C-068-2008

San José, 6 de marzo de 2008

 

Señor

Guillermo Zúñiga Chaves

Ministro de Hacienda

 

Estimado señor Ministro:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N. DM-052-2008 de 16 de enero último, recibido el 22 del mismo mes, mediante el cual consulta sobre la resolución N. 3091-E-2007 de las 9:30 hrs. del 6 de noviembre de 2007, dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones respecto del artículo 29 de la Ley sobre Regulación del Referéndum. El Tribunal ha establecido que la Dirección General de  Tributación debe suministrarle al Programa de Registro de Publicaciones la información que requiera para corroborar la procedencia del gasto incurrido por cada persona en los medios de comunicación colectiva, en razón de la publicidad contratada a favor de las distintas posiciones en torno al referéndum del 7 de octubre de 2007.

 

En este sentido, el Ministerio consulta:

 

“1.       ¿Cuáles son los límites de la interpretación auténtica realizada por el Tribunal Supremo de Elecciones, mediante la resolución número 3091-E-2007, antes citada, máxime que el mismo se pronuncia sobre materia constitucional no propia de su competencia?

2-.        ¿Se podrá establecer como límite la razonabilidad sustantiva?

3-.        ¿La interpretación realizada, se encuentra acorde con el espíritu de la norma interpretada, o por el contrario, desvirtúa el contenido de la misma?

4-.        ¿Es necesario para realizar la acción fiscalizadora conocer la información privada de los contribuyentes?

5-.        ¿Se puede establecer, por la interpretación realizada por el Tribunal Supremo de Elecciones, un acceso irrestricto de ese Tribunal de cualquier información solicitada o en razón de la normativa que lo ampara, se debe reservar la información catalogada de confidencial?

6-.        ¿Deberá la Dirección General de Tributación remitir la información solicitada, y/o permitir el acceso a sus registros?

7-.        ¿En caso de proceder, será necesario informar al contribuyente que se le va a suministrar la información al Tribunal Supremo de Elecciones con base en la interpretación del artículo 29 de a Ley de repetida cita?

8-.        ¿Es aplicable a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios?

9-         ¿La interpretación realizada tiene la virtud de reformar el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en lo relativo al suministro de la información confidencial a los poderes del Estado?”.

 

Remite Ud. el oficio N. AJMH-108-2008 de 16 de enero anterior, por medio del cual la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda se pronuncia sobre el punto. Manifiesta la Dirección Jurídica que la resolución N. 3091-2007 de mérito, en tanto interpretación auténtica de una ley, constituye una ley de la República que interpreta al artículo legal mencionado. No obstante, considera que la interpretación reviste gran importancia para el Ministerio por la prohibición expresa a la Administración Tributaria de suministrar la información de carácter confidencial que se obtiene de los contribuyentes. Conforme el artículo 104 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la Administración Tributaria, en ejercicio de sus funciones de fiscalización, puede solicitar la presentación de cualquier documento al contribuyente siempre que la información sea de trascendencia tributaria para la Administración. Dentro de esas facultades, la Administración puede solicitar información al contribuyente y terceros sobre sus relaciones económicas, financieras y profesionales, conforme lo establece el artículo 105 del mismo Código. La Administración puede solicitar a un juez una autorización para secuestrar documentos o bienes necesarios para determinar la obligación o tributaria o asegurar las pruebas de la existencia de una infracción tributaria, artículo 114. Como contrapartida, el Código de cita impone a la Administración Tributaria obligaciones para que la información de trascendencia tributaria no sea utilizada para fines no tributarios y se prohíbe trasladar la información a otras oficinas, lo cual resulta de los artículos 115 y 117 del Código. Este último artículo protege la información obtenida por la Administración Tributaria para el cumplimiento de sus fines, permitiéndole ejercer las funciones de determinación y liquidación de tributos, fiscalización y revisión de los actos administrativos de contenido tributario. Es confidencial la cuantía y el origen de las rentas, los datos contenidos en las declaraciones de los contribuyentes y sus anexos, en los libros de contabilidad u otros documentos necesarios para fiscalizar la declaración, por lo que la Administración tiene un deber de reserva respecto de esa información. Agrega que, conforme la jurisprudencia constitucional, los documentos privados conservan esa naturaleza aún cuando el interesado los haya suministrado a una oficina pública con el fin de producir en la Administración un resultado definido o para cumplir información, por lo que no puede ser suministrada a los ciudadanos. Añade que la Procuraduría General de la República ha sido del criterio de que la información tributaria puede ser revelada para fines estadísticos, como parte de la jurisprudencia tributaria o para el registro de bienes inmuebles, siempre y cuando no sea posible identificar al contribuyente (OJ-101-2000 de 11 de septiembre de 2000). En criterio de la Dirección Jurídica los datos contenidos en las declaraciones de los contribuyentes y sus anexos, en los libros de contabilidad u otros documentos necesarios para fiscalizar la referida declaración son confidenciales. Por lo que cualquier información extraída de dichos documentos y remitida por la Administración Tributaria a otros entes, públicos y privados, para fines no tributarios, aunque sea parcial, violenta la garantía constitucional a la intimidad  y al artículo 117 de ley. Para el suministro de información de carácter confidencial a otro ente se debe contar con un autorización legal que en forma expresa le conceda la prerrogativa. De allí que exprese una duda sobre la razonabilidad sustantiva de la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones, en el tanto en que versa sobre materia constitucional del derecho a la intimidad, sin que esta materia entre dentro de las establecidas en el ámbito de competencia del Tribunal Supremo de Elecciones.  Considera que suministrar información confidencial al Tribunal Supremo de Elecciones implica obviar lo establecido tanto por la Sala Constitucional como por la Procuraduría General de la República en materia de la confidencialidad de la información privada, sin que medie una ley que otorgue tal posibilidad de conformidad con el párrafo quinto del artículo 24 de la Constitución Política.  Por lo que se debe racionalizar la interpretación auténtica realizada por el Tribunal Supremo de Elecciones.  Conforme la resolución emitida, el Tribunal debe llevar un registro de las erogaciones realizadas en los medios de comunicación colectiva. Por lo que se debe reflexionar si la información de carácter confidencial constituye un insumo esencial en la acción fiscalizadora que debe realizar el Tribunal, o si por el contrario, tal acción podría realizarse solamente con la información que suministre la Administración Tributaria. Si la acción fiscalizadora del Tribunal no se hace nugatoria por la falta de información de la Administración Tributaria, el Tribunal carecería de legitimación necesaria para solicitarla. Concluye que suministrar información al Tribunal implicará una transgresión al artículo 117, además de que el Tribunal actúa más allá de las prerrogativas que le confiere el ordenamiento jurídico y que la interpretación auténtica realizada reforma tácitamente el artículo 117 de mérito, en su párrafo tercero.

 

Mediante oficio N. ADPB-778-2008 de 20 de febrero siguiente, se otorgó audiencia al Tribunal Supremo de Elecciones, para que si lo tuviera a bien se refiriera al objeto de la consulta.

Mediante oficio N. STSE-0670-2008 de 26 de febrero siguiente, la Secretaria del Tribunal Supremo de Elecciones comunica el acuerdo del Tribunal Supremo de Elecciones, en sesión ordinaria N. 17-2008 de 26 de febrero. En dicho acuerdo, el Tribunal toma nota del oficio de la Procuraduría y omite ulterior pronunciamiento, porque “en la resolución referida ya ha definido el fondo del asunto de forma amplia y categórica, con fundamento en la facultad –que le es inherente por mandato constitucional – de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. Las resoluciones que se emiten con fundamento en esa potestad, en general, no son fiscalizables por ninguna instancia administrativa o judicial (artículo 103 constitucional)”. Se comunica, además, la resolución de las 9:15 hrs. de 22 de febrero de 2008.

 

En la resolución de 9:15 hrs. del 22 de febrero del presente año, el Tribunal Supremo de Elecciones reitera su potestad constitucional de interpretar la normativa electoral. Agrega que al amparo de esa interpretación, el Tribunal como juez electoral de la República solicitó a la Dirección General de Tributación Directa información de varios contribuyentes, sin que esta haya sido suministrada. Por lo que se reitera al Director General de Tributación Directa la obligación de cumplir con el requerimiento efectuado. Se dispone que esa información debe ser entregada en el plazo de diez días hábiles contados a partir de la notificación de esa resolución, bajo apercibimiento de que de no acatar la orden se remitirá el asunto al Ministerio Público por la comisión del delito de desobediencia, artículo 307 del Código Penal.

 

El Tribunal Supremo de Elecciones tiene una competencia constitucionalmente asignada para interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral. Materia en la cual se encuentra la Ley sobre Regulación del Referéndum. La interpretación que haga modifica el ordenamiento jurídico, por lo que corresponde referirse a las consecuencias de la interpretación del artículo 29 de la citada Ley sobre las disposiciones relativas a la confidencialidad de la información tributaria.

 

 

A-.       CONFIDENCIALIDAD DE LA INFORMACION TRIBUTARIA

 

La información tributaria ha sido calificada por el legislador como confidencial. No obstante, en los supuestos expresamente dispuestos por el ordenamiento, la Administración Tributaria puede o incluso debe ceder la información que ha recabado para fines tributarios.

1-                 El principio: la confidencialidad de la información

 

Para el ejercicio de sus funciones propias, la Administración Tributaria se ve investida de diversas facultades de investigación y de potestades frente al contribuyente. Entre ellas, la de requerirle información y la presentación de documentos privados. Dispone el artículo 104 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

 

"Requerimientos de información al contribuyente.

Para facilitar la verificación oportuna de la situación tributaria de los contribuyentes, la Administración Tributaria podrá requerirles la presentación de los libros, los archivos, los registros contables y toda otra información de trascendencia tributaria, que se encuentre impresa en forma de documento, en soporte técnico o registrada por cualquier otro medio tecnológico.

Sin perjuicio de estas facultades generales, la Administración podrá solicitar a los contribuyentes y los responsables:

a) Copia de los libros, los archivos y los registros contables.

b) Información relativa al equipo de cómputo utilizado y a las aplicaciones desarrolladas.

c) Copia de los soportes magnéticos que contengan información tributaria.

Los gastos por la aplicación de los incisos anteriores correrán por parte de la Administración Tributaria". (Así modificado por el artículo 4 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995.

 

La Administración está, así, facultada para solicitar la presentación de cualquier documento. El límite de esa solicitud es la trascendencia tributaria de éste. Podría afirmarse que aún tratándose de los incisos a) a c), si un documento no es susceptible de tener trascendencia tributaria respecto del tributo correspondiente, no existiría justificación para que la Administración pueda reclamarlo. Ahora bien, la trascendencia tributaria del documento implica que la información que se recaba tiene como objeto permitirle a la Administración Tributaria el ejercicio de sus propias funciones, referidas a la determinación y liquidación de tributos, fiscalización y revisión de los actos administrativos de contenido tributario, y, por ende, eventualmente el ejercicio de la potestad de sancionar administrativamente las infracciones que procedan, o en su caso, instar a la autoridad judicial el conocimiento de las infracciones penales.

Pero, además, la Administración puede solicitar información al contribuyente y terceros respecto de sus relaciones económicas, financieras y profesionales, conforme lo dispuesto en el artículo 105 del Código. Información que debe ser de trascendencia tributaria. Más allá de estas facultades, que podríamos llamar normales de la Administración Tributaria, ésta puede solicitar por resolución al juez una autorización para secuestrar documentos o bienes necesarios para determinar la obligación tributaria o asegurar las pruebas de la existencia de una infracción tributaria (artículo 114 del Código).

 

Este poder de la Administración Tributaria y sus límites tiene un fundamento constitucional. Como es ampliamente sabido, el artículo 24 de la Constitución Política expresamente autoriza al legislador para fijar los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios. El fin es de carácter tributario y es el legislador el que define qué documentos pueden ser objeto de revisión, así como los funcionarios competentes para dicha revisión.

 

En contrapartida de esta potestad de la Administración de incursionar en la esfera económica o profesional del contribuyente, el Código le impone obligaciones, consagrando derechos para el contribuyente. Aparte de la finalidad de la información, que deriva de la propia Constitución, el Código prohíbe a la Administración trasladar la información a otras instancias administrativas (artículo 115). Prohibición que abarca "cualquier forma de comunicación o divulgación a terceros de la información suministrada". Derivado de esa prohibición de traslado o remisión a otras oficinas, instituciones, etc, está el deber de reserva del contenido de la información, por otra parte. Es el artículo 117 el que hoy día regula el deber de confidencialidad de la Administración Tributaria:

 

“ARTICULO 117.-

Carácter confidencial de las informaciones.

Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes.

Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.

Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras”.

 

El deber de confidencialidad comprende toda la información de trascendencia tributaria, pero la norma particulariza en relación con la cuantía y origen de las rentas y los datos que consten en las declaraciones, copias, libros o documentos que se refieran a esas declaraciones.  Se desprende de lo anterior que la confidencialidad busca proteger los datos que sean expresión del estado económico y financiero del contribuyente y que, por ende, permitan precisar cuál es el alcance de su obligación tributaria (dictamen C-314-2002 de 22 de noviembre de 2002). 

 

Como el deber de confidencialidad se impone respecto de la información de trascendencia tributaria, se sigue que dicho deber no se aplica respecto de informaciones de contenido diferente que constaren en la Administración Tributaria. Lo anterior no significa que la Administración puede dar a conocer a cualquier persona dicha información. Si la información concierne a particulares, rigen las reglas en orden al acceso a información privada constante en oficinas administrativas. Por ende, si se trata de información privada no tributaria, la Administración sólo podría comunicarla a terceros si estos comprueban la existencia de un interés público, que justifique precisamente esa comunicación.

 

Empero, el principio de reserva de la información confidencial no es absoluto. En concreto, el legislador puede autorizar la cesión de la información recabada por motivos de interés público.

 

2-.        La cesión de la información tributaria

 

Diversa información privada puede ser accedida por la Administración en los supuestos en que constitucionalmente es posible. Esa información puede ser calificada de confidencial. Una calificación que tiene como objeto señalar  que la Administración puede recabar la información para el cumplimiento de sus fines, pero que dicha información continúa siendo privada y, de ese hecho, no puede ser transferida a terceros sin el consentimiento del derecho habiente o bien, en los supuestos en que el ordenamiento lo establece para satisfacción de un interés público. Ergo, lo propio del dato o información confidencial es que una vez recabado no puede ser utilizado para fines y condiciones distintas a aquéllas por las que se recabó salvo norma en contrario. El carácter privado de la información se protege a través de esa calificación. En ese sentido, la confidencialidad es una garantía ante el suministro, voluntario o impuesto por el ordenamiento como es el caso de la materia tributaria, de información a un tercero. Se trata, entonces, de información que es suministrada para fines determinados, en el presente caso, fines tributarios y que no puede ser divulgada sin el consentimiento del contribuyente. La confidencialidad puede, entonces, ser analizada como un deber de reserva para la autoridad administrativa.

 

De conformidad con lo anterior, en la medida en que la información de trascendencia tributaria se califica por la ley de confidencial, la consecuencia inmediata es que la Administración Tributaria que obtiene o recibe esa información no podría trasladarla o remitirla a otras oficinas públicas. Ciertamente, los datos pueden ser considerados para efectos estadísticos o como parte de la jurisprudencia tributaria o bien, pueden ser remitidos en informes a los poderes públicos, pero para mantener la confidencialidad se dispone que su suministro no puede conducir a la identificación del contribuyente.

 

No obstante, el propio artículo 17 establece excepciones a ese deber de reserva. En primer lugar, tenemos el deber de la Administración Tributaria de transmitir dichos datos a los tribunales comunes en los casos en que el ordenamiento lo autoriza. Por tribunales comunes debe entenderse cualquier tribunal de la República. En la medida en que información de trascendencia tributaria sea relevante para la resolución de un asunto sometido a su jurisdicción, el tribunal puede solicitar la remisión de esa información.  Luego, el interés público puede justificar la publicación de cierta información  atinente al contribuyente, como es el hecho de que se encuentre en mora o haya incumplido los deberes formales, así pronunciamientos C-270-2000 de 8 de noviembre de 2000, OJ-101-2000 de 11 de septiembre de 2000, C-242-2002 de 18 de septiembre de 2002, C-295 de 21 de julio de 2006 y C-304- de 30 de agosto de 2007. En el dictamen C-314-2002, antes citado, señalamos al respecto:

 

“En el caso de la lista de morosos, considera la Procuraduría que existe interés público suficiente que justifica la publicidad y, por ende, autorizaría a la Administración para divulgarla por medio de INTERNET. Empero, es necesario precisar que esa justificación no excluye el deber de la Administración de proteger la situación económica del contribuyente. Lo cual implica que la publicación debe comprender exclusivamente los nombres de los contribuyentes que han incumplido su obligación y por ende, se encuentran en mora. No existe posibilidad de que la Administración Tributaria dé a la publicidad el monto de la obligación tributaria, sea que ésta corresponda fielmente a la declaración (autoliquidación), sea que dicho monto sea producto de la determinación administrativa. La Administración debe garantizar que la publicidad no conlleve en modo alguno a que terceras personas conozcan el monto de la deuda tributaria, o bien se enteren de alguna forma de los datos que sobre su situación económica el particular haya aportado o que la Administración, en ejercicio de sus potestades, haya recabado. La información debe estar limitada al nombre del contribuyente moroso. Por ende, la Administración Tributaria está inhibida para publicar, por cualquier medio incluyendo INTERNET, datos de contenido económico que permitan a terceros determinar en qué situación financiera se encuentra el contribuyente, cuál es su actividad principal, cuáles son sus socios, etc, con lo que se evita que el conocimiento de esa situación pueda ser utilizada en su perjuicio. Lo cual incluye necesariamente los datos que constan en los libros de contabilidad o sus anexos, o cualquier información de contenido comercial que pueda desprenderse de la declaración del impuesto o en cualquier otro documento presentado o aportado a la Administración”.

 

La información se suministra a la Administración Tributaria para fines fiscales. Es por ello que se ha considerado procedente que la Administración Tributaria que recaba información tributaria pueda cederla a otra Administración Tributaria, cuando esa información pueda ser necesaria para el ejercicio de las funciones propias de esta última.  Ha considerado la Procuraduría que las cesiones de información tributaria entre Administraciones Tributarias con fines fiscales encuentran su fundamento en el propio artículo 24 de la Constitución Política. Este artículo autoriza la revisión de documentos para verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. La efectividad de esta fiscalización radica, entonces, en la posibilidad con que cuenta la autoridad tributaria para verificar la veracidad de las declaraciones realizadas por los habitantes. De allí, precisamente, que la Sala Constitucional haya indicado que el artículo 24 no prohíbe el intercambio de información tributaria entre entes de la administración tributaria, con fines fiscales. La sentencia 1269-95 de 15:48 hrs. del 7 de marzo de 1995 expresó al efecto:

 

“Este artículo (24 constitucional) garantiza a los ciudadanos el derecho a la intimidad como regla, y permite limitaciones a su ejercicio en los casos que expresamente se autorizan en ella. La norma es clara en señalar que, para efectos tributarios, los competentes para limitar el derecho a la intimidad son el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República únicamente. Pero esa intervención que autoriza la norma, no es para todo caso, sino únicamente para revisar los libros de contabilidad y sus anexos, y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos; pero la norma no prohíbe el que se comparta información tributaria entre entes de administración tributaria, de tal forma que es válido autorizar controles cruzados con otros entes si son considerados administración tributaria, siempre y cuando la información sea utilizada únicamente para fines fiscales. Al igual que el Ministerio de Hacienda, las Municipalidades no pueden brindar esta información a terceros, pues en ese sentido sí les alcanzan las limitaciones que en aras de la protección al derecho a la intimidad impone la ley. Debe quedar claro que las Municipalidades no pueden revisar por sí los libros de contabilidad de las empresas de su territorio, sino únicamente confrontar la información recibida del obligado al tributo municipal en la declaración que rinda a la Corporación, con la que brindó a la Dirección General de Tributación Directa en cuanto al monto de los ingresos brutos, pues de lo contrario, se estaría lesionando la intención del legislador, contemplada en el artículo 24 citado, de facultar la revisión de libros de contabilidad sólo en los casos expresamente señalados en ella”.

 

Los controles cruzados de información tributaria entre administraciones tributarias constituyen un mecanismo de indudable importancia para el adecuado cumplimiento de la potestad fiscalizadora del Estado en materia tributaria. Por demás, la información tributaria que se cede debe ser necesaria para el ejercicio de las potestades tributarias de la otra Administración.  “Si dicha información no se requiere para el ejercicio de la competencia tributaria de ese organismo, podría considerarse que se está ante una violación del derecho a la inviolabilidad de los documentos privados” (dictamen C -242-2002  de 18 de septiembre 2002).  Este elemento y el deber de reserva que se aplica a la Administración Tributaria que recibe la información constituyen una garantía para el contribuyente cuya información se suministra. En efecto, a esa otra Administración se le aplica el deber de reserva (artículo 117 del Código Tributario) y el deber de utilizar la información sólo para fines tributarios (artículo 115, ibidem).

 

En el dictamen N. C-242-2002, la Procuraduría consideró que la Administración Tributaria no está autorizada por el ordenamiento para ceder información tributaria a un organismo que no constituye Administración Tributaria. Lo anterior en tanto que la cesión de información no respondería a fines fiscales, con lo cual se violentarían los límites establecidos en el artículo 24 de la Constitución Política.  Se parte de que si un organismo público carece de competencias tributarias, la información que reciba no puede ser utilizada para fines tributarios. Por lo que no se consideró válido que la Administración Tributaria suscriba un convenio con un ente público que no es Administración Tributaria, cuyo objeto fuere la cesión de información tributaria, con el fin de contribuir al ejercicio de la competencia no tributaria que le ha sido asignado a este último vía legal.

 

La interpretación a que hacemos referencia obligaría a concluir que la Administración Tributaria tiene una prohibición para ceder información a cualquier otro organismo que no sea Administración Tributaria. Y, en principio, la confidencialidad de la información conduce a ese resultado. Es claro, sin embargo, que un respuesta contraria puede ser dada cuando el ordenamiento jurídico lo permite.

 

Para que la Administración Tributaria pueda ceder la información tributaria que ha recabado del contribuyente a otro ente público sin fines fiscales se requiere de una autorización legal. Una autorización que puede fundarse en el carácter de interés público de la información.

 

Aplicado lo anterior a la situación que se consulta, tendríamos que la Administración Tributaria podría ceder la información al Tribunal Supremo de Elecciones, que no es Administración Tributaria, si una norma de rango legal lo permite. Una autorización legal que en criterio del Ministerio de Hacienda no existe, por lo que no es posible la transferencia de información tributaria al Tribunal Supremo de Elecciones. En consecuencia, corresponde determinar si se ha producido una modificación del ordenamiento en ese ámbito concreto.

 

 

B-                UNA INFORMACION PARA CONTROLAR EL FINANCIAMIENTO DE LAS CONSULTAS ELECTORALES

 

El Tribunal Supremo de Elecciones tiene una competencia general en materia electoral. En ese sentido, asume no sólo el contencioso-electoral sino también funciones de carácter legislativo.

 

1-.        La interpretación: una función legislativa

 

Con el objeto de garantizar la autonomía de la función electoral y la pureza del sufragio, el constituyente tuvo especial cuidado en regular la competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones. El Tribunal asume la organización, dirección y vigilancia de la función electoral, lo que implica no solo funciones de naturaleza jurisdiccionales, sino que también se le atribuye una función de naturaleza legislativa. Ambas competencias abarcan no sólo lo relativo al sufragio, sino también las consultas populares y, en concreto, lo relativo al referéndum. Dispone el artículo 102 de la Constitución Política, en lo que aquí interesa:

 

“ARTÍCULO 102.- El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones:  

(…).

3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral;  

(….).

9) Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum. No podrá convocarse a más de un referéndum al año; tampoco durante los seis meses anteriores ni posteriores a la elección presidencial. Los resultados serán vinculantes para el Estado si participa, al menos, el treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, para la legislación ordinaria, y el cuarenta por ciento (40%) como mínimo, para las reformas parciales de la Constitución y los asuntos que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada.   (Así adicionado por el inciso a) del artículo 2 de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002)  

(…)”.

Como se verá de seguido, la competencia establecida en el inciso 3 antes transcrito constituye un límite a la potestad de interpretación de las normas electorales por la Asamblea Legislativa.

 

La interpretación es un procedimiento racional que tiene como objeto determinar el resultado o sentido de una norma jurídica. El objeto de este proceso es hallar una norma jurídica, contenido de significación que se extrae de un texto jurídico.  Es, entonces, precisar “cuál es el contenido conceptual normativo  (el precepto jurídico) correspondiente a cierta situación (general o particular)” (E, HABA: Esquemas metodológicos en la interpretación del Derecho escrito, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1972, p. 6). La interpretación contribuye a dar certeza y previsibilidad jurídicas en la aplicación de las normas. Larenz nos dice al respecto:

 

“El objeto de la interpretación es el texto legal como portador del sentido en él depositado, de cuya compresión se trata en la interpretación. “Interpretación” es, si nos  atenemos al sentido de las palabras, la separación, difusión y exposición del sentido dispuesto en el texto, pero, en cierto modo, todavía oculto. Mediante la interpretación “se hace hablar” a este sentido, es decir, este es enunciado con otras palabras más claras, expresado más precisamente y hecho comunicable. Al efecto es característico para el proceso de la interpretación que el intérprete sólo quiere hacer hablar al texto, sin añadir o preterir cosa alguna….” .K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, 1980, p. 309.

 

Dos aspectos interesan respecto de la interpretación normativa: la competencia para interpretar y los efectos de la interpretación.

 

Si interpretar es precisar el contenido de una norma jurídica, resulta claro que se trata de un proceso imprescindible para hallar el sentido de cualquier texto. Puede decirse, entonces, que la interpretación es la primera operación en el proceso de aplicación de un texto y que dicha actividad corresponde a todo operador jurídico. No es, entonces, exclusiva del autor de la norma. Ergo, en la medida en que la ley no es sino una norma jurídica, se sigue  que es susceptible de interpretación por cualquier operador jurídico. Sin embargo, existe una diferencia entre la interpretación que realiza el  autor de la norma y la interpretación que efectúan otros operadores jurídicos. En efecto, a la interpretación que realiza el autor de la norma jurídica, se le denomina “interpretación auténtica”.

Dado que solo interpreta auténticamente el autor de la norma, se deriva que el único órgano competente para interpretar una ley es la propia Asamblea Legislativa.  Cabe recordar que el artículo 121 de la Carta Política, le atribuye al Parlamento como potestad exclusiva el “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”. Puede, entonces, decirse que interpretar en forma auténtica una ley es parte de la potestad legislativa.

 

Puesto que también con la interpretación auténtica se trata de extraer el sentido de la norma que se interpreta, se requiere que se esté ante una verdadera interpretación. Eso significa que el autor de la norma sólo puede interpretar lo existente, pero no puede utilizar el procedimiento de interpretación para efectos de modificar el existente o crear una nueva norma. Dicha prohibición se origina en el efecto propio de la interpretación auténtica. La  norma interpretativa se incorpora al texto de la norma interpretada. Al producirse esa incorporación, retrotrae sus efectos al momento de vigencia de la norma interpretada, con las consecuencias jurídicas correspondientes.  Así, la Sala Constitucional ha indicado que “La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda dicho..." (resolución N° 14986-2004 de 12:07 hrs. de 24 de diciembre de 2004). Atribuir a una norma el carácter de auténtica cuando se trata más bien de una reforma, entraña el vicio de exceso de poder. En tratándose de la ley, este vicio conduce a la  inconstitucionalidad de la ley interpretativa.

 

Ahora bien, al consagrar la potestad de la Asamblea Legislativa para interpretar en forma auténtica la ley, el constituyente hace referencia al Tribunal Supremo de Elecciones.  La competencia del Tribunal es exclusiva y excluyente en tratándose de la materia electoral. Además, la interpretación que realiza el Tribunal es obligatoria. Estos efectos de la interpretación se refieren tanto a las normas constitucionales como a las legislativas. En ese sentido, la interpretación de la Asamblea tanto como constituyente derivado como en su condición de legislador ordinario cede a favor del Tribunal. La competencia del organismo electoral se analiza como parte de la autonomía de la función electoral. La interpretación de una norma puede afectar el desenvolvimiento de la función electoral, por lo que esa interpretación se reserva al organismo encargado de organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales.

 

Desde el punto de vista material no puede existir duda en orden a la naturaleza legislativa de la función que en este ámbito desempeña el Tribunal. Así, ha sido puesto en evidencia por la doctrina nacional:

 

“En el caso del TSE, por ejemplo, cuando este declara electo al Presidente de la República, en tal hipótesis ejerce una típica función jurisdiccional, pues dicho acto es irrecurrible en la vía jurisdiccional (art. 103 de la Constitución Política). Cuando, en cambio, interpreta auténticamente la legislación electoral, en tal caso ejerce una típica función legislativa, etc”. R, HERNÁNDEZ VALLE: El Derecho de la Constitución, II, Editorial Juricentro, 1993, p. 230.

Agregando:

“La combinación de los artículos 121 inciso 1 y 103 inciso 3 de la Constitución le confieren al TSE la potestad de interpretar auténticamente la legislación electoral, no sólo a nivel legal sino inclusive constitucional.

La atribución de esta potestad al TSE implica la ruptura de un principio clásico de la dogmática jurídica: que la interpretación auténtica de las normas la realice un órgano distinto del que las dictó”, op. cit. p. 242.

 

El rango propio de la norma interpretada es sostenido también por Mauro Murillo, quien nos dice que las interpretaciones se realizan a través de normas “necesariamente de igual rango que las interpretadas”. M, Murillo: El Tribunal Supremo de Elecciones, en Derecho Constitucional Costarricense, Ensayos. Editorial Juricentro, 1983, p. 356.

 

Nótese que se atribuye a la interpretación del Tribunal de Elecciones el carácter de interpretación auténtica, lo que se explica por el carácter exclusivo y obligatorio de la interpretación. Obligatoriedad que implica –a diferencia de la interpretación auténtica que puede realizar la Asamblea Legislativa sobre las leyes en otras materias- la imposibilidad jurídica de que la interpretación del Tribunal sea objeto de control por cualquier tribunal del país.

 

Sobre esta facultad de interpretación del Tribunal, ha establecido la Sala Constitucional en resolución N: 3194-92 de las 16 hrs. de 27 de octubre de 1992:

 

"El Tribunal Supremo de Elecciones interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y obligatoria, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia electoral, y, por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción, así sea la constitucional, porque, aún en la medida en que violara normas o principios constitucionales, estaría como todo tribunal de su rango, declarando el sentido propio de la norma o principio, por lo menos en cuanto no hay en nuestro ordenamiento, remedio jurisdiccional contra esa eventual violación...".

 

            Esta resolución nos remite a otra de las particularidades de la actuación del Tribunal Supremo de Elecciones: sus resoluciones no son recurribles ante ninguna otra autoridad pública. La circunstancia de que corresponda a dicho Organismo interpretar en forma exclusiva y obligatoria las normas electorales y que sus actos en materia electoral no sean objeto de control por ninguna instancia externa, determina la inadmisibilidad de un control de constitucionalidad contra decisiones concretas y firmes del Tribunal y, en general, contra la interpretación de normas (Sala Constitucional, resolución N. 2128-94 de 14:51 hrs. del 3 de mayo de 1994). 

                       

En ejercicio de esa facultad que la Constitución expresamente le atribuye, el Tribunal puede interpretar las leyes emitidas por la Asamblea Legislativa. La interpretación que haga se impone a todo organismo público e incluso a la propia Asamblea Legislativa. En ese sentido, produce los efectos propios de la interpretación auténtica. La interpretación aunque emanada del Tribunal tiene naturaleza legislativa y su efecto normal es desentrañar el alcance del ordenamiento, incorporándose al texto de la norma interpretada.          Una interpretación que concierne la materia electoral.

 

2-.        La materia electoral y el referéndum

 

Se consulta porque el Tribunal Supremo de Elecciones ha interpretado una norma  en materia de referéndum y en relación con el suministro de información para el ejercicio de sus funciones.

 

La función que el Tribunal ejerce al interpretar las leyes en materia de referéndum es de naturaleza electoral. Ello en tanto por “función electoral”  debe entenderse la competencia del Tribunal en los procesos de consulta popular y no solo en los procesos electorales strictu sensu (Sala Constitucional, resolución N. 12359-2007 de 15:16 hrs. de 28 de agosto de 2007). Por lo que no puede existir duda en orden a la naturaleza electoral de la función de interpretar las normas referentes al referéndum y a fortiori el contencioso relativo a ese referéndum. Lo anterior tiene consecuencias específicas en orden a lo consultado. El Tribunal Supremo de Elecciones ha procedido a interpretar una norma de rango legal referente al referéndum. Ergo, la interpretación versa sobre una ley en materia electoral. Dispuso el legislador en el artículo 29 de la Ley sobre el referéndum:

 

“Artículo 29.—Registro de las erogaciones. Los medios de comunicación colectiva informarán al TSE quien ha contratado la publicación de campos pagados a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum, así como el costo de la publicación. El Tribunal llevará un registro de las publicaciones, con indicación de su costo, a fin de corroborar el gasto incurrido por cada persona”.

 

Conforme este texto, el Tribunal debe corroborar los gastos que realice cada persona a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum. Es decir, se le encomienda una facultad sin que se precise cómo se llevará a cabo. El Tribunal viene a completar la regulación del artículo 29 por medio de una interpretación aprobada por “resolución”:

 

"Se interpreta el artículo 29 de Ley sobre Regulación del Referéndum, en el sentido de que el mandato legal encargado a este Tribunal de “corroborar el gasto incurrido por cada persona”, con motivo de los procesos consultivos, obliga a las instituciones del Estado -incluida la Administración Tributaria- a remitir a esta Autoridad Electoral, cuando así lo requiera, la información de las personas físicas o jurídicas que se encuentre en sus bases de datos, a efecto de no hacer nugatorio lo dispuesto en el citado precepto legal"....).

 

Por una interpretación que tiene los efectos propios de la interpretación auténtica, el Tribunal ha dispuesto que los organismos públicos, incluida la Administración Tributaria deben remitirle la información de las personas físicas o jurídicas que se encuentren en sus bases de datos.

 

La interpretación del Tribunal Electoral es ejercicio de la función legislativa que se le ha confiado y tiene el efecto propio de la interpretación legislativa. En ese sentido, vincula a todos los poderes públicos, la Administración Pública y los particulares. Por consiguiente, la interpretación debe ser acatada en razón de su carácter obligatorio y por los efectos propios de la norma jurídica (artículo 102, inciso 3 en relación con el  129 de la Constitución Política).

Cabría considerar, entonces, que en virtud de esa interpretación, se está en presencia de una norma jurídica que obliga al suministro de información, incluida la tributaria, para los fines propios del Tribunal. La particularidad de esa norma interpretativa es que no puede ser objeto de control por ninguna instancia jurisdiccional y mucho menos administrativa.

 

3-         El financiamiento del referéndum

 

La consulta del Ministerio de Hacienda cuestiona la interpretación realizada por el Tribunal Supremo de Elecciones porque considera que establece una obligación en un ámbito que excede el electoral.

 

La obligación que deriva de la norma legal, interpretada por el Tribunal, es de naturaleza electoral y su objeto es permitir el cumplimiento de las funciones propias del Tribunal en orden a  fiscalizar el financiamiento de las campañas de referéndum.

 

La Ley de Regulación sobre el Referéndum, N. 8492 del 9 de marzo de 2006,  permite la realización de campañas a favor o en contra del proyecto sometido  a referéndum. En ese ámbito se parte de una presunción que no es otra que quien es responsable de la publicación es quien sufraga su costo, presunción que admite prueba en contrario (artículo 28 de la Ley). El financiamiento tiene un límite, que es establecido por remisión al artículo 20 de la misma (actos preparatorios del referéndum). Este último artículo establece prohibiciones en orden al referéndum, pero al mismo tiempo limita el financiamiento de las campañas. Se dispone en lo que aquí interesa:

 

“Artículo 20.—Prohibiciones. Establécense las siguientes prohibiciones:

(…).

c) Los particulares costarricenses, sean personas jurídicas o físicas, podrán contribuir, para campañas a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum, con sumas que no excedan de veinte salarios base, conforme se define en la Ley Nº 7337, del 5 de mayo de 1993.

Se entenderá que la persona responsable de la publicación es también quien sufraga su costo, a menos que se compruebe lo contrario.

Para los efectos del inciso c), los medios de comunicación informarán al TSE quien ha contratado la publicación de campos pagados a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum, y el costo de la publicación. El Tribunal llevará un registro de las publicaciones, en el que indicará el costo de estas a fin de corroborar el gasto incurrido por cada persona”.

 

Todo costarricense tiene derecho de contribuir con el financiamiento de las campañas sobre el referéndum. Empero, ese derecho no es ilimitado. Por el contrario, se establece como límite la suma de veinte salarios base. La infracción a ese límite es sancionada con una multa, sin perjuicio de sanciones penales, artículo 30. De allí la importancia de determinar quién realiza una publicación, quién financia una campaña y el monto a que asciende una publicación concreta. Lo que corresponde al Tribunal Electoral.

 

Ese carácter electoral permea la regulación de las campañas para la celebración del referéndum y su financiamiento. En concreto, la publicidad que a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum haga toda persona en el país. La sentencia N. 6669-2007 de 9:20  hrs. de 18 de mayo de 2006, reiterada en la N. 07954-2007de 14: 42 hrs. de 6 de junio de 2007  de la Sala Constitucional expresamente reconoce el carácter de materia electoral de lo relativo a la publicidad a favor o en contra:

 

"... Único: El recurrente viene en este asunto, a denunciar una serie de situaciones que estima se están presentando en la tramitación y divulgación de propaganda en pro o en contra del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos de Norteamérica en el Referéndum convocado para su aprobación. Al respecto, es menester indicarle al petente que de conformidad con el artículo 16 de la Ley para la Regulación del Referéndum, número 8492, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones organizar, dirigir y fiscalizar los procesos de realización del referéndum, así como escrutar y declarar sus resultados. De ahí que el control o fiscalización de la propaganda y de la inversión pública o privada que pueda darse en este tipo de procesos, o de cualquier otra situación anómala en su tramitación, son resorte exclusivo del Tribunal Supremo de Elecciones y no de esta Sala, por ser materia relativa al sufragio y a la decisión ciudadana en aplicación del principio democrático. Por ello, no puede esta Sala usurpar las funciones que por Constitución y por Ley le han sido conferidas al Tribunal Supremo de Elecciones y por ende, debe declinar su competencia en esta materia, a fin de que cualquier asunto relacionado con la realización de este Referéndum, o de cualquier otro, sea conocida en exclusiva por dicho órgano constitucional. Por lo expuesto, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse..."

 

Ha interpretado la Sala Constitucional que el término “sufragio” debe ser entendido como proceso en que se ejerce la voluntad popular, por lo que comprende no solo la elección de las autoridades políticas sino la participación en los procesos de democracia directa o cualquier otra forma de consulta sobre cuestiones de interés general.

 

En consecuencia, lo relativo al financiamiento de las campañas debe entenderse como materia electoral. La interpretación que el Tribunal ha realizado sobre las disposiciones legales que regulan esa campaña también tiene naturaleza electoral.   Al conocer un Recurso de Amparo contra supuestas irregularidades en la campaña sobre el Tratado de Libre Comercio  entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos de Norteamérica, la Sala Constitucional en resolución 9313-2007de 15:08 de 28 de junio de 2007, enfatiza el carácter electoral de la función de fiscalización en orden al referéndum:

 

“II.- Por otra parte, y visto que el recurrente viene en este asunto, a denunciar una serie de situaciones que estima se están presentando en la tramitación y divulgación de propaganda en pro o en contra del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos de Norteamérica en el Referéndum convocado para su aprobación. Al respecto, es menester indicarle al petente que de conformidad con el artículo 16 de la Ley para la Regulación del Referéndum, número 8492, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones organizar, dirigir y fiscalizar los procesos de realización del referéndum, así como escrutar y declarar sus resultados. De ahí que el control o fiscalización de la propaganda y de la inversión pública o privada que pueda darse en este tipo de procesos, o de cualquier otra situación anómala en su tramitación, o relativa a la participación ciudadana en el proceso, son resorte exclusivo del Tribunal Supremo de Elecciones y no de esta Sala, por ser materia relativa al sufragio y a la decisión ciudadana en aplicación del principio democrático”.

 

Además, con base en el artículo 103 de la Constitución y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la interpretación que realizó el Tribunal no es susceptible de control de constitucionalidad (entre otras, resoluciones N. 8041-2007 de 15:27 hrs. del 12 de junio de 2007, 7945-2007 de 14:42 hrs. de 6 de junio de 2007 y N. 17019-2007 de 18:23 hrs. de 21 de noviembre de 2007, todas de la Sala Constitucional). De la primera de dichas resoluciones se deriva que:

 

“cualquier asunto relacionado con el ejercicio de las competencias de  organización, dirección, fiscalización, escrutinio y declaración de los resultados de los procesos de referéndum , corresponde en exclusiva por el Tribunal Supremo de Elecciones, por ser materia de naturaleza electoral, por lo que, está Sala no puede entrar a conocer la procedencia o no del acuerdo impugnado, en virtud de lo dispuesto por el inciso e) del artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por lo expuesto, el amparo resulta inadmisible y así debe declararse”. La cursiva y el subrayado son del original.

 

Ahora bien, conforme el artículo 29 de la Ley de Regulación sobre el Referéndum, interpretado por el Tribunal, se impone una obligación a la Administración Tributaria de transmitir información de trascendencia tributaria. Es decir, se impone un traslado de información tributaria para fines no tributarios. En efecto, no puede considerarse que lo relativo a las campañas publicitarias y su financiamiento sea de naturaleza tributaria. Es por ello que se discute si lo interpretado es procedente o no.

 

No obstante, considera la Procuraduría que lo que debe tomarse en cuenta es el rango legal del principio de confidencialidad en materia tributaria. Las excepciones a este principio son establecidas por una ley. Rango que tiene la interpretación realizada por el Tribunal. La norma legal, al regular las excepciones a la confidencialidad, debe fundarse en un interés público que no necesariamente debe ser fiscal. Cabría decir que si el interés fuere fiscal, la Administración podría convenir, sin texto expreso de ley, la cesión de esa información fiscal a otra Administración tributaria, tal y como ha puesto de relieve la jurisprudencia constitucional y la administrativa.

 

Es precisamente porque no existe un interés fiscal que importa la existencia de una norma de rango legal, que constituya una excepción a lo dispuesto en los artículos 115 y 117 del Código Tributario.

 

En aplicación de los principios constitucionales en orden a la cesión de la información que nos ocupa, lo que importa es que exista una norma de rango legal y que esta norma legal tienda a la satisfacción de un evidente interés público, así como que el traslado de la información permita el ejercicio de funciones de fiscalización y vigilancia del organismo público a cuyo favor se establece el traslado. La Procuraduría es incompetente para analizar la procedencia y razonabilidad de la interpretación realizada por el Tribunal Supremo de Elecciones. No obstante, interesa llamar la atención del Ministerio sobre las facultades del Tribunal en materia de financiamiento de las campañas sobre el referéndum y el interés público presente en esa regulación.

 

No puede desconocerse que uno de los aspectos más importantes de las campañas a favor o en contra de un referéndum está constituido por el  financiamiento. De allí que su regulación deba ser considerada de interés público.  La importancia del financiamiento de las campañas electorales es fundamental, ya que afecta todos los principios en orden a la igualdad, la libertad respecto del Estado y la sociedad y la democracia interna por parte de los grupos que participan en la contienda. El financiamiento por parte de particulares plantea el problema de la libertad  (Dieter GRIMM: Los partidos políticos. Manual de Derecho Constitucional, Marcial Pons, 2001, pp. 419-420). El punto es si como persona, en ejercicio de mi derecho de autodeterminación, puedo disponer libremente el financiamiento de campañas y cómo a través de ese financiamiento puedo incidir en el resultado de la consulta popular.  La necesidad de preservar los principios democráticos y los derechos fundamentales de igualdad y libertad determina el control del financiamiento. En ese sentido, la rendición de cuentas es fundamental a efecto de establecer quiénes son las personas que influyen y determinan la campaña en sí misma considerada y, por consiguiente, que tratan de incidir en la decisión del electorado, formando la voluntad popular. Por consiguiente, ese control encuentra fundamento en el principio democrático. Consecuentemente, está a la base de los principios mismos del Estado democrático y social de Derecho.

 

El Tribunal ha interpretado el artículo 29 de la Ley de Regulación sobre el Referéndum para efecto de no hacer nugatoria su competencia. Precisamente, para precisar si una persona ha realizado determinado aporte y por el monto que indica, constituye un elemento trascendental la determinación de los gastos que esta persona ha reportado  a la Administración Tributaria. En igual forma, desde el punto de vista de las empresas de comunicación  colectiva es  importante establecer cuáles son sus ingresos y la fuente real de los mismos. Estos controles cruzados permitirán al Organismo Electoral comprobar fehacientemente el gasto en que se ha incurrido y, en su caso, si X persona ha infringido los límites que derivan de los artículos 28 y 29 en relación con el 20 de la Ley de Referéndum o bien, si está encubriendo el financiamiento realizado por otra persona, física o jurídica, nacional o extranjera. Es decir, la información tributaria se convierte en un instrumento indispensable para el ejercicio de la competencia del Tribunal.

 

Ahora bien, se consulta si la Administración Tributaria debe comunicar a los contribuyentes que va a trasladar su información tributaria. Al respecto, debe tomarse en cuenta que a la interpretación realizada por el Tribunal Supremo de Elecciones le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política. En ese sentido y por virtud de lo dispuesto en el numeral 102, inciso 3 de ese mismo Texto Fundamental, la interpretación vincula a todo habitante del país. El consentimiento de este no es necesario para el suministro de la información. No obstante, en la medida en que ese suministro concierne información privada, se puede comunicar al contribuyente concernido.

 

La información que se suministra al Tribunal Supremo de Elecciones es, obviamente, información de carácter privado, calificada por el legislador como confidencial. El suministro de dicha información al Tribunal Supremo de Elecciones no implica una pérdida de ese carácter y de la protección que el ordenamiento le garantiza. En ese sentido, respecto de respecto de la información de contenido tributario que reciban,  los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones tendrán que guardar la reserva que deriva de los artículos 115 y 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

Se consulta en último término si la interpretación reforma el artículo 117 del Código Tributario en orden al suministro de la información confidencial a los poderes del Estado. El artículo 117 establece la posibilidad de suministrar información de trascendencia tributaria a los poderes públicos, en el tanto en que dicho suministro no conduzca a una identificación del contribuyente. El Tribunal Supremo de Elecciones está contenido, ciertamente, en el concepto de poderes públicos. Ello en el tanto la Procuraduría ha identificado “poderes públicos” con “poderes del Estado” (dictamen N. C-304-2007 de 30 de agosto de 2007) y el artículo 9 de la Constitución Política establece que el Tribunal tiene el rango e independencia de los Poderes del Estado.  Empero, el suministro de la información tributaria no se ampara en la excepción que el artículo 117 contempla, sino en la interpretación realizada por el Tribunal. Precisamente por ello no se aplica el límite establecido en ese artículo 117, sea que la información no permita identificar al contribuyente. Por el contrario, el debido ejercicio de las funciones del Tribunal requiere la identificación del contribuyente a quien concierne la información solicitada.

 

CONCLUSION:

 

De lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-         El artículo 117 del Código Tributario protege la información de trascendencia tributaria e indispensable para que la Administración Tributaria ejerza la gestión tributaria en sus diversas fases. La Administración Tributaria tiene un deber de reserva respecto de esa información confidencial.

 

2-         Ese deber de confidencialidad es consecuencia del derecho de intimidad y de la protección de los documentos privados. No obstante, la confidencialidad es de rango legal, por lo que su contenido puede ser modificado o dejado sin efecto por otra ley.

 

3-         Precisamente porque su regulación es de rango legal, el legislador puede establecer excepciones al deber de confidencialidad.

 

4-.        Se encuentra dentro de este supuesto lo establecido en el artículo 29 de la Ley sobre Regulación del Referéndum, N. 8492 de 9 de marzo de 2006, según interpretación realizada por el Tribunal Supremo de Elecciones, resolución N. 3091-E-2007 de las 9:30 hrs. del 6 de noviembre de 2007.

 

5-.        Lo resuelto por el Tribunal Electoral es una norma interpretativa con rango de ley,  dirigida a autorizar, entre otros, el suministro de la información de trascendencia tributaria para fines no electorales. Dicha interpretación es obligatoria para toda autoridad pública y todo habitante en el país, según lo dispuesto por los artículos 102, inciso 3, 103 y 129 de la Constitución Política. Además, no puede ser objeto de control por parte de ninguna autoridad jurisdiccional o administrativa del país (artículo 103 de la Carta Política). Por consiguiente, la Procuraduría General de la República es absolutamente incompetente para valorar la razonabilidad de la interpretación emitida.

 

6-.        La interpretación responde a la necesidad de corroborar la lista de contribuyentes a las campañas a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum y, en su caso, el monto efectivamente financiado.  Por consiguiente, está dirigida a a permitir el cumplimiento de las funciones propias del Tribunal en orden a  fiscalizar el financiamiento de las campañas de referéndum.

 

7-         La información de trascendencia tributaria se convierte, en efecto, en un instrumento insustituible para determinar si una persona ha realizado determinado aporte a una campaña en orden a la consulta popular y el monto de dicha contribución. En su caso, si se ha infringido el límite legalmente establecido para las contribuciones por parte de los sujetos privados o la prohibición de contribuciones por parte de Gobiernos o personas de nacionalidad extranjera.

 

8-         No obstante lo cual, los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que reciban la información tributaria de un contribuyente tendrán que guardar la reserva que deriva de los artículos 115 y 117 del citado Código.

 

9-.El suministro de información tributaria al Tribunal Supremo de Elecciones, derivado de la interpretación que nos ocupa, no requiere el consentimiento del contribuyente, pero la Administración Tributaria puede comunicar que va a proceder a dar debido cumplimiento a la interpretación de mérito.

 

Del señor Ministro, muy atentamente:

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/acz