C-075-2008

10  de marzo de 2008

MSc.

Edgardo Herrera Ramírez

Auditor General

Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)

Estimado señor:     

Con la aprobación de la señora Procuradora General nos referimos a su oficio N° A.I. 054-2007 de 13 de febrero de 2007 –reiterado por oficio A.I.222-2007 de 25 de julio de 2007-, mediante el cual nos consulta en relación con la posibilidad de hacer extensivos los alcances de los dictámenes Nºs C-155-2005 de 28 de abril y C-256-2005 de 18 de julio, ambos de 2005, al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), a fin de establecer si es competencia del IMAS o de la Caja Costarricense de Seguro Social (C.C.S.S.) efectuar la gestión de cobro administrativo y judicial a patronos morosos.

Aun cuando el presente asunto se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, que modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, que exceptúa a las Auditorías internas de la obligación de adjuntar la opinión de la asesoría jurídica sobre el tema en consulta, en respuesta a la prevención hecha por esta Procuraduría General mediante oficio APG-013-2007 de 16 de febrero de 2007, por oficio A.I. 061-2007 de 19 de febrero del mismo año, esa Auditoría remite entre otras cosas, copia de la opinión de la Asesoría Jurídica del IMAS, materializada en el oficio A.J:1303-09-05, de 5 de setiembre de 2005; según la cual, en lo que interesa concluyó: “(…) El dictamen  de la Procuraduría General C-155-2005 y C-256-2005, relativos a la capacidad tributaria de la DESAF y la posibilidad de ejercer competencias tributarias, específicamente al cobro administrativo y judicial, no son aplicables al IMAS, por cuanto la Ley 5662 no le da competencia tributaria específica a esos órganos administrativos, y en el caso de la realidad del IMAS el legislador le concedió la condición de SUJETO ACTIVO del Tributo, a tenor de lo señalado en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios”.

De previo a referirnos al tema en consulta, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado; esto en razón del volumen de trabajo que atiende este Despacho.

I.- Antecedentes:

- En el dictamen N° C-155-2005 de 28 de abril, trascrito en el N° C-256-2005 de 18 de julio, ambos del 2005, la Procuraduría General concluyó que la Caja Costarricense de Seguro Social debía realizar las gestiones de cobro administrativo y judicial de la contribución parafiscal establecida a favor del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).

- Con base en dichos dictámenes, mediante oficio A.I.232-2005, de 16 de agosto de 2005, la Auditoría Interna del IMAS sugirió al Consejo Directivo efectuar estudio técnico legal a fin de establecer si los alcances de aquellos dictámenes eran extensivos a esa Institución.

- Por acuerdo Nº 325-05, artículo 5º, de la sesión celebrada el 25 de agosto de 2005, según acta Nº 065-05, el Consejo Directivo del IMAS acogió la recomendación aludida hecha por el Auditor y solicitó a la Asesoría Legal efectuar el estudio respectivo.

- La Asesoría Jurídica del IMAS externó su opinión legal en oficio A.J:1303-09-05, de 5 de setiembre de 2005, concluyendo –según se indicó supra- que los dictámenes aludidos no son aplicables “mutatis mutandi” al IMAS.

- En ese contexto y al existir informes de la Contraloría General de la República que recomiendan la centralización e integración del cobro a patronos morosos de los tributos sobre planillas a favor del IMAS y DESAF (Oficio Nº 12447, referido a informe Nº DFOE-SO-30-2006), se consulta ahora si igual criterio contenido en los dictámenes C-155-2005 y C-256-2005, debe ser mantenido respecto de la contribución especial del IMAS.

II.- Consideraciones previas:

Si bien la consulta ha sido planteada en términos generales por la Auditoría Interna del IMAS, no podemos desconocer la existencia de un informe rendido por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República sobre la materia. Por ese motivo, debe quedar claro que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si el referido informe está o no conforme al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias, sino por cuanto estimamos que la interpretación legal que se solicita respecto de los alcances de la competencia tributaria del IMAS, es objeto propio de nuestra competencia consultiva. Y para ello, se hará abstracción del informe de mérito.

Corresponderá al Órgano Contralor y a la propia Administración activa determinar si el citado informe es o no conforme con el presente dictamen y con la jurisprudencia que sobre el tema ha elaborado la Procuraduría.

III.- Sobre el fondo:

De conformidad con las disposiciones normativas especiales contenidas en la Ley Nº 4760 de 4 de mayo de 1971 y sus reformas –Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)-, y siguiendo la clasificación tripartita que nos da el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, resulta innegable que los recursos económicos asignados a dicha institución para financiar prestaciones de claro contenido social tienen una naturaleza eminentemente tributaria, tanto los previstos en el ordinal 14 inciso a) de aquel cuerpo legal, que por si constituyen una contribución especial o exacción parafiscal (dictámenes C-030-92 de 12 de febrero de 1992, C-382-2005 de 9 de noviembre y C-435-2005 de 19 de diciembre, ambos de 2005), como aquellos otros recursos aludidos por el inciso g) del supracitado artículo 14, establecidos en concreto por los artículos 61 y 62 de la Ley Nº 8343 del 18 de diciembre del 2002 –Ley de Contingencia Fiscal-, y que constituyen un impuesto específico a su favor (dictamen C-382-2005 op. Cit.).

Como administración tributaria (dictamen C-170-2003 de 12 de junio de 2003), el ordenamiento jurídico le reconoce al IMAS competencia tributaria; esto es: una participación activa en los procesos de percepción, fiscalización y especialmente en la ejecución de cobro administrativo y judicial de los tributos a su favor (Sobre este último aspecto de la competencia tributaria, véanse las resoluciones Nºs 5-P de las 07:50 horas de 19 de enero y  882 –N- de las 08:50 horas de 30 de agosto, ambas de 2006, del Tribunal Primero Civil de San José;  Nº 190-2006 de las 15:15 horas de 5 de mayo de 2006, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda y la Nº 61-2007 de las 10:10 horas de 12 de febrero de 2007, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera).

A fin de establecer si las gestiones cobratorias especialmente referidas a la contribución parafiscal aludida deben ser emprendidas por el IMAS o bien, por la Caja Costarricense de Seguro Social, debemos remitirnos a lo que preceptúa la Ley de Creación del IMAS.

En lo que respecta a la contribución parafiscal establecida en el inciso a) del supracitado artículo 14 de la Ley Nº 4760, el numeral 15 de ese mismo cuerpo normativo establece que “Mientras el Instituto Mixto de Ayuda Social no disponga de un sistema de recaudación apropiado, la Caja Costarricense de Seguro Social recaudará el aporte de los empresarios que cotizan para ella y lo girará directamente la Instituto. Las bases para percibir ese aporte se determinarán en un convenio especial entre ambas instituciones. En cuanto a los demás empresarios, el IMAS establecerá los sistemas de recaudación más apropiados”. Y su ordinal 16 prevé el cobro por la vía ejecutiva, por parte del IMAS –quien expedirá certificaciones que constituirán titulo ejecutivo-, de aquellas contribuciones especiales no pagadas oportunamente, las cuales tendrán un recargo del 2% mensual, que en ningún caso excederá del 24% del total adeudado.

La simple lectura de las disposiciones aludidas revela que existe eventualmente una diferencia de tratamiento jurídico dependiendo del sujeto pasivo de la contribución especial:  a) cuando se trate de recaudación sobre patronos privados, mientras el IMAS no tenga un sistema de recaudación apropiado y subsista un convenio interinstitucional al respecto, la realizará la Caja Costarricense de Seguro Social, actuando como “agente de percepción”, a través del mecanismo establecido para la percepción de las cuotas obrero-patronales; b) Cuando se trata de instituciones autónomas, el pago se hace directamente al instituto, por lo que en este último supuesto no cabe duda en orden al ente al que le corresponde efectuar la recaudación, fiscalización y ejecución de cobro administrativo o judicial correspondiente.

Pero en atención a las disposiciones especiales de la Ley de Creación del IMAS - Nº 4760-, consideramos que aun cuando la Caja Costarricense de Seguro Social recaude aquella contribución especial por convenio, lo cierto es que en caso de morosidad en dicho pago, es el IMAS el que debe ejercer las acciones cobratorias respectivas, utilizando para ello los procesos ejecutivos correspondientes, pues el artículo 16 de aquella normativa expresamente indica en lo conducente que: “ La contribución establecida en el inciso a) del artículo 14 que no sea pagada en el plazo que se fije en el Reglamento, lo cobrará el IMAS por la vía ejecutiva. (...) Las certificaciones que expida el IMAS, por medio del departamento respectivo, constituirán título(…)” (Lo destacado es nuestro).

Pese a lo expuesto, resulta en algún grado comprensible que surjan dudas en punto a si la situación mencionada ha sido o no modificada por las disposiciones contenidas en los artículos 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección al Trabajador -Nº 7983 de 16 de febrero de 2000- y de cara a los alcances normativos de nuestros dictámenes C-155-2005 de 28 de abril y C-256-2005 de 18 de julio, ambos de 2005, en el caso de FODESAF.

No obstante, como bien se indicó como precedente en el dictamen C-392-2005 de 15 de noviembre de 2005, en respuesta a una consulta similar a la presente, pero referida al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), consideramos que respecto de las gestiones cobratorias de la contribución parafiscal establecida a favor del IMAS, como criterio tradicional de solución de antinomia, también debe imperar el criterio de especialidad normativa (lex specialis derogat legi generali), desplegándose como una cuestión de preferente aplicabilidad de una norma sobre otra –aplicación de la norma apropiada-; esto a fin de hacer prevalecer lo dispuesto por el numeral 16 de la Ley de Creación del IMAS - Nº 4760- por sobre lo establecido en el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección al Trabajador.

CONCLUSIONES:

1.- Los recursos económicos asignados al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)  para financiar prestaciones de claro contenido social tienen una naturaleza eminentemente tributaria, sean contribuciones parafiscales o impuestos que están a cargo de patronos públicos y privados.

2.- Pese a que la contribución parafiscal está prevista en función de las planillas de salarios, el legislador diferenció entre el patrono público y el privado para efectos de la recaudación del tributo, siendo que transitoriamente y por convenio, mientras el IMAS no dispusiera de un sistema de recaudación apropiado, la Caja Costarricense de Seguro Social realizaría la recaudación del aporte que debían realizar los patronos privados.  En tanto que los entes autónomos cubren su obligación directamente ante el Instituto.

3.- El artículo 16 de la Ley de Creación del IMAS -Nº 4760- atribuye a dicho Ente la gestión de cobro administrativo y judicial de la contribución parafiscal a su favor, sin que al efecto diferencie entre la obligación a cargo de los patronos públicos y la de los patronos privados.

4.-  Con respecto de las gestiones cobratorias de la contribución parafiscal establecidas a favor del Instituto Mixto de Ayuda Social, debe prevalecer el  criterio de especialidad normativa, a fin de aplicar preferentemente lo dispuesto en la Ley N° 4760, artículo 16, por sobre lo establecido en los artículos 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección al Trabajador.

5.-  Consecuentemente, el IMAS mantiene su competencia para gestionar el cobro, administrativo y judicial, de la contribución parafiscal establecida en el artículo 14 inciso a) de su Ley de creación.

6.- Las consideraciones jurídicas apuntadas nos impiden sin más la traslación mimética aquí y ahora de lo entonces dispuesto en los dictámenes C-155-2005 de 28 de abril y C-256-2005 de 18 de julio, ambos de 2005.  

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

C.c. Junta Directiva del IMAS

Sra. Rocío Aguilar Montoya, Contralora General de la República.