OJ-016-2008

26 de marzo, 2008

 

 

 

 

Licenciado

Jorge Eduardo Sánchez Sibaja

Diputado

Asamblea Legislativa

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° JESS-0239-12-07, por medio del cual consulta respecto de la aplicación del inciso v) del artículo 45 de la Ley  de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. A partir de la Opinión Jurídica N° OJ-121-2007 de 13 de noviembre de 2007, considera que sería necesario clarificar mayormente los límites que tiene el Poder Ejecutivo para reordenar las asignaciones presupuestarias, a fin de ajustarlas a las necesidades institucionales que vayan surgiendo, con el propósito de cumplir con las metas y objetivos institucionales y programáticos para el ejercicio económico respectivo. En su criterio, cabe dudar si se requiere una reforma al artículo 45 de la Ley N° 8131, para que el Poder Legislativo realice modificaciones presupuestarias en los ámbitos establecidos en el inciso a). Lo anterior por cuanto al emitirse la Ley N° 8131 existían una serie de clasificadores presupuestarios en uso, que fueron modificados por el Poder Ejecutivo por medio del Clasificador  Presupuestario por Objeto del Gasto. Estima que este punto no queda resuelto en el oficio de la Procuraduría, lo que le “impide resolver mi criterio técnico definitivo sobre el particular”.  Agrega que para el Ministerio de Hacienda el Clasificador es un instrumento de gestión financiera. Para diferenciar entre los distintos gastos, la partida de Servicios Personales que abarcaba todos los gastos por concepto de servicios personales, prestados por el personal fijo y transitorio y los servicios contractuales de profesionales y técnicos, originó la partida de Remuneraciones. Bajo esta partida se cubren remuneraciones básicas en dinero al personal permanente y transitorio de la institución  y los incentivos derivados del salario, gastos por concepto de dietas, las contribuciones patronales al desarrollo de la seguridad social y gastos de representación personal. La partida servicios engloba las obligaciones que se contraen mediante contratos administrativos por la prestación de servicios de diversa naturaleza y el uso de bienes muebles e inmuebles, incluyendo los servicios que se destinan al mantenimiento, conservación y reparación menor u ordinaria, preventiva y habitual de bienes de capital, dirigidas a conservar el activo administrativo. Añade que el Ministerio de Hacienda ha sostenido que las partidas Remuneraciones y Servicios son diferentes a las de Servicios Personales y Servicios no Personales, porque abarcan más grupos y subpartidas que estas y no tienen la misma estructura. Por lo que surge la duda si la modificación de los clasificadores resulta una potestad del Legislativo.  Colige Ud. que una modificación de esas partidas abarca supuestos diferentes a los contemplados en el numeral 45, inciso a), punto v) de la Ley N° 8131 y acota que es necesario aclarar la cuestión de los límites del Poder Ejecutivo, a efecto de determinar si puede el Ejecutivo hacer traslados entre las partidas Remuneraciones y Servicios.

 

 

A-                EL OBJETO DE LA FUNCIÓN CONSULTIVA

 

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

 

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Es así como:

 

“Función de asesoramiento, el acto consultivo debe preceder la adopción de la decisión. Los imperativos de buena administración, exigen que la autoridad administrativa pueda obtener, previamente a la toma de la decisión, una opinión que le aclare sobre los fundamentos y consecuencias de su actuación. En ese sentido, se ha indicado que “difícilmente puede ilustrarse (función propia del órgano consultivo) si ya se ha adoptado la decisión por parte del órgano activo” (E, GARCIA TREVIJANO GARNICA: “La función consultiva de las Administraciones Públicas”, in Revista de Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Desde luego que no le corresponde al órgano consultivo valorar lo actuado por la Administración sin sujeción a ninguna formalidad consultiva. Por el contrario, el órgano consultivo debe asesorar para que la Administración adopte la decisión que en Derecho proceda. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa. Pero eso no significa que ambas se confundan, de modo tal que pueda afirmarse que el acto consultivo es una línea de orientación.

 

(….).

 

Podría estimarse que en el tanto se asesora, se ilustra a la Administración, se le está informando del estado de un asunto o negocio y que en ese sentido, el que asesora orienta. Así, por ejemplo, el órgano consultivo señala cuáles son las normas aplicables a una situación o relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de un accionar, cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por ejemplo”. Dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002. 

 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4º.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

 

Al tenor del citado artículo, para consultar a la Procuraduría General, la Administración Pública debe sujetarse a una serie de requisitos. Entre ellos:

 

·                       Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública

·                       Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos

·                       Las consultas no deben versar sobre casos concretos

·                       Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

·                       La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

 

            Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que razonablemente pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública.

 

            Lo anterior es importante en virtud del contenido de la presente consulta. Dada su imprecisión, no es factible determinar con certeza qué se pretende de la Procuraduría. No queda claro si  lo que se requiere es obtener un criterio técnico para determinar si la Asamblea Legislativa debe proceder a modificar el artículo 45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. O bien, si se consulta porque se considera que la modificación de clasificadores es competencia de la Asamblea Legislativa. Por lo que el Poder Ejecutivo no sería libre para emitir y modificar el Clasificador Presupuestario. Pero también surge la duda en orden a la competencia del Poder Ejecutivo para hacer traslados entre las partidas presupuestarias “remuneraciones” y “servicios”, que sean necesarias para la eficaz gestión administrativa. Ergo, no queda claro cuál es el aspecto que se desea aclarar y adicionar. Pareciera que se discute el que la Procuraduría haya considerado que el Poder Ejecutivo no está habilitado para realizar cambios entre esas dos partidas. En ese sentido, la identidad entre “remuneraciones” y servicios personales, por una parte y entre “servicios” y servicios no personales. Aspectos  a que nos referimos de seguido.

 

 

B-        LA MODIFICACION DE LA NOMENCLATURA NO CAMBIA EL FIN DE LA PARTIDA

 

            En su oficio se expresa una duda en orden a si el nuevo clasificador del gasto por objeto se ajusta a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Pareciera considerarse que si ese ajuste no se presenta, las transferencias no pueden ser realizadas administrativamente, retornando la competencia a la Asamblea Legislativa. Pero también se discute esa competencia de la Asamblea Legislativa y la procedencia de una reforma legal.

 

El artículo 45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos autoriza al Poder Ejecutivo a modificar la autorización presupuestaria, sin tener que recurrir a la Asamblea Legislativa. Una autorización que es excepcional, puesto que la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, y por ende, su modificación es parte de la potestad legislativa. En tesis de principio, sólo la Asamblea Legislativa puede modificar la Ley de Presupuesto y, por ende, la autorización presupuestaria.

 

Ahora bien, la habilitación que otorga el artículo 45 no es ilimitada. Los límites que allí se establecen deben ser respetados por el Poder Ejecutivo al realizar cualquier cambio presupuestario. En ese sentido, vincula al Poder Ejecutivo. Por el contrario, en virtud de ser una norma de rango legislativo, el artículo 45 no vincula a la Asamblea Legislativa. En consecuencia, este Poder puede, en cualquier momento, realizar modificaciones presupuestarias en ámbitos no previstos en el inciso a) del artículo 45. Esa posibilidad es consecuencia misma de la potestad legislativa y de que esta corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Asamblea Legislativa. La Ley de Presupuesto, repetimos, es una ley en sentido formal y material, por lo que  su modificación corresponde a la Asamblea. Ergo, si bien la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Pública permite la modificación presupuestaria por parte del Ejecutivo, bajo la forma de transferencia de créditos presupuestarios, esta disposición no vincula a la Asamblea. El Poder Ejecutivo no podría objetar, reivindicando una competencia que no tiene, una modificación de la Ley de Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa. En consecuencia, la Asamblea Legislativa puede hacer modificaciones presupuestarias no solo en los ámbitos del inciso a) sino también en cualquier otro no comprendido expresamente por dicho inciso.

 

            El Poder Ejecutivo tampoco podría objetar una modificación al artículo 45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. El Poder Ejecutivo puede proponer la reforma a esa Ley si considera que alguna de sus disposiciones no responde a criterios técnicos, o que presenta un desajuste a la realidad institucional, económica o social, o bien, simplemente que impide una gestión eficaz, racional o eficiente. Pero la decisión definitiva corresponderá a la Asamblea Legislativa. Por demás, la iniciativa legislativa no es exclusiva del Poder Ejecutivo; por el contrario, puede ser ejercida por los señores diputados.

 

            Como se indicó anteriormente, parece que se cuestiona la competencia del Poder Ejecutivo para modificar los clasificadores presupuestarios. En ese sentido, pareciera que el criterio es que el Poder Ejecutivo no es libre para emitir y modificar el Clasificador Presupuestario por el objeto del gasto, en la forma que lo hizo. De modo que la competencia correspondiente debería corresponder a la Asamblea Legislativa. Lo que aseguraría una correspondencia entre el texto de la ley (verbi gratia, el artículo 45 de mérito) y el Clasificador Presupuestario.

 

            Ha sido tradicional que el Poder Ejecutivo establezca los criterios de clasificación de las partidas presupuestarias. Clasificación que establece al presentar el proyecto de ley de presupuesto, o bien mediante la emisión de decretos ejecutivos con dicho efecto. El Sistema Nacional de Legislación Vigente nos da cuenta de que el primer clasificador del gasto fue emitido mediante el Decreto Ejecutivo N. 28 del 10 de julio de 1968 (Clasificador General de los Gastos del Gobierno de la República). Decreto que es derogado por el N. 1607 de 31 de marzo de 1971, Reglamento a la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, derogado a su vez por el N. 26402 de 6 de octubre de 1997, Reglamento General Sistema Presupuestario de la Administración Central. Era este Reglamento el que establecía el Clasificador presupuestario, por objeto, vigente en el momento de emisión de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

            En la actualidad, la competencia del Poder Ejecutivo para establecer los clasificadores presupuestarios deriva de la propia Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.  La determinación de las clasificaciones presupuestarias responde a criterios técnicos, por lo que se estima que debe corresponderle al órgano encargado de la emisión de normas y lineamientos técnicos en materia presupuestaria. Concretamente el artículo 37 de la citada Ley dispone:

 

“ARTÍCULO 37.- Clasificaciones presupuestarias

Las clasificaciones presupuestarias de ingresos y gastos se determinarán en el Reglamento de esta Ley. Para ello, se considerarán, entre otros asuntos, las necesidades de cada una de las etapas del proceso presupuestario. Tal reglamentación deberá elaborarse previa consulta a la Contraloría General de la República, en lo que corresponda dentro del cumplimiento de sus funciones constitucionales”.

 

            En conexión con esta norma, el artículo 32 de la misma Ley otorga competencia a la Dirección General de Presupuesto para dictar los criterios y lineamientos generales de las normas técnicas del proceso presupuestario:

 

“ARTÍCULO 32.- Competencias del órgano rector

Como órgano rector del Subsistema de Presupuesto, la Dirección General de Presupuesto Nacional, órgano al que se refiere el artículo 177 de la Constitución Política, tendrá las funciones y los deberes siguientes:

a) Elaborar, junto con la Contraloría General de la República, y dictar los criterios y lineamientos generales que informen las normas técnicas del proceso de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público.

b) Dictar las normas técnicas del proceso de elaboración, ejecución y evaluación presupuestaria de la Administración Central.

(…)”.

 

En desarrollo de estas disposiciones, el Reglamento Ejecutivo a la Ley dispone:

 

“Artículo 43.—Clasificación de egresos. El presupuesto de egresos se elaborará considerando las siguientes clasificaciones:

a) Institucional: consiste en la agrupación de las instituciones que conforman el Sector Público, con base en criterios de naturaleza económica, política y administrativa de los entes y órganos.

b) Objeto del gasto: consiste en un conjunto de cuentas de gasto, ordenadas y agrupadas de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio que se está adquiriendo o la operación financiera que se esté efectuando.

c) Económica: consiste en la identificación y agrupación de los egresos del Sector Público en categorías homogéneas definidas según las características económicas de la transacción, cuyo propósito es servir a la medición del efecto económico de las operaciones del Sector Público.

d) Funcional: consiste en la agrupación de los gastos del Sector Público según las finalidades o propósitos a que éstos se destinan.

e) Fuente de financiamiento: consiste en la identificación de los gastos del Sector Público de conformidad con la fuente de financiamiento con que dichas erogaciones se encuentran financiadas.

 

Artículo 44.—Detalle de las clasificaciones. Mediante Decreto Ejecutivo, previa coordinación con la Contraloría General de la República, se establecerá el detalle de cada una de las clasificaciones indicadas en los artículos 41 y 43 del presente Reglamento, así como las normas y criterios operativos para su utilización, las cuales se incluirán como parte de la normativa técnica básica de aplicación para todo el Sector Público”.

 

            Puesto que es la Ley la que define la competencia del Poder Ejecutivo, se sigue como lógica consecuencia, que dicha competencia puede ser modificada por el Poder Legislativo. Se producirá una modificación desde el momento en que se emita una ley que establezca cuáles son las clasificaciones presupuestarias y se entre a definir cada una de ellas. El riesgo de una ley con ese contenido reside, no obstante, en que su contenido técnico. Se trataría de una ley compleja pero, además, que en un momento dado puede dejar de responder a los criterios técnicos más reputados. Lo que obligará a la reforma y adaptación de la ley. En ese sentido, la regulación legal de estos temas puede ser fuente de rigidez para la acción administrativa.

 

            Lo anterior nos conduce al tercer posible componente de su consulta. Lo relativo a la modificación de los clasificadores presupuestarios y su adaptación a la ley. Incluso, la competencia del Poder Ejecutivo para hacer traslados entre las partidas presupuestarias “remuneraciones” y “servicios”, que sean necesarias para la eficaz gestión administrativa.

 

            El legislador, siguiendo la jurisprudencia constitucional y la práctica administrativa, autoriza al Poder Ejecutivo en el artículo 45 de la Ley N° 8131 a realizar transferencias de créditos presupuestarios. Simultáneamente, le prohíbe realizar ciertas transferencias entre programas y entre partidas. Para establecer estas prohibiciones implícitas sigue la clasificación presupuestaria vigente en el momento en que legisla. Empero, el Poder Ejecutivo modifica luego la clasificación presupuestaria, de modo que los términos utilizados reglamentariamente dejan de coincidir con los establecidos en la Ley.

 

            El punto que puede plantearse es si por haber seguido el legislador una clasificación presupuestaria, esta ha sido fijada en forma definitiva por la ley, de tal manera que el Poder Ejecutivo no puede cambiarla. En ese sentido, la cuestión sería si el Ejecutivo está vinculado por la utilización que de la clasificación anterior ha hecho el legislador.

 

            Como ya se indicó, la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en su artículo 37 autoriza expresamente al Poder Ejecutivo para regular las clasificaciones presupuestarias. Para la “determinación” de las clasificaciones presupuestarias, el legislador establece dos parámetros. El primero, que la clasificación debe responder a las necesidades de las distintas etapas del proceso presupuestario. El segundo, que la determinación debe hacerse en consulta con la Contraloría General de la República, en lo que fuere de su competencia. Fuera de esos límites y en el tanto se sujete a criterios técnicos, el Poder Ejecutivo puede determinar las clasificaciones presupuestarias.

 

Si el legislador ha otorgado competencia al Poder Ejecutivo para determinar la clasificación presupuestaria, implícitamente le está otorgando competencia para establecer las clasificaciones que técnicamente fueren procedentes y, por ende, para modificar en cualquier momento la clasificación presupuestaria vigente en el momento en que se legisla. Ergo, la atribución de competencia al Poder Ejecutivo resulta incompatible con un carácter vinculante de la clasificación presupuestaria a que se hace referencia en el artículo 45, inciso a) de la misma Ley. En ese sentido, el Poder Ejecutivo puede emitir una clasificación presupuestaria diferente a la implícita en el artículo 45. En este orden de ideas, cabe afirmar que la amplitud del uso de los criterios de servicios personales y no personales en la Administración y su consagración legal no puede llevar a considerar que el Poder Ejecutivo está imposibilitado para establecer criterios más técnicos en orden a la clasificación de las partidas presupuestarias. La razonabilidad jurídica de esos criterios y de la clasificación misma derivará, empero, de su sujeción a las normas legales. En concreto, a lo dispuesto en el subinciso v) del inciso a) del artículo 45.

 

En efecto, como hemos indicado, el artículo 45 establece prohibiciones implícitas de modificar el presupuesto. Es por ello que la modificación presupuestaria no puede constituir un mecanismo para que el Poder Ejecutivo eluda la prohibición existente. Lo cual es importante en razón del contenido mismo del artículo 45, en tanto dispone:

 

“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones

Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:

a)    Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:

i)     Los que afecten el monto total del presupuesto.

ii)    Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.

iii)   Las transferencias entre programas presupuestarios.

iv)   Los que afecten el monto total de endeudamiento.

v)    Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.

b)    Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto”.

 

            Las clasificaciones presupuestarias están relacionadas con los programas presupuestarios pero sobre todo con las partidas presupuestarias. Es el caso de la transferencia entre partidas a que alude el subinciso v).

 

La transferencia de crédito se analiza en doctrina como una flexibilización  de la autorización presupuestaria. Es una excepción al principio de legalidad presupuestaria, en tanto el crédito presupuestario deja de imponerse a la Administración  Para cubrir ciertos gastos y sin necesidad de recurrir a la Asamblea Legislativa, la Administración modifica la autorización de ciertos créditos presupuestarios. La autorización de transferencias presupuestarias conlleva a que la naturaleza de determinados créditos pueda ser modificada administrativamente, de manera tal que los recursos pasan a financiar otros fines. Se produce así un cambio en el destino  del gasto autorizado.

 

Pues bien, al Poder Ejecutivo le está prohibido por ley la transferencia entre servicios no personales y servicios personales. A contrario sensu, le está permitido hacer transferencias entre otras partidas que no sean la de servicios personales y no personales, a condición de que se realicen dentro de un mismo programa.

 

El punto es que en el clasificador presupuestario ha variado la denominación de partidas, de manera que los términos “servicios personales” y “servicios no personales” no se utilizan para denominar partidas  Lo anterior podría llevar a considerar que al haber desaparecido dichos términos de la clasificación presupuestaria, el Poder Ejecutivo es libre para hacer transferencias entre las partidas que tengan el contenido a que se referían los servicios personales y los servicios no personales. Este punto fue objeto de análisis en la Opinión Jurídica OJ-121-2007 de cita. La Procuraduría consideró que las partidas de servicios no personales y servicios personales corresponden en el nuevo clasificador a las partidas de servicios y remuneraciones. Por lo que estas no pueden ser modificadas administrativamente: “las partidas referidas a remuneraciones para efecto de financiar partidas que financian otro tipo de gastos”. Consideró la Procuraduría que “Remuneraciones” parte de la existencia de servicios personales, por cuanto la subpartida 0.99.99, “otras remuneraciones” tiene como objeto cubrir la contratación de otros servicios personales, no enumerados específicamente en otras subpartidas.  Por lo que se estableció que:

 

       “Remuneraciones es el nombre dado administrativamente a la partida que tradicionalmente se ha denominado “servicios personales” y a la cual se refiere el subinciso v) del que se consulta”.

 

            En consecuencia, para que el Poder Ejecutivo pudiera realizar una modificación entre las partidas “remuneraciones” y “servicios”, se requeriría una modificación del artículo 45 de mérito.

 

            Se afirma, empero, que remuneraciones no coincide con servicios especiales.

 

La clasificación de los gastos según su objeto en el anterior clasificador presupuestario ordenaba los gastos según su naturaleza a efecto de un control contable de los gastos. Se pretendía, entonces, hacer respectar el principio de especialización de los créditos presupuestarios. Con ese objeto, los “servicios personales” abarcaban los gastos por concepto de servicios personales prestados por el personal fijo y transitorio de la Administración Central; asimismo, comprendía los servicios contractuales de profesionales y técnicos. Expresamente se indicaba que se excluían las contribuciones patronales del Estado al sistema de seguridad social y cualquier tipo de deducción por concepto de impuestos, contribuciones personales de seguridad social, a fondos de pensiones, así como los pagos en especie Estaba enmarcado en sueldos para cargos fijos, sea los sueldos básicos del personal fijo o permanente, así como las remuneraciones adicionales sobre el sueldo básico; el pago del descanso semanal, el sueldo adicional (aguinaldo), el pago de dietas, de jornales, de sobresueldos (remuneraciones adicionales, tales como recargo de funciones, tiempo extraordinario y zonaje, que se pagan en adición al sueldo básico); gastos de representación, servicios especiales (remuneraciones del personal contratado en carácter transitorio o temporal, sujetos a un determinado horario de trabajo. En último término, otros servicios personales.

 

Bajo el término “remuneraciones” el nuevo clasificador comprende las subpartidas derivadas de una relación de empleo público. Así, las remuneraciones que se califican de básicas: sueldos para cargos fijos, jornales, servicios especiales, sueldos a base de comisión, suplencia. La subpartida de remuneraciones eventuales cubre la jornada extraordinaria, el recargo de funciones, la disponibilidad laboral, compensación de vacaciones y dietas. La subpartida de incentivos salariales abarca retribución por años servicios, restricción al ejercicio liberal de la profesión, decimotercer mes, salario escolar, otros incentivos salariales. La subpartida contribuciones patronales al desarrollo y la seguridad social abarca la contribución patronal  al Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, contribución patronal al Instituto Mixto de Ayuda Social, contribución patronal al Instituto Nacional de Aprendizaje, contribución patronal al FODESAF y contribución patronal al Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Se contemplan también otras contribuciones patronales a fondos de pensiones y otros fondos de capitalización que, ciertamente, no estaban establecidas anteriormente por razones obvias. La subpartida de remuneraciones diversas comprendía gastos de representación personal, otras remuneraciones.

 

            Los servicios no personales abarcaban los gastos por concepto de servicios de carácter no personal y por el uso de bienes muebles e inmuebles. Así, comprendían los gastos de alquiler de edificios y terrenos, el alquiler de equipo electrónico, otros alquileres; información y publicidad, impresión, encuadernación y otros, telecomunicaciones, servicios de correos, energía eléctrica, otros servicios públicos, gastos de viaje en el exterior, gastos de viaje dentro del país, transportes de o para el exterior, transportes dentro del país, seguros, administración de rentas (gastos por concepto de comisiones y otros cargos por uso de entidades financieras), mantenimiento de edificios y mantenimiento y reparación de obras. Servicios aduaneros, gastos de oficinas consultares en el exterior, gastos de oficinas de cancillería en el exterior, gastos de las misiones especiales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Así como otros servicios no personales, sea servicios no incluidos en los anteriores, como servicios de parqueo ocasional, bombeo de combustible, limpieza en general, etc.

 

Pero también comprendía consultorías.  Es decir, contrataciones administrativas que requerían necesariamente de servicios personales.

 

            En el nuevo clasificador presupuestario, la partida de 1 Servicios comprende, en primer término, alquileres: de edificios, locales y terrenos, de maquinaria, equipo y mobiliario, de equipo de cómputo, de alquiler y derechos para telecomunicaciones y otros alquileres. Luego, comprende servicios básicos, en los cuales se engloban los servicios públicos. En tercer término, servicios comerciales y financieros: información, publicidad y propaganda, impresión, encuadernación y otros, transporte de bienes, servicios aduaneros, comisiones y gastos por servicios financieros y comerciales, servicios de transferencia electrónica de información (antes no contemplado por razones obvias). En cuarto lugar, servicios de gestión y apoyo, como servicios médicos y de laboratorio,  jurídicos, de ingeniería, en ciencias económicas y sociales, servicios de desarrollo de sistemas informáticos, servicios generales. En quinto término, gastos de viaje y de transporte, lo que incluye los viáticos dentro y fuera del país. En sexto lugar, seguros, reaseguros y otras obligaciones. En séptimo lugar, capacitación y protocolo, lo que incluye las actividades de capacitación y gastos de representación institucional. En octavo término, el mantenimiento y reparación de diversos bienes. El noveno comprende el pago de impuestos, que antes no estaban contemplados y luego servicios diversos, como el de regulación, intereses moratorios, gastos en el exterior y otros servicios.

 

            La diferencia entre los servicios de gestión y apoyo de la partida de servicios (servicios médicos y de laboratorio, servicios jurídicos, de ingeniería, en ciencias económicas y sociales, de desarrollo de sistemas informáticos, servicios generales) y “otros servicios” comprendidos dentro de las remuneraciones viene dado por la naturaleza de la relación que se establece. Todos los servicios de gestión y apoyo se prestan en una relación diferente a la de empleo público, sea la relación es contractual, más propiamente se trata de una contratación administrativa, particularmente con las sociedades anónimas laborales.  Así, podría considerarse que servicios de gestión y apoyo abarca servicios que anteriormente se consideraban bajo la subpartida de consultorías, en tanto esta se refería a servicios profesionales y técnicos prestados ocasionalmente con base en un contrato administrativo y remunerados mediante honorarios.

 

            De la enumeración que precede, cabría decir que la actual partida de “remuneraciones” comprende más rubros que lo que contenía la partida de “servicios personales”. En particular, las contribuciones a la seguridad social y a los fondos de pensiones dejan de ser consideradas transferencias corrientes para pasar a formar parte de las remuneraciones. En efecto, esas contribuciones eran consideradas otras transferencias corrientes a instituciones públicas. Por otra parte, la partida de “servicios” comprende pagos de impuestos que antes no se consideraban en la partida de servicios no personales.

 

            Puede decirse que el nuevo Clasificador Presupuestario presenta una enumeración más detallada de los rubros cubiertos por una y otra partida. Por comprender más rubros, puede admitirse que la estructura ha cambiado. Sin embargo, el núcleo esencial que llevó a la Sala Constitucional a prohibir la transferencia entre servicios personales y no personales se mantiene. “Remuneraciones” sigue estando referida a las remuneraciones básicas para el personal fijo y transitorio de la Administración, incluyendo extremos de ese carácter que antes no se contemplaban y otros elementos que hoy día se consideran parte de la remuneración como las cuotas de la seguridad social. Lo que importa es que comprende los créditos presupuestarios destinados a hacer frente a relaciones de empleo público. “Servicios” no comprende ningún elemento que sea referido a esa remuneración y lo que es más importante, nada de lo que anteriormente era considerado como servicios personales está hoy día comprendido en la partida de servicios.  Es por ello que la Procuraduría y la Contraloría General de la República (oficio N° 16701 de 30 de noviembre de 2006, citado en la OJ-121-2007) han considerado que, a pesar de la nomenclatura diferente, la clasificación presupuestaria mantiene el fin de la norma legal. Por lo que debe mantenerse la reserva dispuesta en el apartado v) del inciso) de mérito, de manera tal que queden reservadas al Parlamento las transferencias entre las partidas remuneraciones y servicios. Por demás, la circular N° DGPN-005-2007 de 5 de enero de 2007 de la Dirección General de Presupuesto Nacional recoge la prohibición legal, indicando que “no podrán plantearse traslados que rebajen la partida 0 Remuneraciones para aumentar la partida 1-Servicios, o viceversa”.

 

 

CONCLUSION

 

            Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La potestad de modificar las leyes, incluidas las presupuestarias, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa.

 

2.                  El artículo 45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos autoriza al Poder Ejecutivo para modificar la autorización presupuestaria, sin tener que recurrir a la Asamblea Legislativa. Una autorización que es excepcional, puesto que la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, y por ende, su modificación es parte de la potestad legislativa.

 

3.                  Dicho artículo vincula al Poder Ejecutivo. Por el contrario, por tratarse de una norma de rango legislativo, el artículo 45 no vincula a la Asamblea Legislativa, que puede modificarlo o derogarlo. Asimismo, en ejercicio de su potestad constitucional, la Asamblea puede realizar modificaciones presupuestarias en ámbitos no cubiertos por el inciso a) del artículo 45 de mérito.

 

4.                  La competencia del Poder Ejecutivo para establecer los clasificadores presupuestarios deriva de la propia Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, artículo 37. La determinación de las clasificaciones presupuestarias responde a criterios técnicos, por lo que se estima que debe corresponderle al órgano encargado de la emisión de normas y lineamientos técnicos en materia presupuestaria.

 

5.                  Es en ejercicio de esa competencia legal que el Poder Ejecutivo ha emitido el presente Clasificador Presupuestario por objeto del gasto de uso generalizado para el público, Decreto Ejecutivo N° 31459 de 6 de octubre de 2003, modificado por el Decreto Ejecutivo N° 34325 de 15 de diciembre de 2007.

 

6.                  Dado que la Ley le atribuye expresamente competencia para emitir el clasificador presupuestario, no puede considerarse que el Poder Ejecutivo esté obligado a mantener los conceptos de “servicios personales” y “servicios no personales” presentes en el artículo 45 de mérito. El cambio de nomenclatura no puede, sin embargo, constituir un mecanismo para que el Poder Ejecutivo eluda las prohibiciones contenidas en el artículo 45 de mérito.

 

7.                  El Poder Ejecutivo está obligado a respetar el fin de la norma, por lo que los gastos relativos a la relación de empleo público (permanente o transitoria) deben mantener su especificidad.  De manera tal que el Poder Ejecutivo no puede hacer cambios entre la partida que los cubra, hoy Remuneraciones, y la partida de servicios.

 

8.                  El nuevo Clasificador Presupuestario presenta una enumeración más detallada de los rubros cubiertos anteriormente por las partidas de “servicios personales” y “servicios no personales”. Se presenta un cambio en la estructura de las partidas pero se mantiene el fin de la norma legal. Por lo que debe mantenerse la reserva dispuesta en el apartado v) del inciso) de mérito, de manera tal que queden reservadas al Parlamento las transferencias entre las partidas remuneraciones y servicios.

 

9.                  Puesto que la indicada reserva deriva directamente del artículo 45 de repetida cita, sólo el legislador -en ejercicio de la potestad legislativa- puede modificar o derogar el límite que conlleva. Entre tanto eso no sucede, el carácter limitativo del artículo 45 se impone al Poder Ejecutivo, que solo puede realizar modificaciones en los términos allí autorizados.

 

10.              Escapa a la competencia técnica de la Procuraduría General de la República determinar la conveniencia de reformar el artículo 45, a efecto de introducirle mayor precisión y claridad o, en su caso, para permitir que el Poder Ejecutivo pueda hacer modificaciones entre las partidas presupuestarias de “Remuneraciones” y de “Servicios”.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc

 

 

Copia:  MSc. Guillermo Zúñiga

Ministro de Hacienda