C-039-2008

8 de febrero, 2008

Licenciado

Francisco Morales Hernández

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DMT-759-2007, del 18 de mayo de 2007, por medio del cual nos solicita emitir el “… dictamen favorable para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inclusión en planillas de pensionados del Régimen de Hacienda del señor xxx, portador de la cédula de identidad n.° xxx”.  Nos indica que el señor xxx se encuentra en planillas de pensionados desde el año 1995, percibiendo una pensión del régimen de Hacienda, sin que exista respaldo documental alguno para ese pago.

I.         ANTECEDENTES

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1.                  El 16 de marzo de 2004, mediante el oficio DAU-114-2004, el auditor General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social remitió al Lic. Ovidio Pacheco Salazar, Ministro de Trabajo de ese entonces, el Informe TOA-N° 008-2004, denominado “Informe Verificación Respaldo Documental (Resolución) de Pensiones Administradas por la Dirección Nacional de Pensiones MTSS”.  En ese informe se recomendó a la Directora Nacional de Pensiones “4.2.2 Girar instrucciones para que se verifique, mediante los mecanismos de control que se estimen convenientes, la legitimidad del derecho jubilatorio de los pensionados que se mencionan en este informe y que en apariencia no cuentan con el respaldo documental en el archivo de expedientes de pensionados de la DNP (SIG)”. (Ver folios 22 y siguientes del expediente administrativo).

2.                  El 27 de abril de 2004, la Dirección Nacional de Pensiones emitió la resolución DNP-RE-6349-2004, mediante la cual decidió “… ordenar la retención temporal en forma inmediata del pago del beneficio jubilatorio que disfruta el (la) señor (a) xxx, cédula de identidad citada, hasta tanto no se determine la procedencia del pago de dicho beneficio”. Esa resolución, según consta en su Considerando I, se adoptó con fundamento en el artículo 29 del Reglamento a la Ley Marco de Pensiones (decreto n.° 21996 de 8 de marzo de 1993), el cual permitía a la Dirección Nacional de Pensiones ordenar la retención temporal del pago de una pensión por un plazo máximo de cuatro meses. (Ver folio 185 y siguientes del expediente administrativo).

3.                  El 7 de junio de 2004 se notificó al Coordinador del Núcleo de Pagos de la Dirección Nacional de Pensiones, el recurso de amparo n.° 04-5014-0007-CO interpuesto por el señor xxx contra la Dirección Nacional de Pensiones y contra la Tesorería Nacional.  La resolución que dio curso al amparo –dictada a las 15:51 horas del 1° de junio de 2004–  indicó que conforme al artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la interposición del recurso suspendía los efectos de los actos impugnados. (Ver folio 193 del expediente administrativo).

4.                  El 9 de junio de 2004, mediante su oficio DNP-NPRE-329-2004, el Coordinador del Núcleo de Pagos de la Dirección Nacional de Pensiones, solicitó a la Tesorería Nacional dejar sin efecto la retención del giro a nombre del señor xxx. (Ver folio 194 del expediente administrativo).

5.                  El 11 de febrero de 2005, mediante el Oficio AU-N° 059-2005, El Subauditor General del Ministerio de Trabajo remitió al Lic. Fernando Trejos Ballestero, Ministro de Trabajo de ese entonces, el Informe TOA-N° 011-2005, denominado “Informe Complementario al Informe TOA 008”.  En él se indicó que el señor xxx “Recibe pensión del Régimen de Hacienda, por un monto superior a ¢500.000,00.  Fue suspendida y reactivada mediante recurso de amparo.  Según información de la hermana del señor xxx, desconocía que su hermano hubiera trabajado para el Estado y cotizado para obtener una pensión.  Situación comprobada mediante detalle de cuotas emitido por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).  Sin embargo, mencionó que el Lic.xxx (esposo de una sobrina) intervino en la obtención del beneficio”.  (Ver folios 8 y siguientes del expediente administrativo).

6.                  El 11 de octubre de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social emitió la resolución n.° 1246-2005, mediante la cual decidió abrir un procedimiento administrativo “… a fin de determinar la existencia en la especie de un error de hecho en la inclusión en planillas de pago a pensionados del Régimen de Hacienda del señor xxx, cédula de identidad n.° xxx, todo dentro de lo dispuesto por el artículo 157 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública”. (Ver folio 1° del expediente administrativo).

7.                  El 27 de octubre de 2005, el órgano director del procedimiento administrativo dictó la resolución ODP-FFM-04-2005, mediante la cual se dio inicio al procedimiento; se intimó al administrado sobre los hechos que se le atribuían; se le puso en conocimiento de la documentación que constaba en ese momento en el expediente administrativo; se le citó a audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 28 de noviembre de 2005; se le instó a ofrecer y presentar la prueba que considerara oportuna; se le invitó a hacerse acompañar por abogados, peritos o cualquier otro profesional o especialista que considerara conveniente; se le apercibió de las consecuencias que podrían derivarse del procedimiento; se le indicaron los recursos procedentes contra esa resolución; y se le instó para señalar lugar o medio para atender notificaciones. (Ver folio 39 y siguientes del expediente administrativo).

8.                  El 28 de noviembre de 2005 se llevó a cabo la audiencia oral y privada, a la cual no se hizo presente el señor XXX.  En dicha audiencia se recibió el testimonio del señor  Jorge Flores Díaz, funcionario de la Dirección General de Auditoría del Ministerio de Trabajo y del señor Arturo Rojas Rodríguez funcionario del Departamento de Planillas de la Dirección Nacional de Pensiones. (Ver acta de audiencia visible a folios 65 y siguientes del expediente administrativo).

9.                  El 6 de enero de 2006, mediante su resolución n.° ODP-FFM-004-06, el órgano director del procedimiento administrativo rindió su informe final.  En él indicó que “… en los estudios de Contabilidad Nacional y en la Caja Costarricense de Seguro Social se determina que [el señor xxx] únicamente laboró para empresas privadas, por lo que nunca cumplió con los requisitos para pensionarse por el régimen de Hacienda, ya que dicho régimen se otorga únicamente a personas que ostentaron cargos dentro del Estado por un plazo mayor o igual a 30 años…”.  El informe agrega que “… se logró demostrar que no existe respaldo documental del beneficio de pensión que disfruta, así mismo, no se demostró el cumplimiento de los requisitos mínimos para la obtención de dicho beneficio, por lo anterior, estamos en presencia de una situación particular, pues no existe evidencia que la Administración haya consentido o aprobado el beneficio que disfruta el investigado…”.  En consecuencia, el órgano director recomendó “Proceder a la respectiva nulidad como en derecho corresponda, del acto que incluyó en planillas el monto de pensión del investigado y posterior a ello, realizar la exclusión de planillas correspondiente.” (Ver folio 75 y siguientes del expediente administrativo).

10.               El 13 de enero de 2006, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social emitió la resolución n.° 054-2006 en la que decidió “Anular el acto de inclusión en planillas de pago de pensionados del señor xxx, cédula de identidad xxx, con fundamento en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública.  En consecuencia, se le ordena a la Dirección Nacional de Pensiones proceder a suspender el giro del monto de la pensión que percibe el mismo, y posteriormente iniciar las gestiones de cobro correspondientes”.  (Ver folio 86 y siguientes del expediente administrativo).

11.              El 18 de abril de 2006, el señor xxx interpuso recurso de reposición contra la resolución n.° 054-2006 mencionada en el punto anterior.  (Ver folio 94 del expediente administrativo).

12.              El 5 de junio de 2006, mediante su resolución DMT-CDP-141-2006, el Ministro de Trabajo decidió rechazar por extemporáneo el recurso interpuesto por el señor xxx.  (Ver folio 100 y siguientes del expediente administrativo).

13.              El 26 de junio de 2006, el Núcleo de Pagos de Regímenes Especiales, del Departamento de Pagos, de la Dirección Nacional de Pensiones, emitió la orden de exclusión n.° NPRE- EX- 468- 006, con base en la cual se removió al señor xxx de las planillas de pago de pensión. (Ver folio 106 del expediente administrativo).

14.               El 5 de julio de 2006 se notificó a la Dirección Nacional de Pensiones la sentencia n.° 3607-2006, dictada por la Sala Constitucional a las 19:18 horas del 14 de marzo de 2006.  En ese fallo, la Sala decidió declarar con lugar el recurso de amparo planteado por el señor xxx contra la resolución DNP-RE-6349-2004, mencionada en el punto 2 anterior, mediante la cual la Dirección Nacional de Pensiones decidió suspender temporalmente el pago de la pensión del señor xxx.  La Sala argumentó que al haberse anulado del artículo 29 del Reglamento a la Ley Marco de Pensiones ya citado la disposición que permitía suspender temporalmente la pensión en casos como el del señor xxx (anulación que se produjo mediante la sentencia n.° 10380-2005 de las 14:49 horas del 10 de agosto de 2005), debía anularse también la decisión adoptada en ese sentido en perjuicio del recurrente: “… al haberse eliminado del ordenamiento jurídico la normativa en que se fundamentó la autoridad recurrida para retener los giros por concepto de pensión al amparado, se impone la estimatoria de este recurso por violación al principio de intangibilidad de los actos propios, sin perjuicio del resultado de los procedimientos que en Derecho sean procedentes para determinar la legalidad o incluso la posible comisión de hechos punibles que, según la investigación realizada por la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, podrían mediar en la existencia de <<pensiones fantasmas>>, es decir, personas que se encuentran recibiendo pensión y que no poseen requisito alguno para tal fin, entre los que se sospecha se encuentra el recurrente”.  (Ver folios 108 y siguientes del expediente administrativo).

15.              El 26 de julio de 2006 se notificó al Director Nacional de Pensiones un nuevo recurso de amparo (exp. n.° 06-8583-0007-CO) planteado por el señor xxx.  En dicho recurso se cuestionó la Resolución 054-2006 dictada por el Ministro de Trabajo a las 10:06 horas del 13 de enero de 2006, mediante la cual se decidió anular, con base en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, el acto de inclusión en planillas de pensionados del régimen de Hacienda del señor xxx.  Según el recurrente, “… en forma arbitraria, intempestiva y sin mediar notificación alguna le fue eliminado dicho beneficio, actuación que estima ilegítima y violenta en su perjuicio los derechos fundamentales consagrados en los artículos 11, 33, 34, 39, 41 y 73 de la Constitución Política”.  (Ver folios 119 y siguientes del expediente administrativo).

16.              El 14 de agosto de 2006 se notificó a la Dirección Nacional de Pensiones una  resolución dictada por la Sala Constitucional dentro del primero de los recursos de amparo a que se hizo referencia (el n.° 04-5014-0007-CO).  Mediante esa resolución se dio curso a una denuncia por desobediencia planteada por el señor xxx contra la Dirección Nacional de Pensiones, según la cual, ese órgano desobedeció lo ordenado por la Sala Constitucional en su resolución 3607-2006 mencionada, pues le quitó nuevamente la pensión que venía disfrutando. (Ver folio 127 del expediente administrativo).

17.              El 10 de octubre de 2006 se notificó a la Dirección Nacional de Pensiones la sentencia n.° 12287-2006, emitida por la Sala Constitucional a las 15:08 horas del 23 de agosto de 2006.  En esa resolución la Sala declaró sin lugar el segundo recurso de amparo planteado por el señor xxx (exp. 06-8583-0007-CO), pues consideró válida la anulación del derecho de pensión declarada por el Ministro de Trabajo en su resolución n.° 054-2006, citada en el punto 10 anterior.  Para fundamentar su decisión, la Sala indicó lo siguiente:    “El reclamo del amparado en esta vía no es procedente, por cuanto la Administración cuenta con la potestad para anular sus propios actos firmes y declaratorios de derechos, sin recurrir al proceso jurisdiccional de lesividad, únicamente cuando se trate de nulidad manifiesta o errores administrativos en los términos dispuestos en el artículo 157 de la Ley General de Administración Pública. Para ejercer la referida potestad, la Administración debe seguir un procedimiento administrativo que cumpla con todas las garantías del debido proceso. En este caso, al amparado se le comunicaron de manera exacta los hechos que dieron origen al proceso administrativo con la finalidad de que pudiera proveer a su defensa. Se realizaron las notificaciones que interesan y se le dio oportunidad que en una comparencia oral y privada aportara la prueba de descargo y presentara sus alegatos. Asimismo, tuvo oportunidad de presentar las gestiones recursivas contra los pronunciamientos que le fueron adversos. De manera que no se observa que se haya configurado una violación al debido proceso en perjuicio del recurrente, pues de la relación de hechos que antecede se desprende que el órgano director del procedimiento ha respetado las exigencias de aquel derecho”. (Ver folio 145 y siguientes del expediente administrativo).

18.              El 31 de octubre de 2006 se notificó a la Dirección Nacional de Pensiones la sentencia n.° 13480-2006, dictada por la Sala Constitucional a las 10:39 horas del 8 de setiembre de 2006, en la cual se decidió acoger la gestión por desobediencia planteada dentro del primer recurso de amparo interpuesto  por el señor xxx (exp. 04-5014-0007- CO).      En esa sentencia, la Sala consideró que al no haberse seguido el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación, en vía administrativa, del derecho a la pensión del señor xxx, se incumplió lo dispuesto en su sentencia n.° 3607-2006 citada. (Ver folio 136 y siguientes del expediente administrativo).

19.              El 2 de noviembre de 2006, mediante el oficio DNP-2408-2006, el Director Nacional de Pensiones ordenó, con base en la sentencia a que se refiere el punto anterior, restituir el pago de la pensión al señor xxx.  (Ver folio 143 del expediente administrativo).

20.              El 20 de mayo de 2007, mediante el oficio DMT-759-2007 al cual se hizo referencia al inicio, se nos solicita rendir el dictamen favorable requerido para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la inclusión en planillas del Régimen de Hacienda del señor xxx.  Lo anterior utilizando como base el procedimiento administrativo que culminó con la resolución n.° 054-2006, a la cual se aludió en el punto 10 anterior.

II.        RESPECTO A LA IMPROCEDENCIA DE RENDIR EL DICTAMEN FAVORABLE SOLICITADO

En el caso concreto que nos ocupa, considera este Órgano Asesor, en funciones de contralor de legalidad, que no es posible rendir el dictamen favorable solicitado.  Lo anterior básicamente por dos razones que pasaremos a detallar seguidamente.

A.        Sobre la necesaria enunciación del objeto, el carácter y los fines del procedimiento

Esta Procuraduría ha sostenido reiteradamente que para la validez del procedimiento administrativo previo a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo favorable al administrado, es necesario que el órgano decisor indique, desde la resolución misma en que ordena la apertura del procedimiento y nombra a su órgano director, los motivos por los cuales considera que el acto que se pretende anular contiene vicios susceptibles de generar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.  Es por ello que se ha dicho que “… necesariamente, el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”.  (Ver, a manera de ejemplo, el dictamen C-289-2005 del 8 de agosto de 2005).

También hemos indicado que como producto de los principios de imputación e intimación, una vez nombrado el órgano director del procedimiento, éste debe tomar en consideración que deviene indispensable, desde el inicio del procedimiento administrativo (es decir, con el traslado de cargos) que el afectado tenga pleno conocimiento de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa prevista en el ordinal 173 de la ley General de la Administración Pública y que, por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento. (Ver al respecto, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 del 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001 ambos del 10 de diciembre del 2001, C-337-2005 del 27 de setiembre del 2005 y C-090-2006 del 3 de marzo del 2006).

En el asunto que se analiza, en la resolución n.° 1246-2005, emitida por el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social el 11 de octubre de 2005, mediante la cual se decidió abrir el procedimiento administrativo que sirve de base a esta gestión y nombrar órgano director, no se indicó que el procedimiento tuviese como fundamento el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ni que su finalidad fuese declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la pensión otorgada al señor xxx, sino que, por el contrario, se indicó que ese procedimiento se fundamentaba en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, y que su fin era “… determinar la existencia en la especie de un error de hecho en la inclusión en planillas de pago a pensionados del Régimen de Hacienda del señor xxx, cédula de identidad n.° xxx, todo dentro de lo dispuesto por el artículo 157 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública”.  (Ver folio 1° del expediente administrativo).

Tampoco la resolución ODP-FFM-04-2005 del 27 de octubre de 2005 (visible a folios 39 y siguientes del expediente administrativo), mediante la cual el órgano director realizó el traslado de cargos, hizo referencia alguna al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ni a la posibilidad de dejar sin efecto el pago de la pensión con base en la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.  La norma que se citó en esa resolución para fundamentar la posible anulación del pago de la pensión al señor xxx, fue el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual, “En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos”.

Partiendo de lo anterior, no es posible acceder a la emisión del dictamen favorable solicitado, pues el procedimiento administrativo en que se fundamenta esa solicitud, se abrió y se tramitó con la finalidad de declarar la existencia de un error material en el otorgamiento del derecho (artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública) y no una nulidad absoluta, evidente y manifiesta con base en el artículo 173 de la misma Ley General.

B.        Respecto a la vigencia de la resolución 054-2006, emitida por el Ministerio de Trabajo a las 10:06 horas del 13 de enero de 2006

Otra razón que nos impide rendir el dictamen favorable solicitado, radica en que a juicio de esta Procuraduría, la resolución n.° 054-2006, visible a folio 86 del expediente administrativo, mediante la cual el Ministro de Trabajo decidió anular el acto que incluyó en planillas de pago de pensionados al señor xxx, se encuentra vigente.

En ese sentido, cabe recordar que la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 3607-2006 (visible a folio 108 del expediente administrativo, dictada dentro del expediente n.° 04-5014-0007-CO), declaró con lugar un recurso de amparo planteado por el señor xxx contra la decisión del Ministerio de Trabajo de suspender el pago de su pensión sin procedimiento administrativo previo y con base en una disposición reglamentaria que luego fue declarada inconstitucional.  En esa sentencia, la Sala consideró infringido el principio de intangibilidad de los actos propios.  Posteriormente, una vez finalizado el procedimiento administrativo que dio pie a la resolución n.° 054-2006 mencionada (mediante la cual se anuló la pensión bajo análisis, ya no con base en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sino con fundamento en el numeral 157 de esa misma ley), el señor xxx presentó dos gestiones ante la jurisdicción constitucional: dentro del mismo expediente donde se dictó la sentencia n.° 3607-2006 citada, planteó una gestión por desobediencia; y además, interpuso un nuevo recurso de amparo, que se tramitó bajo el expediente n.° 06-8583-9997-CO. Como consecuencia de ello, el recurso de amparo fue declarado sin lugar según sentencia n.° 12287-2006, visible a folio 145 del expediente administrativo; mientras que la gestión por desobediencia fue acogida según resolución n.° 13480-2006, visible a folio 136 del expediente administrativo.

Ante la situación descrita, considera esta Procuraduría que debe privar lo resuelto por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 12287-2006 citada.  Lo anterior debido a que en esa resolución se analizó integralmente la situación del señor xxx, no solamente desde la perspectiva del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, sino desde la óptica del cumplimiento, en general, de las garantías del debido proceso y del derecho de defensa, que es lo que finalmente interesa.  Nótese que la sentencia n.° 13480-2006 estaba de alguna manera circunscrita a analizar si se había cumplido lo resuelto en la n.° 3607-2006, o sea, si se había cumplido –en caso de anulación en vía administrativa– con el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; mientras que la sentencia n.° 12287-2006 no estaba sujeta a ese límite, por lo que hizo un análisis general de la situación, y consideró que el procedimiento administrativo seguido con base en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública satisfizo las garantías del debido proceso.  Por ello puede afirmarse que la última sentencia que conoció integralmente, por el fondo, la situación fáctica sometida a la jurisdicción constitucional, fue la n.° 12287-2006, por lo que es esa la resolución que debe privar en este asunto.

En apoyo de la tesis anterior, cabe indicar que la Sala Constitucional, en resoluciones posteriores a la n.° 12287-2006, ha admitido reiteradamente la posibilidad de anular, con base en un procedimiento administrativo fundamentado en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, y sin que con ello se viole el principio de intangibilidad de los actos propios, las pensiones que –como en el caso que se analiza– fueron otorgadas sin respaldo alguno.  Nos referimos a las sentencias n.° 12932-2006 de las 16:05 horas del 31 de agosto de 2006; 932-2007 de las 10:09 horas del 26 de enero de 2007; 1310-2007 de las 17:14 horas del 31 de enero de 2007; 4090-2007 de las 11:13 horas del 23 de marzo de 2007; y la n.° 9130-2007 de las 16:19 horas del 26 de junio de 2007.

Partiendo de lo anterior, no es posible rendir dictamen favorable para la anulación de un acto cuya anulación ya se produjo, y se encuentra vigente.

III.      CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendiente a anular, en vía administrativa, el acto de inclusión en planillas de pensionados del Régimen de Hacienda del señor xxx.

Lo anterior, en primer lugar, porque el procedimiento administrativo que sirvió de base a la solicitud se abrió y se tramitó con la finalidad de declarar la existencia de un error material en el otorgamiento del derecho (artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública) y no una nulidad absoluta, evidente y manifiesta con base en el artículo 173 de la misma Ley General; y, en segundo lugar, porque consideramos que la resolución n.° 054-2006, dictada por el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social a las 10:06 horas del 13 de enero de 2006, mediante la cual se había procedido a anular ese acto, se encuentra vigente.

            Adjunto a la presente la copia certificada del expediente administrativo que se nos remitió con la gestión.

Del señor Ministro del Ministerio de Trabajo, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm