C-073-2008

10 de marzo, 2008

Señora

Sonia González Núñez

Secretaria Municipal

Municipalidad de Corredores

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio del 20 de setiembre del 2007, en el cual nos transcribe el acuerdo número 20 del Concejo Municipal de Corredores de la sesión ordinaria número 37, que señala:

“El Concejo Municipal de Corredores acuerda consultar a la Procuraduría General de la República, informe a este Concejo si la Convención Colectiva de los Empleados Municipales del Cantón de Corredores es legal o ilegal”.

Junto con dicho oficio se adjunta un extracto del criterio externado por la Licda Wendy Mora, en la cual se concluye:

“Por lo tanto, de acuerdo con la sentencia 4453-2000 y su aclaración mediante la sentencia 9690-2000, se tiene que las convenciones colectivas en las Municipalidades tienen reconocido su valor y su constitucionalidad. Por lo que la Convención Colectiva de la Municipalidad de Corredores se encuentra vigente y es de acatamiento.”

I.                   ACLARACIÓN PREVIA SOBRE EL OBJETO DE LA CONSULTA.

De previo a referirnos al fondo de la consulta, debemos aclarar el objeto de la misma, toda vez que de una lectura del oficio de solicitud se desprende que la Municipalidad requiere que este Órgano Técnico Consultivo se refiera a si la Convención Colectiva de esa corporación municipal es ilegal o no, solicitud que de conformidad con nuestra jurisprudencia resultaría inadmisible. 

En efecto, en reiteradas ocasiones esta Procuraduría se ha referido a la imposibilidad de referirse a consultas generales sobre la aplicación de convenciones colectivas.  Al respecto, hemos señalado:

“Debe comprender la administración activa consultante que como la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones o relaciones de empleo por el acuerdo de las partes –representantes de la Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo que habrán de aplicarse a todos los trabajadores de determinada unidad productiva, a través de una nueva fuente formal de derecho (dictámenes C-257-2005, OJ-029-2005 y C-058-2006), y dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, no nos es posible atender la consulta en los términos en que fue formulada, y por ende, no determinaremos la procedencia o no de reconocer el incentivo salarial que la convención colectiva institucional establece, pues de hacerlo, por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares que no nos competen.

Efectivamente, si accediéramos a emitir nuestro criterio sobre lo consultado, el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y consecuentemente, la decisión final, tanto de la aplicación o no de la cláusula convencional aludida, como de la posibilidad de renegociar o no lo convenido o acordado con las instituciones con las que se ha acordado o pactado el traslado horizontal transitorio o definitivo de funcionarios, no estaría residenciada  exclusivamente en aquél órgano –como tiene que ser-, sino en buena parte en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias de nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la Administración activa consultante, pues es ésta la que debe determinar, por su cuenta y bajo su entera responsabilidad, las condiciones de trabajo de sus empleados y funcionarios, conforme al ámbito y alcance subjetivo de las cláusulas convencionales vigentes (art. 55 del Código de Trabajo) o bien, someter las gestiones pertinentes ante el Departamento  de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación (dictámenes C-038-98, C-058-2006 y C-198-2007 y la resolución Nº 2006-010781 de las 14:53 horas de 26 de julio de 2006, Sala Constitucional). (Pronunciamiento C-413-2007 del 19 de noviembre del 2007)

            Bajo este mismo principio, hemos señalado que las dudas sobre la legalidad o constitucionalidad que pueda tener una administración pública, no pueden implicar la desaplicación de la convención colectiva, ni pueden suponer que por la vía de la competencia consultiva esta Procuraduría dictamine la inaplicabilidad de la convención, toda vez que esta es una competencia que corresponde a los Tribunales de Justicia.  Al respecto, en el dictamen C-332-2007 del 13 de septiembre de 2007, señalamos:

“En tercer término, el dictamen C-172-2007 es congruente con la posición institucional en el sentido de que en el tanto las normas convencionales se encuentren vigentes, deben ser acatadas por la administración activa, salvedad hecha de que sean declaradas ilegales por las autoridades jurisdiccionales ordinarias, o anuladas por el Tribunal Constitucional. Al respecto, se pronuncia el dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre de 2005:

“Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto de corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.”  ….

Se reitera el criterio de que mientras la norma convencional se encuentre vigente y no haya sido declarada ilegal por los tribunales ordinarios o anulada por la jurisdicción constitucional, debe ser respetada, pese a las dudas de legalidad que puedan surgir. “

            Siguiendo los parámetros anteriores, debemos comprender que el objeto de la presente consulta está destinado a señalar cuáles funcionarios pueden estar cubiertos por la convención colectiva suscrita por la Municipalidad de Corredores- análisis que corresponde con el efectuado por el extracto del criterio jurídico remitido-, y no sobre la “legalidad o ilegalidad” de la convención colectiva suscrita.

            Asimismo, el criterio se circunscribirá a definir en líneas generales, los parámetros que deben ser utilizados para establecer cuáles de los funcionarios municipales están cubiertos por la convención colectiva y cuáles no, siendo que la determinación de cada caso concreto le corresponderá hacerlo a la corporación municipal, por tratarse de una competencia propia de la Administración Activa.

II.                SOBRE EL FONDO.

El artículo 62 de la Constitución Política regula la celebración de convenciones colectivas de trabajo, otorgándoles a éstas “fuerza de ley”.    Al respecto, dicho artículo establece:

“ARTÍCULO 62.- Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados.”

Este precepto constitucional se encuentra desarrollado en los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo.  Señala el artículo 54 de ese cuerpo normativo:

“ARTICULO 54.- Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.

La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte.

En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país. “

Las convenciones colectivas, por su carácter de leyes profesionales, constituyen fuentes normativas dentro del ámbito de su aplicación.  De conformidad con el artículo 55 del Código de Trabajo resultan de aplicación a los trabajadores presentes y futuros del centro de trabajo en el que se suscriben.

El tema de las convenciones colectivas en el sector público, ha sido recurrente, tanto en los pronunciamientos de éste Órgano Consultivo, como en la jurisprudencia de la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

A partir del reconocimiento que realiza la Sala Constitucional de un régimen de empleo público que rige a los servidores públicos - resolución 1696-1992 de las 15:00 horas del 23 de agosto de 1992-, la jurisprudencia de ese Tribunal Constitucional ha sido reiterativa en cuanto a las condiciones bajo las cuales es posible aplicar el artículo 62 a los trabajadores del Estado.  Así, mediante resolución número 4453-2000 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, la Sala indicó:

“La Sala estima que es jurídicamente compatible con el Derecho de la Constitución, la posición que en el desarrollo histórico de la institución de las convenciones colectivas, ha venido sosteniendo la Procuraduría General de la República en su informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia número 3053-94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expresó en el considerando segundo, antes transcrito, que "esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración pueden ocurrir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que "las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos". Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, en el sector público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son "aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala.”  (el subrayado no es del original)[1]

Posteriormente, al resolver una gestión de adición y aclaración sobre la sentencia transcrita, el Tribunal Constitucional indicó respecto de las Municipalidades, lo siguiente:

“…la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado; esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere de profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan. De manera que es más que evidente que esta gestión específica resulta improcedente. “ (Sala Constitucional, resolución número 2000-9690 de las quince horas con un minuto del primero de noviembre del dos mil, el subrayado no es del original)

Tal y como lo explica el Tribunal Constitucional, no existe una prohibición exclusiva hacia un tipo de institución para que negocie convenciones colectivas, sino que dependerá de la naturaleza de la labor que realicen los empleados de determinado ente, lo que definirá si se encuentran excluidos de la aplicación de la convención colectiva.   

Así, como regla de principio, los servidores públicos que participan de la gestión pública, se encuentran imposibilitados para suscribir convenciones colectivas, de ahí que los servidores municipales que participen en esa gestión pública no se encuentran cubiertos por el instrumento convencional.

Con respecto a los empleados que no estarían cubiertos por la prohibición anterior, corresponderá a la municipalidad respectiva definir, en cada caso, si las labores realizadas constituyen gestión pública.   El tema ha sido abordado por esta Procuraduría en varias oportunidades, no obstante, el análisis siempre se ha efectuado para excluir funcionarios de la aplicación de este tipo de instrumentos.  En este sentido, conviene reseñar el criterio número C-029-2004 del 29 de enero del 2004, en el cual se indicó:

“En síntesis, en el ámbito municipal deben considerarse excluidos de la aplicación de la convención colectiva las siguientes categorías de funcionarios:    1) los que se cataloguen así en el propio instrumento; 2) los que estén afectos a alguna incompatibilidad para quedar protegidos por la convención, entre ellos: a) quienes representen directa o indirectamente al patrono, b) quienes influyan de manera determinante en las decisiones que adopte la Administración (asesores legales y funcionarios de confianza) y, c) quienes tengan a su cargo labores de fiscalización superior”  Sobre este tema, también es posible consultar los pronunciamientos número C-032-2002, C-036-2003, OJ-039-2003, OJ-028-2004 y C-040-2005.

Como se desprende de lo indicado, las corporaciones municipales sí están autorizadas a suscribir convenciones colectivas con aquellos trabajadores que no participen de la gestión pública, lo que implica que deberá analizarse caso por caso para determinar a quiénes se les podrá aplicar dicha convención. 

III.      CONCLUSIONES:

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

1.                  De conformidad con la jurisprudencia constitucional,  los servidores públicos que participan de la gestión pública, se encuentran imposibilitados para suscribir convenciones colectivas, de ahí que los servidores municipales que participen en esa gestión pública, no se encuentran cubiertos por la convención colectiva.

2.                  Con respecto a los empleados que no estarían sujetos a la prohibición anterior, corresponderá a la municipalidad respectiva definir, en cada caso concreto, si las labores realizadas constituyen gestión pública o no, a efectos de determinar la aplicación del instrumento colectivo, de conformidad con los parámetros indicados para ello.

Atentamente,

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

GRF/Kjm