada organismo integrante.

El artículo 4° de la Ley expresamente señala quiénes son los integrantes. Existe una definición legal de los organismos integrantes de la Comisión. En razón del origen legal de esa definición, los organismos allí establecidos devienen parte de la Comisión. Por consiguiente, escapa a la potestad de decisión de cada uno de esos organismos el definir si pertenecen a la Comisión y si desean mantener dicha permanencia. Por mandato legal, pertenecen a la Comisión Coordinadora. Se sigue de ello que mientras no exista una reforma legal al artículo 4° de la Ley, las entidades indicadas seguirán integrando la Comisión Coordinadora.

Lo anterior no significa que la integración de la Comisión permanezca invariable. El propio artículo 4°, in fine, autoriza a la Comisión para incorporar plenamente a otras instituciones, empresas y organismos que se considere de utilidad para solventar emergencias. De modo que si bien la Comisión puede ser ampliada por decisión de sus propios miembros, pero éstos carecen de poder para separarse del citado órgano”.

 

Interesa recalcar que conforme lo dispuesto en la Ley de creación, el  Sistema de Emergencias 9-1-1 no tiene a su cargo la atención de la emergencia que pueda presentar una persona o parte de la población, sino recibir, atender y transferir las llamadas de auxilio. Circunstancia que hace indispensable establecer relaciones de coordinación, que permitan una comunicación fluida, con las diversas entidades y cuerpos de socorro llamados a dar la respuesta ante una emergencia. A través de su desenvolvimiento histórico en el país, la Cruz Roja Costarricense ha asumido determinadas funciones de socorro y apoyo en atención a la vida y salud de los habitantes del país. Estas funciones han justificado, reiteramos, la obligatoria integración en la  Comisión y su participación en los fines y acciones del Sistema.

 

2.-        Los servicios prioritarios

 

            Ahora bien, de acuerdo con lo indicado, la atención prehospitalaria puede ser consecuencia de una situación de emergencia o bien, la prestación de un servicio a pacientes de entidades competentes en materia de salud. En este último caso, la atención se regula con base en los convenios que hayan sido suscritos entre la entidad prestadora del servicio de salud y otras entidades. En el caso que nos ocupa, con la Cruz Roja Costarricense.

 

            Tanto en la OJ-152-99 antes citada como en la OJ-022-2002 de 6 de marzo de 2002, la Procuraduría ha enfatizado en que los servicios de atención prehospitalaria y de transporte que la Cruz Roja Costarricense preste a la Caja Costarricense de Seguro Social o al Instituto Nacional de Seguros deben ser remunerados según las condiciones que hayan sido pactadas. Esto implica que para efectos de la Cruz Roja Costarricense la atención prehospitalaria y transporte de pacientes hacia los servicios de la Caja o del INS son servicios remunerados y remunerados según disposiciones contractuales.

 

De ese modo la atención prehospitalaria y el transporte de pacientes se convierten en una fuente de ingresos para la entidad privada. Un pago que derivaría del servicio que haga la Cruz Roja.   

 

            El punto es si esa actividad realizada dentro de una relación contractual puede ser atendida por la Cruz Roja Costarricense en situación de prioridad con desmedro de su participación en el Sistema 9-1-1.

 

            Al respecto, debe tomarse en cuenta que la integración de la Cruz Roja al Sistema 9-1-1 la obliga a participar en la atención de las emergencias correspondientes. Dicha participación deviene obligatoria en virtud de la norma que la impone. Aun cuando la Cruz Roja es una entidad privada, el Estado le ha creado rentas para su financiamiento. Lo cual se ha justificado tradicionalmente en la función, de carácter humanitario y social, propia de la Cruz Roja. No puede dejarse de lado que la Cruz Roja forma parte del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, cuyos principios la rigen.  En el marco de un país civilista como Costa Rica, estos principios se concretizan en la prestación de servicios dirigidos a paliar el sufrimiento humano, protegiendo la vida, la salud y la dignidad humana. Dentro de ese marco, la Cruz Roja debe favorecer la comprensión mutua, la amistad, la cooperación y una paz duradera entre los pueblos, debiendo dedicarse a “socorrer a los individuos en proporción con los sufrimientos, remediando sus necesidades y dando prioridad a las más urgentes” (principio de imparcialidad, artículo 3 de los Estatutos).

 

            Son, pues, los propios Estatutos de la Entidad los que la obligan a favorecer las situaciones más urgentes. Por principio, el desenvolvimiento de la actividad del Sistema debe permitir determinar cuáles son esas situaciones y, por ende, hacia adónde debe dirigir sus servicios la Cruz Roja. Tomamos en cuenta, además, que la Benemérita institución se define así misma en términos de los fines a que tiende, señalando en su página web:

 

“ La Cruz Roja de hoy tiene un lugar destacado en la atención de emergencias y desastres, en el sistema de salud pública, la prevención de los desastres y es líder en la atención prehospitalaria y el servicio de ambulancia.  Además, se considera que su labor influye significativamente en la calidad de vida de los costarricenses”.

Cfr.http://www.cruzroja.or.cr/index.phpoption=com_content&task=view&id=29&Itemid=42.

 

            Ciertamente, la atención prehospitalaria que presta en el marco de contratos de servicio de traslado  implica obligaciones para la Cruz Roja. De acuerdo con las cláusulas de los convenios, su incumplimiento puede generar responsabilidad. No obstante, también debe tomarse en cuenta que la contratación administrativa está dirigida a la satisfacción del interés general, principio que debe informar su interpretación y aplicación. Es claro que en una determinada situación de urgencia, el interés general puede determinar el dar prioridad a la atención de esa urgencia por sobre la actuación normal de la Administración. Máxime que, como indicamos, los propios estatutos de la Entidad la obligan a dar prioridad a las situaciones urgentes, así como que el movimiento cruz rojista se define como de “carácter desinteresado”. Pareciera, entonces, incongruente que lo prioritario sea la atención que es remunerada por el contrato.

 

En el dictamen C-158-98 de repetida cita, se recalcó la obligatoriedad de prestar el servicio, el cual es de carácter público (sobre esta naturaleza, vid el dictamen N° C-131-2000 del 14 de junio de 2000):

 

“4-. OBLIGATORIEDAD DE PRESTAR EL SERVICIO

Es de advertir, sin embargo, que la ausencia de fusión no implica en modo alguno que las entidades de respuesta estén facultadas para atender exclusivamente las llamadas recibidas en sus números telefónicos. Por el contrario, están obligadas a dar respuesta a los usuarios que hayan ingresado por la Central Única Receptora de llamadas.

Las entidades son funcionalmente parte del Sistema a través de la Comisión Coordinadora. Es por ello que el artículo 6 de la Ley obliga a cada una de las instituciones integrantes de la Comisión a crear una unidad de apoyo al Sistema: "Créase, en cada institución integrante de la Comisión Coordinadora, una unidad especializada de apoyo al Sistema de Emergencias 9-1-1. Las funciones de estas unidades constituirán actividades ordinarias de la Institución y su objetivo será atender, inmediata y eficientemente, las emergencias que se le reporten, conforme a las directrices emanadas por la Comisión Coordinadora". (El énfasis es nuestro). La unidad especializada de apoyo es, así, la obligada a dar respuesta inmediata a los usuarios que ingresen a través de la Central Única Receptora de Llamadas. Observamos que la ley no se limita a establecer el deber legal de atender las llamadas que la Central Única le reporte. Por el contrario, califica dicha atención como una actividad ordinaria del ente, con lo que marca el especial interés en la prestación del servicio de emergencia y remarca la necesidad de que en el seno del ente, las actividades de apoyo sean consideradas como esenciales, como parte del giro propio que justifica la existencia de la entidad involucrada. En consecuencia, ésta está obligada a dotar a la unidad de los recursos técnicos, materiales y humanos necesarios para que preste el servicio que la ley le ordena”.

 

Concluyéndose en este orden de ideas, que:

 

“3-. Las entidades integrantes de la Comisión Coordinadora deben sujetarse a las prescripciones legales que establecen el deber de responder en forma eficaz y eficiente a los usuarios que requieran su ayuda y que ingresen a través de la Central Única Receptora de Llamadas, así como a aceptar la fusión progresiva de sus números telefónicos”.

 

            No se desconoce que el problema del financiamiento de la Cruz Roja Costarricense ha sido persistente y angustioso en algunos momentos. Ha obligado tanto a la Entidad como a los poderes públicos a idear nuevas formas de financiamiento, a efecto de que pueda continuar prestando los servicios a la sociedad. La necesidad de un financiamiento público está presente en los propios Estatutos de la Asociación. Su artículo 94 establece que la Cruz Roja se financia con contribuciones o donaciones voluntarias, las subvenciones otorgadas por el Estado y demás entes públicos y organismos internacionales, “cualquier beneficio que por ley se le otorgue”, las colectas públicas o privadas, las retribuciones por servicios y cualquier otro recurso que obtenga por gestión propia. Sobre el financiamiento estatal tenemos, lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Creación de Cargas Tributarias, las multas de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias,   el impuesto sobre los premios de lotería, apuestas deportivas, el juego Crea y el Bingo de la Cruz Roja Costarricense creado por el artículo 26 de la Ley N° 7765 de 17 de abril de 1998 y su reforma. Recuérdese, además, que por medio del artículo 29 de la Ley N° 7395 se reserva a favor de la Cruz Roja Costarricense, por medio de sus comités auxiliares, el juego de bingo popular con cartones, en forma periódica o permanente. Asimismo, el Estado ha creado el timbre Cruz Roja Costarricense, por un valor de doscientos colones (¢200,00), que pesa sobre diversos actos y documentos, a efecto de contribuir al financiamiento de la Benemérita Institución (Ley de Financiamiento y Emisión Timbres de la Cruz Roja Costarricense, N° 5649 de 9 de diciembre de 1974). Y esa preocupación por dotarla de recursos, aún cuando se arguya que no es suficiente, se justifica por la función social de la Cruz Roja, la atención que pueda dar a la población en situaciones de emergencia y no por los servicios que se presten en régimen contractual. 

 

            Tomando en consideración los problemas financieros que parecieran estar en la raíz de lo consultado, el costo de sus servicios, por un lado y, por otro el funcionamiento mismo del Sistema, considera la Procuraduría que deben intensificarse los esfuerzos dirigidos a evitar un uso indebido de los servicios del 9-1-1 y, por ende, que las llamadas que por su medio se atiendan correspondan efectivamente al concepto de “llamada de urgencia” que se deriva de la ley y no se trate de “situaciones de falsas emergencias que obliguen a incurrir en gastos a las instituciones encargadas de las emergencias de salud y seguridad de las personas y sus bienes”, hipótesis prohibida por el numeral 16 de la Ley N° 7566 y a que nos hemos referido en los pronunciamientos OJ-021-2001 de 19 de marzo de 2001  y OJ-108-2007 de 30 de octubre de 2007.

 

CONCLUSIÓN:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.             El sistema de Emergencias 9-1-1 opera a través de una base de acceso única con un único número telefónico para la atención de llamadas de emergencia, con lo cual se protege la vida, salud, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país.

 

2.             La Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1 está integrada, entre otros por la Cruz Roja Costarricense, entidad privada constituida bajo las reglas de la Ley de Asociaciones.

 

3.             La Ley de Creación del Sistema de Emergencias 9-1-1, N° 7566 de 18 de diciembre de 1995, incorpora a la Cruz Roja en dicha Comisión. Lo que se justifica en virtud de los fines de la Entidad según derivan de su Estatuto, las funciones y objetivos humanitarios del Movimiento de la Cruz Roja Internacional y el  financiamiento que el Estado le brinda.

 

4.             Dado lo dispuesto en la Ley, la integración de la Cruz Roja Costarricense a la Comisión Coordinadora es obligatoria, por lo que la Cruz Roja debe acatar los fines del Sistema,  cumpliendo las tareas que dentro de él le corresponden y justifican su integración. Por consiguiente, atender las emergencias solicitadas a través del número 9-1-1.

 

5.             A ese deber se suma la consideración misma de los principios que rigen la Cruz Roja Costarricense, los cuales le imponen favorecer las situaciones más urgentes y actuar en forma desinteresada.

 

6.             Es esa participación y actuación lo que justifica el interés estatal y social en un debido financiamiento de la Entidad privada y, por ende, los esfuerzos que deban dirigirse en orden a ese debido financiamiento.

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc

C             Sr. Miguel Carmona Jiménez

Presidente Cruz Roja Costarricense