C-060-2008

04 de marzo de 2008

Víctor Manuel Fernández Mora

Auditor Interno

Concejo Municipal de Distrito de Colorado

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio del 8 de noviembre de 2007, recibido el 6 de febrero del año en curso, mediante el cual consulta sobre la facultad del Concejo Municipal de Distrito de Colorado para dar permisos de construcción o de desarrollo de proyectos diversos a los que contempla el Decreto N° 12484 del 14 de abril de 1981 ( La Gaceta N° 79 del 27 de abril de 1981) en la zona marítimo terrestre de Cerro Gordo, San Buenaventura, en Colorado de Abangares.

Al respecto, y sin resolver situaciones concretas que competen a la Administración activa, con fundamento en lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, artículo 3 inciso i) se evacua la consulta en los siguientes términos.

El Decreto N° 12484 declaró reserva de utilidad pública la zona costera en mención para construir un puerto destinado a la exportación de cemento (artículo 1).  En su numeral 2, establece el deber de ese Concejo de abstenerse de otorgar concesiones y permisos de construcción dentro de esa área.

            De acuerdo con la descripción contenida en la hoja cartográfica Abangares, escala 1:50000, 3ª Edición, del Instituto Geográfico Nacional, el área a que refiere el Decreto 12484, comprende en sus sectores extremos este y oeste importantes áreas de manglar, así como del estero Boca Sucia, como lo reconoce el artículo 1°, párrafo 2° del citado Decreto.

            Ante ello, recuérdese que los manglares son ecosistemas costeros exclusivos de las áreas tropicales y subtropicales, con una temperatura del agua superior a los 20°C.  Las diversas especies han desarrollado estrategias anatómicas y fisiológicas, que les permiten sobrevivir en condiciones fluctuantes de salinidad y suelos casi anaeróbicos. Así por ejemplo, poseen glándulas secretoras de sal en la superficie de las hojas o mecanismos de filtración que impiden la entrada de grandes cantidades de sal a través de sus raíces.  Su forma de pirámide les da mayor capacidad en suelos inestables y les permite un mayor intercambio de gases a través de poros que absorben el oxígeno del aire durante la marea baja.  Algunas especies poseen estrategias reproductivas como la viviparidad, que permite que la semilla germine y crezca en la planta madre antes de desprenderse, o de criptoviviparidad, donde la semilla que está dentro de una cápsula germina cuando encuentra las condiciones adecuadas.

            Constituyen la base de una cadena alimentaria, pues al caer al agua sus hojas y ramas, éstas se descomponen por la acción de la temperatura, las bacterias y los hongos.  Como resultado de ese proceso, se liberan sustancias nutritivas que proveen alimento a una gran variedad de animales, como peces, cangrejos, camarones y moluscos, y éstos forman también parte del alimento de otros organismos.  Los manglares a su vez son refugio para las larvas y juveniles de muchas especies de peces y crustáceos; así como para aves migratorias o permanentes que encuentran en ellos un lugar ideal para anidar o vivir.  Actúan como barrera estabilizadora que impide la erosión de la costa y juegan un papel importante en el funcionamiento de otros ecosistemas adyacentes, como pastos marinos y arrecifes de coral (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar, Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, en Historia Natural de Golfito, Editado por Jorge Lobo Segura y Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad, 2005, pp. 55-56).

            La Unión Mundial para la Naturaleza elenca los servicios que brindan los humedales costeros así:  control de inundaciones, bloqueo de aguas saladas, vías de comunicación, mantenimiento de la biodiversidad, conservación de especies silvestres, investigación y educación, retención de sedimentos, retención de nutrimentos, remoción de tóxicos, mantenimiento de microclimas y previenen el desarrollo de suelos ácidos azulfatados (Humedales de Mesoamérica. Sitio Ramsar de Centroamérica en México, área de humedales y zonas costeras de la UICN, directores Enrique Laman y Rocío Córdoba, 1999, p.12).

Sin embargo, el exceso en la población humana y la intensidad de uso de los recursos entre ellos el crecimiento urbano en los límites del manglar amenazan con su rápido deterioro y áreas grandes han desaparecido (“Inventario de los Humedales en Costa Rica”, MINAE/SINAC – UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1998, p.174 a 175 y “Manual para la identificación y clasificación de humedales en Costa Rica” MINAE/SINAC – UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1997, p. 11, citados en el pronunciamiento OJ-019-2006 de 20 de febrero de 2006).

            El domino público de las áreas de manglar lo consagró la Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, artículos 1, inciso 2); 3, inciso 3) y 69.  Y, con base en esas disposiciones, Sala de Casación en sentencia 121 de 16:00 hrs. de 14 de noviembre de 1978, sentó el criterio de que los esteros y man­glares salados donde crecen éstos, forman una sola unidad inmobi­liaria, sin tener relevancia los vocablos bajo los que se deno­mine la porción de agua salada que se conecta con el mar ("Quebrada", "Estero”, en sentido amplio, etc.). También, la Ley 6043, artículo 11, catalogó a los manglares y esteros de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional como zona pública “sea cual fuere su extensión”.

Sobre el régimen jurídico de los humedales costeros en el pronunciamiento Nº OJ-122-2000 del 6 de noviembre del 2000, señalamos:

"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarios, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).

Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de Conservación regionales, regulados en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2° de su Reglamento).

A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohíbe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar aun taladas continúan siendo de dominio público.

Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares puede consultarse el dictamen C-102-96." (La negrita no es del original).

Esa tutela y administración a cargo del Ministerio del Ambiente y Energía exige la protección del recurso natural, liberándolo de presiones ilegítimas sobre su tenencia y la reducción de los riesgos de deterioro o destrucción (C-102-1996 y OJ-042-1998), su naturaleza no permite un uso público ni un libre tránsito (OJ-042-1998, OJ-253-2003, C-264-2004 y C-093-2007). 

Ahora bien, sin perjuicio de eventuales reparos sobre la vigencia y validez del Decreto 12484, cabe advertir que no podrían incluirse en un plan regulador las áreas de manglar y demás porciones que integran el Patrimonio Natural del Estado (bosques y terrenos forestales, entre otros), a efecto de otorgar concesiones por parte del gobierno local que está excluido de su administración y usufructo.  Ese Patrimonio se rige entonces por su legislación específica, bajo recaudo administrativo del MINAE.([1])

Sobre la temática, la Sala Constitucional en sentencia N° 2408 de 16:13 hrs. del 21 de febrero de 2007, apuntó:

 “…los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal.”

Las disposiciones legales citadas integran el bloque de legalidad que debe observar todo operador jurídico (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numeral 11), y en consecuencia, esa normativa les resulta vinculante y por ende de obligatoria observancia.

Así las cosas, debe abstenerse el Concejo Municipal de tramitar solicitudes de concesión dentro de las zonas costeras que integran el Patrimonio Natural del Estado, así como autorizar obras y proyectos contraviniendo el uso y destino acorde con aquél (Ley Forestal, artículos 1, 13 y 18). La omisión de actuar conforme a lo indicado, puede hacerlos incurrir en responsabilidades disciplinarias y penales.([2])

Atentamente,

Lic. Mauricio Castro Lizano                                                          Licda. Silvia Quesada Casares             

Procurador                                                                                      Área Agraria y Ambiental

ci:     Concejo Municipal de Distrito de Colorado

Emel Rodríguez Paniagua

Director del Área de Conservación Tempisque