C-115-2008

10 de abril, 2008

 

Señora

Rosibel Ramos Madrigal

Alcaldesa

Municipalidad de Pérez Zeledón

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referimos a su atento oficio n.° OFI-0436-08-DAM del 6 de marzo del 2008, en el cual nos solicita el criterio técnico jurídico a fin de determinar, en los casos de la mercadería no perecedera, qué se hace con lo decomisado y no retirado.

 

I.-        ANTECEDENTES

 

A.-       Criterio Legal de la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Pérez Zeledón

 

            Se adjunta a la consulta planteada la opinión jurídica n.° OPJ-006-07-SAJ del 28 de agosto del 2008, suscrita por el Coordinador del Subproceso de Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Pérez Zeledón, en la que se arriban a las siguientes conclusiones:

 

“1. Que surge la imposibilidad de seguir aplicando el artículo 46 del Reglamento de Patentes de la Municipalidad de este cantón casi en su totalidad y en cuanto a lo que se refiera a los procedimientos inconstitucionales que en él se mencionan.

 

2. Que existe la necesidad urgente de realizar una modificación o reforma integral al Reglamento supra indicado (y no solamente al artículo 46), con el fin de no solamente buscar una solución legal al problema del destino de la mercadería que se decomise en los operativos realizados por la institución.

 

3. Que efectivamente el procedimiento que se estaba realizado por parte de la Municipalidad local ante el decomiso de las máquinas de juego, así como de otras mercancías que los administradores comerciaban en el centro de esta ciudad sin contar con la licencia correspondiente, no era el correcto ni el apropiado, ya que además de que se debía de disponer la custodia de dichos objetos por un tiempo indeterminado (lo cual tenía más matices de “comiso” que de “decomiso”) debido a la contención de las partes a la hora de cumplir con lo que se les exigía por parte de la institución para la devolución de dichos objetos, de la misma manera que estaban (según el criterio legal y de la Sala Constitucional) derechos fundamentales de los administrados.

 

4. Que inevitablemente se debe de establecer un mecanismo legal coercitivo que permita a la institución ejercer un control sancionatorio efectivo y legal para poder controlar todo este tipo de actividades que se desarrollan en forma inadecuada, y de las misma manera reglamentarlo o incluirlo en una ley, sea ya existente o creando una nueva.

 

5. Que ante la resolución de la Acción de Inconstitucionalidad que nos ocupa en relación a lo declarado con lugar en dicha gestión, nos obliga a desaplicar el procedimiento en los casos donde se decomisen objetos que son comerciados en forma ilegal y de la misma manera, como ya se anotó, buscar el mecanismo legal para poder controlar no solo al vendedor o comerciante del servicio sino también en forma directa al proveedor del mismo”.

 

B.-       Criterio de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

 

            La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante las acciones de inconstitucionalidad tramitadas bajo los expedientes judiciales n.° 06-2568-007-CO y n.° 06-11225-007-CO, resueltas por medio de las resoluciones n.° 2064-2007 del 14 de febrero del 2007 y n.° 5268-2007 del 18 de abril del 2007, respectivamente, declaró inconstitucionales los incisos d) y f) del artículo 46 y el inciso a) del numeral 47, ambos del Reglamento de patentes municipales de la Municipalidad de Pérez Zeledón, los cuales se refieren al decomiso de diferentes mercancías por parte de las autoridades municipales.

 

C.-       Criterio de la Procuraduría General de la República

 

            Este Órgano Asesor, mediante el dictamen C-078-2006 de 28 de febrero del 2006 dirigido a la Municipalidad de Pérez Zeledón, se pronunció con respecto al tema del decomiso de máquinas de juego por parte de la entidad municipal. Así mismo, en diversos dictámenes, se han analizado las diferentes potestades que legalmente se les han otorgado a las corporaciones municipales.

 

II.-       SOBRE EL FONDO

 

            La presente consulta tiene como objeto determinar cuál es el procedimiento legal a seguir, por parte de la Municipalidad de Pérez Zeledón, en los casos de los decomisos de mercadería no perecedera ejecutados por el ente municipal antes del dictado de las resoluciones n.° 2064-2007 del 14 de febrero del 2007 y n.° 5268-2007 del 18 de abril del 2007 por la Sala Constitucional.

 

            Comenzaremos el presente análisis señalando que el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública dispone una doble capacidad de acción del Estado y los diferentes entes públicos, ya que, por un lado, establece la acción dentro del derecho público –actos de poder- y, por el otro, reconoce la capacidad privada –actos de gestión- de las diferentes entidades públicas. Indica el citado numeral: 

 

“Artículo 1º.- La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado”. (Lo resaltado no es original).

 

De este modo es necesario recordar que la doctrina ha reconocido la doble capacidad jurídica que tienen los diferentes entes de la Administración Pública, para lo cual ha señalado:

 

“(…) la Administración Pública realiza dos clases de actos: unos de autoridad, realizados con imperium; otros, de simple gestión, actuando como un mero particular. El Derecho Administrativo se aplicaría así a los primeros, en tanto que los segundos quedarían sometidos al Derecho Privado.” (García de Enterría Eduardo, Fernandez, Tomas-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, Madrid, 1980. Página 39). 

 

            En el mismo sentido, el profesor Eduardo Ortiz Ortiz, con respeto al tema de la doble capacidad jurídica, precisó lo siguiente:

 

“La capacidad del Estado y demás entes públicos es necesariamente doble, pública y privada. Esto quiere decir que dichos entes pueden adquirir derechos de contraer obligaciones especiales de acuerdo con el derecho público, o bien iguales o muy similares a los derechos y obligaciones regulados por los códigos privados (Civil, Comercial y Laboral). Es imposible, en efecto, considerar que los entes públicos solo pueden tener capacidad pública regulada por las normas especiales del derecho administrativo.

 

Toda persona pública por el hecho de serlo tiene capacidad para realizar los actos y negocios de los particulares, con las limitaciones y prohibiciones que establece  la ley y os principios generales del Derecho. 

 

Hay doble razón para esta dualidad. En primer término, la capacidad de Derecho Privado corresponde al mínimo necesario de posibilidades de acción para la gestión de los intereses del sujeto de Derecho, mínimo sin el cual éste carece de los instrumentos jurídicos para relacionarse con otros sujetos. (…)”.  (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, San José, 2002. Página 117).

 

            En suma, el hecho que el Estado y los diferentes entes públicos –entre estos las municipalidades- tengan la capacidad jurídica de derecho privado para realizar acciones que podrían denominarse "de gestión” -que no es otra cosas que la actuación de una entidad administrativa como si fuese un particular-, traería consigo la aplicación de las normas propias del régimen de derecho privado en lo referente  a este tipo de actos. De igual forma, al reconocer la capacidad jurídica privada a la Administración Pública para actuar como un particular, es preciso indicar que para ello no es necesario que haya una norma vigente dentro del ordenamiento jurídico que habilite a las entidades administrativas para realizar la actuación en cada caso concreto; por el contrario, el sometimiento al régimen de derecho privado de las actuaciones administrativas de gestión permite que las autoridades procedan conforme a las circunstancias que ameritan tales actuaciones.    

 

Ahora bien, como se mencionó anteriormente la problemática planteada por la Municipalidad de Pérez Zeledón es consecuencia de los decomisos practicados por la Municipalidad antes de la declaratoria de inconstitucionalidad de los incisos supra señalados de los artículos 46 y 47 del Reglamento de patentes municipales, en donde se nos indica que, en la actualidad, se encuentran en manos de la corporación municipal bienes no perecederos que, en su oportunidad, fueron decomisados o bien hallados por las autoridades municipales, y sobre los cuales no se encuentran registros que permita identificar al dueño legítimo de dichos bienes para realiza su respectiva devolución.

 

            Tratándose de los bienes reportados como hallados por la autoridades municipales y consignados en las llamadas “actas de hallazgo”, es necesario señalar que la legislación civil dispone que la persona que encuentre un objeto –bien mueble- de dueño desconocido, adquirirá la ocupación -y consecuentemente el dominio de dicho objeto-, si pasado un año del hallazgo se anunciare por tercera vez en el periódico oficial y nadie las reclama como suyo. Siendo que una entidad municipal actúa a través de sus funcionarios, y estos encontraron en vía pública bienes muebles de dueño desconocido, la Municipalidad, como sujeto de derecho con capacidad privada, puede acogerse al procedimiento de hallazgo previsto en el Código Civil con los efectos jurídicos que esto conlleva en cuanto a los derechos sobre estos bienes. Esta opción ya ha sido contemplada por la Procuraduría General de la República, aunque para efectos de  la adquisición se optó por la prescripción del numeral 862 del Código Civil dado el supuesto que se analizaba en el dictamen C-107-06 de 13 de marzo del 2006, en el que se indicó lo siguiente:

 

“Una vez que se haya comunicado a los clientes las acciones adoptadas con los bienes que se encontraban en la cajita de seguridad, y aún así no se apersonan a ejercitar su derecho de propiedad,  puede entenderse que respecto a los bienes muebles que hubieran sido depositados por los usuarios de la cajita, estos han sido abandonados por sus dueños (res derilictae),  sin que al efecto pueda reputarse como trascendente el contrato, pues este se ha extinguido.   Debemos entender por cosa abandonada, ‘aquella a la cual ha renunciado expresa o tácitamente, en cuanto a su propiedad, posesión o tenencia, quien era su propietario, poseedor o tenedor, sin intención de transmitirla a nadie en concreto.  Las cosa muebles abandonadas se adquieren por la ocupación, figura jurídica contrapuesta al abandono.’  Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, octava edición, Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina, 1974, pag. 537.

 

En ese sentido dispone Alberto Brenes Córdoba acerca de la ocupación lo siguiente:

 

‘317.  Mediante la ocupación uno adquiere el dominio de las cosas que no tienen dueño, por el solo efecto de la aprehensión de ellas con ánimo de apropiárselas. 267  “La ocupación puede ser definida como el modo de adquirir la propiedad de una cosa que no pertenece a nadie, o respecto de la que nadie formula una pretensión, por medio de la toma de posesión acompañada de la intención de convertirse en su propietario.’  COLIN y CAPITANT,  Curso elemental de Derecho Civil, t II, v. II, p.855 No. 260 bis Ed. Reus)

318.  De las cosas que pueden ser objeto de ocupación unas pertenecen al número de las designadas con el nombre de “comunes”, como el agua de los mares, el aire, la electricidad ambiente; otras entran en la categoría de las llamadas ‘de nadie’ (res nullis) como los animales salvajes, los peces del mar; ciertas de ellas forman el grupo de las ‘abandonados por sus dueños’ (res derilictae); y unas cuantas, en fin, componen la familia de las clasificadas como ‘tesoro’. Brenes Córdoba, Alberto.  Tratado de los bienes, sétima edición, San José, Costa Rica, Editorial Juricentro, 2001, pag. 303.

 

Siendo consecuentes con la finalidad que cumple la comunicación que aquí se sugiere adoptar, así como en la consideración adicional que ella indique la posibilidad de considerar los bienes depositados en sus bóvedas como ‘res derilictae’, resulta viable considerar que el Banco entra en una ocupación legítima de los bienes (…)”.  

 

            Aplicar el procedimiento de hallazgo contenido en el Código Civil (artículos 501 al 504) le permitiría a la Municipalidad de Pérez Zeledón disponer de los bienes hallados en vía pública, ya que con este procedimiento se adquiere la ocupación y, consecuentemente, el dominio de los objetos que sean encontrados y sobre los cuales no se tenga conocimiento de quién sea su legítimo dueño, con lo que la entidad municipal obtendría el domino legal de los bienes hallados, el que, en la actualidad, posee de hecho.

 

Por otra parte, en cuanto a la mercancía decomisada por la Municipalidad de Pérez Zeledón con fundamento en los artículos del Reglamento de patentes municipales de Pérez Zeledón que fueron declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante las resoluciones n.° 2064-2007 del 14 de febrero del 2007 y n.° 5268-2007 del 18 de abril del 2007, debemos tener presente que el decomiso como tal es una medida cautelar de índole procesal penal, que consiste en la limitación del uso y goce de un determinado bien, y cuyo fin es la perpetuación y el aseguramiento de la prueba objeto de un delito. Esta medida se materializa con la aprehensión y retención de las cosas y efectos relacionados con el hecho que se investiga, fundada en una orden impartida por una autoridad jurisdiccional y realizado por esta o sus auxiliares, razón por la cual, ante los decomisos realizados la Municipalidad de Pérez Zeledón, es indudable que la corporación municipal se apropió indebidamente de bienes de un administrado violentando su derecho a la propiedad constitucionalmente consagrado. (Sobre el decomiso véase la Opinión Jurídica OJ-073-1998 de 2 de setiembre de 1998).

 

Con base en las características del “decomiso”, al no haber sido practicado por las autoridades judiciales competentes bajo las reglas legales en que esta medida es permitía, lo procedente, por parte de la Municipalidad, es la devolución inmediata de los bienes decomisados irregularmente, ya que la entidad municipal no tiene derecho algunos sobre estos.

 

En este orden de ideas, debemos precisar que en el ordenamiento jurídico vigente no hay norma que establezca un procedimiento o bien señale a las Municipalidades qué hacer con los bienes decomisados en forma irregular y cuyos dueños se desconocen, por lo cual, ante la ausencia de norma, la correcta lógica indica que lo pertinente es buscar los medios materiales efectivos para que los dueños de las mercancías se apersonen a la instalaciones municipales a hacer valer sus derechos sobre sus bienes.

 

            Partiendo de esta situación, en el caso de los decomisos de mercancía no perecedera practicados por la Municipalidad de Pérez Zeledón, es criterio de esta Procuraduría que la entidad municipal debe realizar las gestiones que sean necesarias para devolver los bienes que fueron decomisados de manera irregular por parte de las autoridades municipales a sus legítimos propietarios, de manera que se les restablezcan efectivamente el derecho de propiedad sobre esos bienes. Así las cosas, si la Municipalidad desconoce quiénes son los dueños legítimos de los bienes decomisados, debe publicar en los medios de comunicación más idóneos un listado de los bienes que se encuentren en su posesión, para que así los dueños, que puedan acreditar tal condición, retiren la mercancía que les fueron inconstitucionalmente decomisadas por la Municipalidad.

 

III.-     CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-        La Administración Pública –en sentido lato- tiene doble capacidad de actuar, capacidad pública, cuando realiza actos de imperio y, capacidad privada, cuando realiza los denominados “actos de gestión”.

 

2.-        Los “actos de gestión” se materializan en aquellas actuaciones en donde la Administración Pública actúa como un particular sometiéndose al régimen de derecho privado.  

 

3.-        La Municipalidad de Pérez Zeledón, en uso de su capacidad de derecho privado, puede aplicar lo dispuesto por los artículos 501 al 504 del Código Civil, para aquellos casos en que sus funcionarios o empleados públicos hallaren bienes en la vía pública en el ejercicio de su función o de su trabajo.

 

4.-        Dentro del ordenamiento jurídico vigente no hay norma que establezca un procedimiento para devolver a sus legítimos dueños los bienes decomisados irregularmente por la Municipalidad de Pérez Zeledón.

 

5.-        La Municipalidad de Pérez Zeledón debe realizar las gestiones necesarias efectivas para devolver los bienes inconstitucionalmente decomisados a sus dueños legítimos.

 

            Atentamente,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez                    Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador Constitucional                         Abogado de Procuraduría

FCV/EAQ/mvc

Código 68044