OJ-009-2008

07 de febrero del 2008

 

 

Diputados (as)

Lorena Vásquez Badilla

Ana Helena Chacón Echeverría

Jorge Eduardo Sánchez Sibaja

Asamblea Legislativa

 

Estimados (as) señor (as):

 

            Con la aprobación de la señora procuradora General de la República  me es grato referirme a su oficio JPUSC-LVB-0639-08 del 29 de enero del 2008, a través del  cual solicitan el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico sobre si el proceso constitucional de amparo es la vía idónea para garantizar a futuros contralores y defensores sus derechos fundamentales, cuando la Asamblea Legislativa deba realizar algún proceso investigativo, en los términos que se plantea en el proyecto de Ley denominado “Ley reguladora del procedimiento de remoción de los órganos auxiliares de la Asamblea Legislativa”.

 

I.-        ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA DE DIPUTADOS (AS)

 

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

 

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta administrativa, las relaciones entre las normas del ordenamiento (cfr. dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).

 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

 

Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:

 

·                       Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.

·                       Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.

·                       Las consultas no deben versar sobre casos concretos.

·                       Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

·                       La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

 

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los (as) señores (as) diputados (as). La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado (as) es incompatible con  la de autoridad administrativa.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los (as) señores (as) diputados (as), a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los (as) señores (as) diputados (as) tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

En el presente caso, la consulta se engarza dentro de la función legislativa, por consiguiente, resulta pertinente evacuarla.

 

II.-       SOBRE EL FONDO

 

Como ustedes bien lo afirman, con la iniciativa de ley se busca regular la forma en que debe proceder la Asamblea Legislativa cuando ejerce el poder disciplinario y sancionatorio en contra de alguno de los miembros de sus órganos auxiliares, específicamente: el contralor y subcontralor Generales de la República y el defensor y defensor adjunto de los Habitantes de la República, garantizándoles, cuando son objeto de una investigación por parte del Asamblea Legislativa, el derecho al debido proceso en toda su extensión. En lo que interesa, el numeral 7 del proyecto de ley propone que cuando los interesados consideren que las actuaciones del órgano instructor o de la Asamblea Legislativa vulneran el contenido esencial del debido proceso pueden acudir, por la vía de amparo, ante la Sala Constitucional a hacer valer sus derechos.

 

Haciendo un poco de historia, la Procuraduría General de la República, a propósito de un proceso disciplinario y sancionatorio que se siguió contra un contralor General de la República, sobre el tema que nos ocupa, en la opinión jurídica O.J.-086-04 de 06 de julio del 2004, expresó lo siguiente:

 

“Aclarado lo anterior, nos corresponde ahora estudiar el tema del procedimiento a seguir, el cual necesariamente ha de satisfacer las  exigencias que impone el Derecho de la Constitución en un Estado que se precia de democrático, de social y de derecho. Está de por demás de decir que, en el supuesto del artículo 183 constitucional, a la persona se le TIENE que garantizar el derecho al debido proceso. De no ser así, la actuación del Parlamento podría asemejarse a aquellas que se dan en los sistemas autocráticos, en los cuales se violan flagrantemente los derechos humanos. Como es de su conocimiento, en éstos, a través de procesos sumarísimos, sin que al afectado se le otorgue el derecho de defensa, el acceso al expediente, el derecho a la doble instancia, el derecho al juez natural, etc., se le condena y, en algunos casos, hasta se le priva de su vida.

 

Por otra parte, el derecho al debido proceso debe garantizársele al señor Contralor General de la República, en toda su extensión, en el procedimiento que se le siga en aplicación del numeral 183 constitucional. Lo anterior significa, que de ninguna manera, las garantías procesales que se le hayan otorgando a él en la investigación que desarrolla la comisión especial puedan sustituir a las que tiene derecho en el procedimiento que, eventualmente, se siga en su contra con fundamento en el artículo 183 constitucional. En pocas palabras, el debido proceso debe otorgársele en el procedimiento que eventualmente podría desembocar en su destitución, no teniendo, para este caso, ninguna relevancia jurídica las garantías procesales que se le hayan concedido en la comisión especial que se nombró para investigar los eventuales hechos en que ha estado involucrado el Dr. Alex Solís Fallas. Este es un segundo aspecto que también se debe tener claro para no vulnerar el Derecho de la Constitución, ni los derechos humanos del señor Contralor General de la República.

 

En otro orden de ideas, el Reglamento de la Asamblea Legislativa no norma ningún procedimiento para la aplicación del tercer párrafo del artículo 183, como sí lo hace en los supuestos de los incisos 9) y 10) del artículo 121 constitucional. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, el artículo 90 de ese cuerpo normativo puede ser aplicado, toda vez que ese numeral le permite al Plenario Legislativo nombrar una comisión especial para el cumplimiento de una determinada misión. Desde esta perspectiva, bien puede el Plenario nombrar una comisión especial para que determine si el señor Contralor General de la República ha incurrido o no en los hechos que se le atribuyen. En este supuesto, la comisión especial, que no tendría ningún poder de naturaleza decisoria, actuaría como un órgano instructor, la cual, una vez finalizada su misión, deberá presentar el respectivo informe o dictamen al Plenario Legislativo.

 

Otra posibilidad que se deduce de las normas reglamentarias, es que el Plenario actúe en una doble condición: como órgano instructor y como órgano decisorio. Esta opción, si bien jurídicamente viable, tiene el inconveniente de que haría demasiado engorroso el procedimiento y, eventualmente, inmanejable por lo que vamos a exponer a continuación.

 

Como indicamos atrás, al señor Contralor General de la República se le debe garantizar el derecho al debido proceso”.

 

“De acuerdo con nuestro punto de vista, los derechos que se derivan del debido proceso a que hemos hecho referencia, se le deben garantizar al señor Contralor General de la República durante todo el procedimiento, con la única excepción del derecho a recurrir la decisión final que le corresponde adoptar al Plenario Legislativo, dado que, en este caso, estamos en presencia de una competencia exclusiva, excluyente y prevalente del Parlamento, la cual no podría ser revisada por otro órgano del Estado; además, se debe adaptar al procedimiento parlamentario lo relativo al órgano director, ya que, tal y como se indicó atrás, esa labor deberá realizarla una comisión especial o el Pleno, si, en este último supuesto, decide él instruir el procedimiento. Empero, lo anterior no significa, de ninguna manera, que las actuaciones de la Asamblea Legislativa, en el eventual caso de que vulneren un contenido esencial del debido proceso no puedan ser conocidas por el Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo, toda vez que este órgano fundamental del Estado tiene dentro de su esfera de competencia el garantizar los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos de derechos humanos vigentes en Costa Rica (artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), los cuales, obviamente, también son inherentes a la persona del señor Contralor General de la República. Además, tendría competencia el Tribunal Constitucional de conocer las eventuales violaciones al Derecho de la Constitución a través de la acción de inconstitucionalidad.

 

Para finalizar, es importante llamar la atención, en el sentido de que al debido proceso debe garantizarle al señor Contralor General de la República, no sólo en la etapa de comisión, sino también en la del Plenario. En este sentido, y aplicando analógicamente el procedimiento que se encuentra en los artículos 189 y siguientes, en especial el numeral 191, una vez leído el informe de la comisión especial en el Plenario, se le debe dar al señor Contralor General de la República la palabra, para que exponga sobre el asunto lo que juzgue conveniente en su defensa.

 

II.- CONCLUSIONES.

 

1.- En la aplicación del artículo 183 de la Constitución Política al Contralor General de la República se le debe garantizar el derecho al debido proceso.

 

2.- Lo anterior significa, que los contenidos esenciales del debido proceso, compatibles con el procedimiento parlamentario, tienen que otorgársele a él durante todo el proceso.

 

3.-  El Reglamento de la Asamblea Legislativa no contiene ningún procedimiento para la aplicación del tercer párrafo del artículo 183. Ahora bien, lo anterior no es óbice para que se aplique el artículo 90 de ese cuerpo normativo, ya que ese numeral le permite al Plenario Legislativo nombrar una comisión especial para el cumplimiento de una determinada misión.

 

4.- El Plenario puede actuar a su vez como órgano instructor y órgano decisorio. Esta opción, si bien jurídicamente viable, tiene el inconveniente de que haría demasiado engorroso el procedimiento y, eventualmente, inmanejable.

 

5.-  La decisión final de la Asamblea Legislativa no tendría ulterior recurso, toda vez que estamos frente una competencia exclusiva, excluyente y prevalente del Parlamento.

 

6.- No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional tiene competencia para conocer de las violaciones a los derechos fundamentales del señor Contralor General de la República y las infracciones al Derecho de la Constitución, en el eventual caso que se produzcan.

 

7.- Una vez leído el informe de la comisión especial en el Plenario, se le debe dar al señor Contralor General de la República la audiencia respectiva, para que ejerza su derecho de defensa ante el órgano colegiado decisorio”.

 

Nos interesa resaltar de esta opinión jurídica dos elementos. El primero, la falta de un procedimiento para que la Asamblea Legislativa ejerza sus potestades disciplinarias y sancionatorias en estos casos; de nombramientos de jerarcas de órganos adscritos a la Asamblea Legislativa, procedimiento que debería estar regulado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa por ser un asunto de “interna corporis”. El segundo, que el Órgano Asesor reconoció, desde ese momento, la posibilidad de acudir al Tribunal Constitucional por la vía del recurso de amparo en caso de que se le vulneran los derechos fundamentales a la persona que, en ese momento, ejercía el cargo de contralor General de la República.

 

El tema que nos ocupa fue objeto de análisis de la Sala Constitucional. En efecto, mediante resolución n.° 7358-2004, rechazó, por el fondo, el recurso de amparo, tesis que se reitera en la resolución n.° 7360-2004, rechazo de plano del recurso de amparo, al considerar que las alegaciones expresadas en los recursos, en el sentido de que la Asamblea Legislativa no tenía competencia para investigar hechos acontecidos antes de que el funcionario ejerciera el cargo, es decir, actos que cometió el contralor General de la República en el ejercicio privado de su profesión, así como sobre cuál era el procedimiento que debía seguirse, debían hacerse ante la propia Asamblea Legislativa, “(…) que es a la que corresponde pronunciarse al respecto”. En otro voto, el n.° 811-2005, a propósito de un recurso de amparo que presentó el contralor general de la República que fue destituido, aduciendo que se le cesó en el cargo con fundamento en procederes incorrectos, así como en una inadecuada valoración de los requerimientos establecidos constitucionalmente para la remoción de quien ejerza ese cargo, amén de que no se discutió ni se demostró actuación alguna en tal sentido que le pudiera acarrear tal consecuencia, la Sala Constitucional indicó que ya se había manifestado sobre el tema de la investigación y remoción del amparado en los votos supra citados y en los n.° 8691-2004 y n.° 13430-2004, enfatizando que no era competencia de la Sala Constitucional determinar si la Asamblea Legislativa tenía o no facultades para investigar los actos que supuestamente cometió el contralor General de la República en el ejercicio privado de su profesión, y de tenerla, cuál era el procedimiento que debía seguirse y si su actuación era sancionable al tenor de lo dispuesto en el artículo 183 constitucional, “(…) puesto todo esos extremos deben alegarse ante la propia Asamblea Legislativa que es a la que corresponde pronunciarse al respecto. De ahí que el recurso, en los términos planteados, resulta inadmisible y así debe declararse, ya que no es otra cosa más que una variación del mismo tema que ya ha sido planteado y rechazado reiteradamente por este Tribunal”.  Idéntica postura asumió la Sala Constitucional en el voto n.° 979-2005.

 

Como puede observarse de los votos de la Sala Constitucional reseñados, en ningún momento, esta declinó su competencia aduciendo que la violación al derecho del debido proceso del amparado no le correspondía. Más bien, lo que señaló fue que no era competente para pronunciarse sobre  los actos que supuestamente cometió el contralor General de la República en el ejercicio privado de su profesión, y de tenerla, cuál era el procedimiento que debía seguirse y si su actuación era sancionable al tenor de lo dispuesto en el artículo 183 constitucional, pues eran asuntos propios de la Asamblea Legislativa, de ahí que debían ser alegados ante ese Órgano Fundamental del Estado.

 

Establecido lo anterior, no cabe duda que el proceso constitucional del amparo resulta ser el instrumento procesal idóneo para garantizarles el derecho al debido proceso a los máximos jerarcas de los órganos auxiliares de la Asamblea Legislativa cuando, con motivo de un proceso disciplinario y sancionatorio, se les vulnera.  Debemos recordar que el proceso constitucional de amparo, denominado en nuestro medio recurso de amparo, garantiza los derechos fundamentales de los habitantes de la República que se encuentran en la Constitución Política y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente aprobados y ratificados por el Estado de Costa Rica, con las excepciones de aquellos que son garantizados por el proceso constitucional de hábeas corpus (libertad ambulatoria o de tránsito y la integridad personal), así como los derechos políticos, que se garantizan por medio del recurso de amparo electoral, proceso constitucional que, en nuestro medio, es de creación jurisprudencial del Tribunal Supremo de Elecciones. Sobre los recursos de hábeas corpus y de amparo, la Procuraduría General de la República, en la opinión jurídica OJ-045-2007 de 11 de junio del 2007, expresó lo siguiente:

 

“El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce, garantiza y promueve el derecho fundamental a la protección judicial. En efecto, se señala que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

 

En ordenamiento jurídico costarricense los recursos que en forma sencilla, antiformalista, rápida, efectiva y gratuita garantizan los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política y en la Convención son el hábeas corpus y el amparo. No otra cosa puede desprenderse del inciso a) del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitución cuando afirma que, corresponde específicamente a la jurisdicción constitucional, el garantizar, mediante los citados recursos, los derechos y libertades consagrados por el Código Político y los derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional vigente en Costa Rica, dentro del cual se encuentra la citada Convención, pues Costa Rica la ratificó el 4 de agosto de 1970 y aceptó la competencia plena de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 27 de junio de 1980 (Vid. Decreto Ejecutivo n.° 7060 de 26 de mayo de 1977, publicado en el diario oficial La Gaceta n.° 114 del 16 de junio de 1977, presentado en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos el 02 de julio de 1980).

 

En el caso concreto del hábeas corpus la Sala Constitucional, en el voto n.° 878-97, señaló que este recurso es un verdadero proceso constitucional tendiente, no solo a garantizar los derechos de libertad e integridad personales hacia el futuro, sino también a declarar su violación hacia atrás, con el efecto de ‘(…) imponer a la autoridad responsable  de esa violación la indemnización de los daños y perjuicios a favor de la víctima y el pago de las costas al recurrente’. En cuanto al amparo, en el voto n.° 554-96, expresó lo siguiente:

 

‘IIo. Cabe señalar al accionante que la tutela que la Constitución Política y los instrumentos internacionales garantizan mediante lo que en nuestro medio se denomina la vía de amparo, ha sido establecida para brindar a los individuos una protección expedita, eficaz de los derechos fundamentales frente a actos u omisiones ilegítimos, amenazas o perturbaciones de los mismos por parte de las autoridades públicas, y en nuestra legislación extensible además a los actos u omisiones de los sujetos privados que por su especial posición en una situación concreta, estén en condiciones de lesionar, amenazar o perturbar los derechos fundamentales de los demás. Ha sido la historia misma de la humanidad la que ha enseñado a los hombres y mujeres del presente, la importancia de proteger y proveer de mecanismos idóneos a los individuos para que puedan resguardar aquellas esferas que se consideran fundamento mismo de cualquier organización político social y que significan el reconocimiento último de la dignidad del ser humano como base de cualquier sistema. Son pues altos los fines que se persiguen amparar mediante este procedimiento, ya que las lesiones a los derechos que con él se cobijan ponen en peligro la convivencia y la paz social misma’”.

 

Para finalizar este estudio, debemos recordar que la Sala Constitucional únicamente ha admitido que las violaciones al debido proceso puedan ser conocidas por medio del proceso constitucional de hábeas corpus, cuando tales violaciones inciden sobre la libertad de la persona (véase el voto n.° 1509-98), situación que, lógicamente, no se presenta cuando se trata de un procedimiento de remoción de los jerarcas de los órganos auxiliares de la Asamblea Legislativa, por lo que el proceso constitucional idóneo y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), es el proceso constitucional de amparo, toda vez que el numeral 48 constitucional es claro en el sentido de que este recurso lo es para mantener o restablecer el goce de los otros derechos consagrados en la Constitución, así como de los de carácter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la República, donde, lógicamente, se encuentra el derecho al debido proceso.

 

III.-     CONCLUSIÓN

 

            El proceso constitucional de amparo es la vía idónea para garantizar a futuros contralores y subcontralores Generales de la República y defensores y defensores adjuntos de los Habitantes de la República sus derechos fundamentales, en especial el derecho al debido proceso, cuando la Asamblea Legislativa deba realizar algún proceso investigativo para ejercer las potestades disciplinaria y sancionatoria sobre ellos.

 

            Atentamente,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/mvc