Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 059 del 25/02/2008
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 059
 
  Dictamen : 059 del 25/02/2008   

C-059-2008


25 de febrero de 2008


 


Doctor


Vinicio Mesén Madrigal


Presidente de la Junta Directiva


Patronato Nacional de Rehabilitación


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° JD-142-07, del 4 de julio del año pasado, por medio del cual nos solicita una interpretación más acabada de la naturaleza jurídica de la institución que usted representa. Concretamente, se desea saber el nivel de autonomía que goza el Patronato Nacional de Rehabilitación (en lo sucesivo PANARE), en virtud de su ley de creación (Ley n.° 3695, del 22 de junio de 1966).


 


I.-        Criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del organismo consultante.


 


La Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, en colaboración con la institución consultante, emite el informe DAJ-EC-1694-07, del 21 de junio del 2007, en el que concluye con base a lo dispuesto en la Ley n.° 3695 y la Ley Orgánica del Ministerio de Salud (n.°5412, del 8 de noviembre de 1973), que nos encontramos ante un ente público menor, “al cual se le ha otorgado legalmente autonomía patrimonial y de gestión a través de la personería [sic] jurídica lo que le permite el cumplimiento de sus objetivos institucionales.”


 


El informe se sustenta en que el PANARE no figura dentro de los órganos adscritos al Despacho del Ministro de Salud que menciona el artículo 5 de la Ley n.°5412, y que la dependencia técnica y económica que el organismo consultante tenía con la Dirección General de Asistencia Médico Social de la referida cartera en virtud del artículo 1° de la Ley n.° 3695, desapareció con la derogación de la Ley General de Asistencia Médico Social (n.° 1153, de 14 de abril de 1950) llevada a cabo por el artículo 57 de la Ley n.°5412.


 


Si bien el informe hace la aclaración que el Ministerio de Salud, a través del actual Consejo Técnico de Asistencia Médico Social, ha servido de “puente” en el área financiera en lo referente a la transferencia de fondos; mientras que su Dirección de Asuntos Jurídicos brinda la asesoría legal pertinente “siempre y cuando se cuente con la disponibilidad del recurso humano para tales efectos.”


 


En resumidas cuentas, el PANARE disfruta de “autonomía administrativa y financiera, suficiente para llevar a cabo sus funciones y el cumplimiento de sus objetivos institucionales.” De manera que “puede contratar libremente la compra de servicios de consultoría y no consultoría, equipo y bienes de diferente naturaleza, desde luego en apego a lo que establece la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, asimismo goza de amplia discrecionalidad para la contratación de personal, pues no está sujeto al régimen de empleo público del Servicio Civil”.


 


Siendo sus únicas sujeciones, las referidas al nombramiento de su Junta Directiva y al dictado de su reglamento general, que corresponden en virtud de su Ley constitutiva al Poder Ejecutivo.


 


II.-       Fondo del asunto: El PANARE como institución semiautónoma dotada de autonomía administrativa. 


 


La exigua regulación que presenta el PANARE (apenas 6 artículos de su Ley de creación, a lo que hay que agregar su falta de reglamentación por parte del Poder Ejecutivo), pareció obedecer a una cuestión meramente coyuntural, cual era, atender en su momento la necesidad de regularizar la inscripción de los terrenos donde se asienta el Hogar de Rehabilitación de Santa Ana, según se explica en la exposición de motivos del entonces proyecto de creación del PANARE (ver al efecto, el expediente legislativo n.° 2575):


 


“El esfuerzo tesonero del Dr. Humberto Araya Rojas, hizo posible la creación del Hogar de Rehabilitación de Santa Ana, que opera como sucursal del Centro Nacional de Rehabilitación con quien trabaja coordinadamente en tratamiento, cirugía e internamiento de casos de especial atención y cuidado. Reciben, además, los niños recluidos en este centro, nociones de terapia ocupacional y vocacional.


 


La donación física del terreno donde está ubicada la planta física de este Hogar, es producto de la donación que hicieron el ex-diputado don Marcial Aguiluz y su estimable señora esposa, sin que hasta la fecha haya sido posible legalizar el traspaso de estos terrenos por falta de personería legal de dichas instituciones.


 


Con base en los motivos expuesto y ante la necesidad de dotar de personería jurídica al Patronato Nacional de Rehabilitación, nos permitimos someter a la consideración de la Asamblea Legislativa el siguiente proyecto de ley” (la cursiva no es del original).


 


Pese a ello, los tres primeros artículos de la Ley n.° 3695 han permitido establecer la naturaleza jurídica del PANARE como un ente público menor de la Administración pública descentralizada; los cuales en su orden disponen:


 


Artículo 1º.- Créase el Patronato Nacional de Rehabilitación como organismo de servicio público con personalidad jurídica, el cual tendrá a su cargo la administración del "Hogar de Rehabilitación, Santa Ana", para los niños lisiados por la poliomielitis u otras enfermedades que produzcan secuelas similares. Estará bajo la fiscalización técnica y económica de la Dirección General de Asistencia Médico Social del Ministerio de Salubridad Pública.”


 


“Artículo 2º.- El Patronato se regirá por una Junta Directiva, compuesta de siete miembros nombrados por el Poder Ejecutivo para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos.”


“Artículo 3º.- El Presidente de la Junta Directiva tendrá la representación judicial y extrajudicial del Patronato, con facultades de apoderado general, quedando autorizado para sustituir su representación judicial.


El Poder Ejecutivo a solicitud de la Junta Directiva, promulgará el Reglamento General del Patronato.” (El destacado de las normas anteriores es nuestra).


En efecto, a partir del análisis de las normas anteriores, esta Procuraduría en su dictamen C-191-2001, del 5 de Julio del 2001, a raíz de una consulta del mismo PANARE, se pronunció en el sentido dicho acerca de su naturaleza jurídica, adentrándose incluso en el estudio de su grado de autonomía respecto a la Administración central. Al efecto se indicó:


II.-  Naturaleza jurídica del Patronato Nacional de Rehabilitación y la fiscalización técnica y económica del Ministerio de Salud.


(…) vemos que el citado numeral 1º de la citada Ley Nº 3695, le confiere expresamente al Patronato Nacional de Rehabilitación personalidad o entidad jurídica, lo cual a nuestro criterio, lo hace constituirse como un ente público menor dentro de la Administración Pública Descentralizada.


Recuérdese que según lo ha reiterado la Sala Constitucional, "Existe descentralización, cuando la propia Constitución Política o la ley, atribuyen una competencia determinada a una persona jurídica que se crea (artículo 189 constitucional)" (Entre otras la sentencia Nº 6256-94 de las 09:00 horas del 25 de octubre de 1994).


Lo anterior implica que descentralizar es transferir o crear, a título último, definitivo y exclusivo, una competencia en otro sujeto (ORTÍZ ORTÍZ, op. cit.p. 313). Debe advertirse que "El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento moderno. Los sujetos que resultan beneficiarios de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores. De este modo, el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada" (Ibídem).


La descentralización supone entonces que el titular de la nueva competencia exclusiva es otro ente distinto del Estado, con un ámbito de actuación propio, y no un órgano inferior de éste.


En virtud de las anteriores manifestaciones, es preciso indicar, que al estar dotado de personalidad jurídica, autonomía administrativa y funcional –según el grado que le haya otorgado su ley de creación-, estimamos que el Patronato Nacional de Rehabilitación, más que un órgano, es un ente público menor, que persigue un fin de evidente interés social, cual es administrar el Hogar de Rehabilitación Santa Ana para niños lisiados por la poliomielitis u otras enfermedades; y como tal, integra el llamado sector público estatal o Administración Pública descentralizada, sin importar el distinto grado de autarquía (potestad de administrar) con que haya sido creado.


Es importante señalar, que este órgano superior consultivo ya ha vertido criterio, al menos en una consulta anterior, sobre la naturaleza jurídica de ese Patronato; en esa oportunidad, en lo que interesa, se afirmó lo siguiente:


"Mediante la Ley Número 3695 de 22 de junio de 1966 se crea el Patronato Nacional de Rehabilitación, como una institución descentralizada del Estado, a fin de administrar el "Hogar de Rehabilitación de Santa Ana" para los niños con problemas poliomielíticos, u otras situaciones patológicas similares (...)" (O.J. 028-97 de 7 de julio de 1997).


Queda así definida la naturaleza jurídica del Patronato Nacional de Rehabilitación, dentro del concepto de descentralización administrativa. Interesa ahora el tema de su relación con el Ministerio de Salud, respecto a la fiscalización técnica y económica de su gestión, para así determinar quién ejerce la potestad de nombramiento y remoción de los miembros de su Junta Directiva.


Tal y como lo determinó esta Procuraduría General en su oportunidad, "dicha entidad tiene su propia personalidad jurídica para atender un especial servicio público de interés social, pero en lo que atañe al aspecto técnico y económico, el Patronato Nacional de Rehabilitación se encuentra supeditada a la fiscalización de las autoridades correspondientes del Poder Ejecutivo" (O.J. 028-97 op. cit.).


Esa fiscalización hay que entenderla dentro del contexto en el que opera la descentralización, la cual no significa total independencia del Estado. En efecto, la relación que liga al ente con el Estado es la llamada tutela administrativa, que a lo sumo incluye una potestad directiva y de control, a través de la cual el Estado puede señalar metas y lineamientos generales al ente menor, sin que pueda sujetarlo a patrones puntuales que eventualmente podría hacer el superior jerárquico.


A nuestro entender, la fiscalización técnica aludida se refiere más bien a la obligación que tiene el Ministerio de Salud, de brindarle a esa entidad, el apoyo y la asesoría necesaria para el cumplimiento de los fines generales de carácter público, y de evidente interés social, que tiene encomendados. Mientras que la fiscalización económica hace alusión al indiscutible hecho de que sus recursos económicos provienen, en su mayor parte, del Estado y, por ende, su presupuesto está sujeto a la aprobación, control y fiscalización, más que del Ministerio de Salud, de la Contraloría General de la República. Lo que se busca es inspeccionar la actividad administrativa del ente para verificar su conformidad con la ley y las reglas de la técnica o de la buena administración.


Por consiguiente, la relación de tutela existente entre el ente consultante y el Ministerio de Salud jamás supone grado alguno de subordinación jerárquica, pues según se ha expuesto, la importancia decisiva de la descentralización administrativa es el otorgamiento de la personalidad jurídica, "que supone por sí el grado mayor de libertad y de responsabilidad, que confiere autonomía funcional al ente (...) El ente por el hecho de serlo es autónomo en su funcionamiento, lo que quiere decir libre de todo vínculo jerárquico con el Estado (Poder Ejecutivo)". (ORTÍZ ORTÍZ, op. cit. p.318).


Al respecto, la Procuraduría General ha afirmado que "Los entes en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de dirección" (Dictamen C-174-2001 de 19 de junio del 2001). Esto es así, por cuanto la personalidad determina que el ente no forma parte de una organización ministerial, sino que posee un ámbito de actuación propio.


En definitiva, entre la Junta Directiva del Patronato Nacional de Rehabilitación y el Ministro de Salud no existe "relación jerárquica", entendida como aquella relación que corre entre el superior y el inferior, dentro de un mismo Ministerio o dentro de un mismo ente, que tienen competencia común, por su naturaleza y sus límites; relación que sirve para mantener subordinación del inferior respecto del superior (Véase al respecto, entre otros, a MURILLO ARIAS, Mauro. "Terminología organizativa (Derecho Público), revista Academia, Facultad de Derecho, U.C.R., 1983, página 79; ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. Tesiario Derecho Administrativo, tesis Nº 11, Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, San José, Costa Rica, 1972, pág. 18 y artículo 101 de la Ley General de la Administración Pública).


Por consiguiente, no es posible reconocer, a favor del Ministro del Ramo, aquellas atribuciones o potestades que normalmente se derivan de la relación jerárquica, especialmente aquellas referidas a la posibilidad de nombrar, disciplinar y remover a los titulares de los órganos inferiores (Art. 104 de la Ley General de la Administración Pública).” (El subrayado no es del original).


 


Avanzando un paso más allá en la explicación anterior, tenemos que el PANARE comparte con el ente público mayor o ente matriz, es decir, el Estado o la Administración central, el fin público o servicio en función del cual, para cuya gestión, el ente institucional se crea, que en este caso es la tutela de la salud pública y el servicio público sanitario.


 


En ese sentido, el artículo 2 inciso f) de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud establece como atribución genérica de dicha cartera el “Otorgar las prestaciones de salud en materia de medicina curativa y de rehabilitación, a través de los organismos creados al efecto, sin perjuicio de las que realicen otras instituciones.” Nótese, además, la forma en que el legislador conceptualiza al PANARE como un “organismo de servicio público”. 


 


De ahí la llamada relación de instrumentalidad,[1] que se crea entre el ente público menor y el Estado, pues aquél se convierte en un medio o instrumento para cumplir los fines que el ordenamiento jurídico le confiere a este último.


 


Sin embargo, esa instrumentalidad no hay que confundirla con un vínculo de dependencia o de subordinación jerárquica, que como se explicó en el dictamen recién trascrito, no existe en el caso del PANARE. Pues en el caso de la entidad consultante, operó la descentralización administrativa en virtud de la Ley n.° 3695. Lo que significa que el Estado transfirió de forma exclusiva y específica a favor del PANARE la competencia o función que se recoge en el artículo 1° de su ley constitutiva, a saber: “la administración del "Hogar de Rehabilitación, Santa Ana", para los niños lisiados por la poliomielitis u otras enfermedades que produzcan secuelas similares”, que se engloba dentro de ese fin genérico y estatal que acabamos de ver, relacionado con las prestaciones de salud.


 


Dicho de otra manera, el PANARE tiene una competencia que no es formalmente la del Estado. Atribución de competencia ésta, que se compagina con el otorgamiento de una personalidad jurídica independiente a la de la Administración central, de forma que el ente público menor pueda contar con un mayor grado de autonomía en la toma de decisiones y en la gestión administrativa del servicio público que aquélla le encomienda. 


 


En ese sentido, se convierte en “una persona jurídica distinta e independiente del Estado, es decir, un centro último de imputación de poderes y deberes jurídicos, capaz de contraer obligaciones y asumir la responsabilidad que derive de su accionar”  (Dictamen C-046-99, del 26 de febrero de 1999). Y como persona jurídica que es, el artículo 3 de la Ley n.° 3695 le otorga su representación al Presidente de la Junta Directiva con facultades de apoderado general.  


 


A los rasgos comentados hasta ahora (personalidad jurídica propia, transferencia de una competencia privativa y particular) hay que añadir otro dato que caracteriza a los entes públicos menores y que parece recoger también la Ley n.° 3695 en su artículo 4: patrimonio propio o autonomía financiera.


“Artículo 4º.- Los fondos con que contará el Patronato, provendrán de las recaudaciones públicas que organice, de las donaciones que se le hagan, y de las subvenciones estatales que se le otorguen. Organizará y controlará comités o filiales para tales fines.


Toda actividad tendiente a obtener fondos en favor de este Patronato deberá estar autorizada y fiscalizada por la Junta Directiva.”


Pues bien, uno de los efectos más importantes de la descentralización administrativa o de la creación por ley de un ente público es su autonomía. Tal y como lo ha explicado la doctrina nacional,[2] la autonomía administrativa es el grado más básico o elemental que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a todo ente público menor por el simple hecho de existir (artículo 188 constitucional). Es decir, se trata de un grado de autonomía de principio o virtual cuando hay descentralización administrativa y se crean nuevas personas jurídico-públicas distintas del Estado, “por lo que si la norma de creación del ente es omisa debe entenderse por otorgada.”[3]


 


En consecuencia, dada la configuración legislativa del PANARE como un ente con


personalidad jurídico-pública goza de la autonomía administrativa propia de las demás instituciones semiautónomas y autónomas del país (con la diferencia formal en relación con estas últimas, que del expediente legislativo del PANARE no se desprende que su ley de creación haya sido aprobada por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa, a tenor del artículo 189 párrafo tercero de la Constitución Política). La cual consiste, según nos lo explica la doctrina, en “la facultad de un ente público menor de realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente, por sí mismo sin estar sujeto a otro ente. Es la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tiene asignados.”[4] 


 


Resuelta así la consulta planteada conviene hacer una última precisión en relación con el criterio legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, cuando afirma que “al desaparecer jurídicamente la dependencia técnica y económica de la Dirección General de Asistencia Médico Social del Ministerio de Salud, que fue derogada según consta [por el artículo 57 de la Ley n.°5412], el PANARE adquiere mayor independencia al no estar sujeto a la sujeción de dicha Dirección”.


 


Lo primero que hay que decir a este respecto, es que la autonomía administrativa de la que goza el PANARE viene dada según se dijo, por la sola circunstancia de haber nacido a la vida jurídica como un ente público descentralizado en virtud de una disposición de rango legal. Y es ese grado de autonomía el que determina per se el poder dirección o control (la llamada tutela administrativa) que la Administración central o más concretamente, el Gobierno puede ejercer sobre él a fin de articular su actividad con la de los demás organismos y entidades prestatarias de servicios sanitarios para lograr una política nacional de salud coherente y eficaz (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227, del 2 de mayo de 1978). 


 


En ese sentido podría afirmarse, que la autonomía administrativa del ente consultante es puramente ejecutiva u operativa, dentro del ámbito estricto que le marcan las directivas del Gobierno. Desde esta perspectiva sustancial, al PANARE no le corresponde valorar por sí solo la política correspondiente al servicio público que gestionan; tal servicio, según se indicó líneas atrás, sigue siendo un servicio del Estado o ente público mayor y a éste continúa correspondiendo su estrategia general, su dirección y responsabilidad últimas.[5] 


 


Con lo cual sería un error pensar que con la desaparición de la Dirección General de Asistencia Médico Social del Ministerio de Salud el PANARE ganó un grado más de autonomía. La sola creación del PANARE como institución semiautónoma en este caso, garantiza un ámbito irreductible de actuación frente a las técnicas de tutela administrativa de la Administración central que únicamente podría variarse en la medida que el legislador cambie la naturaleza jurídica de dicho ente. De forma correlativa, la intensidad de esas técnicas de tutela sobre la institución consultante está determinada por el grado de autonomía que goza ésta.


 


Estas técnicas están recogidas por el propio ordenamiento jurídico, tanto en la Ley n.° 3695, como en su momento por la derogada Ley General de Asistencia Médico Social y, actualmente, por la Ley Orgánica del Ministerio de Salud que vino a sustituir dicho texto legal.  Por lo que se refiere a la Ley constitutiva del PANARE, las facultades de dirección del Poder Ejecutivo se reflejan en la posibilidad de designar a los titulares del órgano superior de dicho ente y de promulgar a solicitud de la Junta Directiva el Reglamento General del Patronato (artículos 2 y 3 respectivamente).


 


Respecto a esta última previsión, esta Procuraduría en su dictamen C-161-81, del 30 de julio de 1981, no encontró reparo para reconocer el mismo grado de autonomía administrativa a la Oficina Nacional de Semillas pese a que su ley constitutiva (n.° 6289, del 4 de diciembre de 1979) va más allá al disponer que el Poder Ejecutivo será quien reglamente esa ley (artículo 32). Por lo que se refiere a la integración de la Junta Directiva del PANARE, baste recordar lo dicho en el citado pronunciamiento C-191-2001


III.- Los Integrantes de la Junta Directiva son funcionarios de confianza de libre nombramiento y remoción del Poder Ejecutivo.


Comencemos por indicar, que los integrantes de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Rehabilitación son "funcionarios públicos de confianza", nombrados por el Poder Ejecutivo (Art. 2º de la Ley Nº 3695 de 22 de junio de 1966), que se encuentran ligados no por una relación laboral, ni de empleo público, pues no están bajo dependencia permanente ni dirección inmediata -lo cual implica total ausencia de subordinación jurídica-, sino de representación institucional, bajo un régimen de dirección y colaboración (…)


Desde esta perspectiva, resulta claro que la designación y nombramiento, por parte del Poder Ejecutivo, de los integrantes de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Rehabilitación tiene como objetivo principal, el propiciar que la acción y la gestión de ese ente, orientada a la búsqueda del bienestar social de la niñez que sufra algún tipo de discapacidad producto de la polio y enfermedades afines, sea acorde con los planes y políticas nacionales.


En virtud de lo anterior, lo razonable es que los integrantes de esa Junta Directiva compartan la ideología de quienes integran el Poder Ejecutivo. Y esa comunidad de ideas sólo se logra a través de una "relación de confianza" (…)


Por ser su nombramiento a plazo fijo, la separación de cualquiera de esos integrantes debe seguir el procedimiento ordinario establecido en los numerales 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, mediante el cual deberá demostrarse la justa causa en que se fundamenta la separación del cargo.”


Tampoco empaña la autonomía administrativa del ente consultante las técnicas de dirección y de control que se encuentran, por ejemplo, en la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, las cuales se enmarcan dentro de la relación de tutela administrativa que existe entre el Presidente de la República en conjunto con esa cartera ministerial y el PANARE.


 


De esa relación de tutela administrativa es expresión clara el artículo 1° de dicha Ley al establecer que la “definición de la política nacional de salud, y la organización, coordinación y suprema dirección de los servicios de salud del país, corresponden al Poder Ejecutivo, el que ejercerá tales funciones por medio del Ministerio de Salud”.


 


Asimismo, las atribuciones que la norma de cita confiere a ese Ministerio en relación con el ejercicio de la jurisdicción y el control técnicos sobre todas las instituciones públicas y privadas que realicen acciones de salud en todas sus formas, así como en la coordinación de sus acciones con las de esa cartera; y de igual forma por lo que se refiere a la “fiscalización económica de las instituciones de asistencia médica o que realicen acciones de salud en general, cuando sean sostenidas o subvencionadas, total o parcialmente, por el Estado o por las municipalidades o con fondos públicos de cualquier naturaleza” (artículo 2, incisos ch y d).


 


A mayor abundamiento, conviene cerrar esta consulta con las consideraciones vertidas en el dictamen C-156-2005, del 28 de abril del 2005, de esta Procuraduría, en el que se explicitan con lujo de detalle, los alcances de la relación de tutela administrativa entre el Poder Ejecutivo y las demás entidades públicas (e incluso privadas) del sector salud: 


A.- EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DE DIRECCIÓN SOBRE ÓRGANOS Y ENTES PÚBLICOS.


Un primer gran tema está referido a la potestad de dirección de parte del Poder Ejecutivo (en este caso el presidente de la República y la ministra de Salud) en relación con aquellos órganos desconcentrados, con personería jurídica instrumental y entes de la Administración Pública descentralizada que forman parte del Sector Salud. En este supuesto, el Poder Ejecutivo tiene las potestades de dirección, coordinación, vigilancia y sanción (…) el Poder Ejecutivo puede ejercer la potestad de dirección en relación con los órganos y entes públicos que integran el Sector Salud, salvo en relación con la Caja Costarricense de Seguro Social, la universidades y las municipalidades, los cuales se incluyen en el Sistema Nacional de Salud, mediante Decreto Ejecutivo n.° 19276-S de 9 de noviembre de 1989, pues los grados de autonomía que gozan (autonormativa u organizativa y política) impide ejercer esta potestad en relación con esos entes (vid. dictamen C-216-99 del 1° de noviembre de 1999 y las resoluciones números 919-99, 5445-99 y 6384-2002 de la Sala Constitucional)


(…)


B.- EL EJERCICIO DE LAS POTESTADES REGULATORIAS, DE CONTROL Y VIGILANCIA SOBRE ÓRGANOS Y ENTES PÚBLICOS.


De conformidad con la Ley n.° 5395 de 30 de octubre de 1973, Ley General de Salud, le corresponde al Ministerio de Salud dictar las normas técnicas a que deben ceñirse las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, en esta materia (artículo 342). Además, toda institución o establecimiento público, semipúblico o privado, que realice acciones en salud sean estas de promoción, conservación o recuperación de la salud en las personas o de rehabilitación de pacientes están sujetas a las normas técnicas que el Ministerio de Salud dicte dentro de sus atribuciones, así como al control y supervigilancia técnica de las autoridades de esa cartera (artículo 434). Por último, también están sujetos a las anteriores potestades, los organismos públicos o semipúblicos de la Administración Pública descentralizada o desconcentrada en cualquier grado que administren servicios de interés público, tales como el abastecimiento de agua potable, alcantarillados y recolección de residuos sólidos, y otros cuyas acciones de salud sean de promoción, conservación o recuperación de la salud de las personas o de rehabilitación de los pacientes (artículo 344).


Con fundamento en lo anterior, el ordenamiento jurídico le otorga al Ministerio de Salud una serie de potestades para garantizar a los habitantes de la República su salud. En primer término, le corresponde dictar las normas técnicas, las cuales son de acatamiento obligatorio para todas las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas.  En segundo término, debe ejercer sobre estas personas el control y la supervigilancia técnica con el fin de determinar si están o no cumpliendo con las normas técnicas.


Dicho lo anterior, se puede afirmar que, tanto de la primera potestad como de las segundas, quedan sujetos los entes que conforman la Administración Pública descentralizada como los órganos desconcentrados, independientemente en este último caso, del grado de independencia que ostenten.


Ahora bien, las potestades que goza el Ministerio de Salud son la consecuencia lógica y necesaria de ostentar el carácter de órgano rector del Sector Salud, lo que le permite dictar normas técnicas en la materia, ejercer control y vigilar su cumplimiento sobre todos aquellos órganos y entes que, de una u otra forma, directa o indirectamente, intervienen en actividades relacionadas con la salud de los habitantes de la República. Empero, lo anterior no significa, de ninguna manera, que puede invadir las funciones específicas de los órganos desconcentrados y los entes que forman parte de la Administración Pública descentralizada y, en el caso de estos últimos, vulnerar la autonomía administrativa que les garantiza el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Lo que ocurre es algo muy diferente, el Ministerio de Salud, con base en los criterios técnicos y científicos (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) está llamado por el ordenamiento jurídico a fijar las reglas técnicas que deben observar todos los sujetos y a controlar y a vigilar su cabal cumplimiento; nunca a sustituir a esas Administraciones, ni mucho menos a asumir funciones y competencias que son de su estricto resorte.  Parafraseando el dictamen C-384-2003 de 9 de diciembre de 2003, el cual está referido a la actividad financiera, se puede afirmar que la materia de salud se encuentra sometida a una intensa ordenación administrativa, fundada sobre todo en la imperiosa necesidad de proteger la salud de los habitantes de la República, la cual es un derecho fundamental garantizado y protegido por el Derecho de la Constitución (…)


Así las cosas, dada la importancia de la salud para los habitantes de la República, todas aquellas personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, y dentro de las públicas, descentralizadas o no, que, directa o indirectamente, prestan servicios o actividades que inciden en la salud de los costarricenses están sometidas a un especial régimen de supervisión administrativa, precisamente para garantizar el derecho a la salud a la población en general.  Lo anterior adquiere mayor dimensión dado el carácter técnico de la materia, lo que le impide a la gran mayoría de la población tener conocimientos precisos y ciertos sobre las consecuencias en la salud de aquellas actividades y productos que se prestan y ofrecen en el mercado las distintas personas.  Ergo, la función de regulación y supervisión que ostenta el Ministerio de Salud supone una intervención directa e inmediata en la actividad de todos aquellos sujetos, tanto públicos o privados, que directa o indirectamente, con su actividad o el ejercicio de sus competencias inciden o pueden incidir en la salud de los habitantes de la República. Desde esta perspectiva, el sistema de regulación y supervisión no solo resulta necesario para que el Ministerio de Salud cumpla fielmente con los fines que le impone el ordenamiento jurídico, sino que constituye una consecuencia lógica y necesaria para garantizarle a la población que los servicios que recibe y los productos que consume no constituye un peligro, real o potencial, para su salud. Amén de que esta materia existe un marcado interés público, dado de que está en juego un bien esencial, frente al cual deben ceder cualquier otro interés”. 


 


III.-     Conclusión


 


Con fundamento en las consideraciones anteriores, podemos llegar a la conclusión que el Patronato Nacional de Rehabilitación es una institución semiautónoma que goza de autonomía administrativa para el cumplimiento de la competencia específica que le fue asignada por su ley de creación (Ley n.° 3695, del 22 de junio de 1966).


 


 


De usted, atento se suscribe;


 


Alonso Arnesto Moya


Procurador Adjunto


AAM/acz


 


 




[1] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid: Civitas, 1996, 7ª ed., p.395-399


[2] JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo (Parte General). T. I. San José: Biblioteca Jurídica Dike, 2002, p.8-18


[3] JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo…, p.10


[4] Ibídem, p.10


[5] En ese sentido, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I… p.398