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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 116
 
  Dictamen : 116 del 10/04/2008   

C-116-2008


10 de abril, 2008


 


Señor


Andrés Benavides Benavides


Junta de Educación


Escuela Neptalí Villalobos


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su nota, recibida en esta institución en fecha 4 de marzo del 2008.


 


I.                   Objeto de la Consulta.


 


Mediante la citada nota, se transcribe parte del dictamen C-389-2003, emitido por este Órgano Asesor, así como artículos de la Ley de Contratación Administrativa No. 7494 y de su respectivo Reglamento, todos referentes a las Juntas de Educación. Seguidamente se solicita emitamos criterio sobre el artículo 137 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, específicamente si el citado artículo se opone a la Ley de Contratación Administrativa y a la independencia o descentralización o autonomía de que gozan las Juntas de Educación o Administrativas, esto por cuanto autorizar el inicio de cada contratación, impide la libre determinación de las Juntas y consecuentemente el desarrollo de la infraestructura para educación.


 


Con vista en la información brindada, de seguido encontrará las razones que nos impiden evacuar su consulta.


 


II.                Imposibilidad de evacuar la consulta.


 


La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas, establece varios requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.


 


Concretamente en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este órgano asesor:


 


Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.


 


Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:


b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.


 


Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.


 


De la misma forma, la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano, a partir de los artículos de nuestra Ley Orgánica, ha desarrollado ciertos requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta planteada.


 


En ese sentido, se manifestó en el dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002 que:


 


“* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."


(El subrayado no corresponde al original)


 


En atención a las anteriores disposiciones, especialmente del artículo 4 supra citado y del pronunciamiento reseñado, nos percatamos que la presente consulta no se aportó el acuerdo de la Junta de Educación, en donde específicamente se manifieste la voluntad de dicho Órgano Colegiado de solicitar nuestro criterio legal.


 


Si bien es cierto las Juntas de Educación están legitimados para realizar consultas, también es cierto que su naturaleza de órgano colegiado exige necesariamente que medie un acuerdo en donde conste la voluntad de dicha Junta  de consultar a este Procuraduría General de la República.


 


Este criterio ha sido reiterado en nuestros pronunciamientos, como procedemos a transcribir:


 


“Tal y como se analiza en el dictamen C-310-2006 que aquí se cuestiona, la redacción e interpretación del numeral 4 de la Ley N° 6815 permite acceder a evacuar consultas que formulen los jerarcas de los distintos repartos administrativos que conforman la Administración Pública costarricense.   Pero, en atención a que las normas jurídicas que confieren competencias públicas no deben ser analizadas de forma aislada, es claro que la glosa que se ha venido realizado sobre el concepto de “jerarca” que contiene esa disposición no puede perder de vista los principios contenidos en la propia Ley General ya citada (artículos 49 y siguientes), así como del caso particular de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (artículo 5 de la Ley N° 7648 del 9 de diciembre de 1996), de donde no se deja lugar a dudas sobre que es la Junta Directiva el órgano de máxima relevancia institucional, o lo que también se ha llamado el máximo jerarca o jerarca supremo en esa institución autónoma.  De donde le corresponde a la reunión de los miembros que la conforman, a través de los procedimientos necesarios para la formulación de la voluntad del órgano, el que se adopten actos o disposiciones atinentes a sus competencias.   En el caso que nos ocupa, ese acuerdo de las distintas voluntades individuales, que dan vida a la decisión del órgano, es lo que hemos venido solicitando como requisito de admisibilidad de las consultas, porque es esa decisión la que representa el criterio del jerarca”. (Dictamen C-380-2006 del 22 de setiembre de 2006. En el mismo sentido ver dictámenes C-393-2005 del 15 de noviembre del 2005, C-310-2006 del 3 de agosto del 2006,  C-116-2007 del 12 de abril del 2007 y C-242-2007 del 20 de julio de 2007).


 


En consecuencia, lamentablemente esta Procuraduría no esa facultada para emitir su criterio respecto a la presente consulta, pues justamente no media acuerdo de la Junta de Educación que así lo solicite.


 


Por otro lado, además de los requisitos de admisibilidad que debe revisar esta Procuraduría para dar trámite a una consulta, según las disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es igualmente importante constatar que la materia sobre la cual versa la consulta sea susceptible de ser conocida por este órgano asesor.


 


En consideración a la consulta que se nos plantea, nos permitimos recordarle que a partir de la promulgación de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 del 7 de setiembre de 1994, se ha venido precisando un deslinde de la función consultiva que tanto la Procuraduría General como el Órgano Contralor deben desempeñar en el sistema administrativo costarricense.


 


Producto de tal proceso de definición y particularización de ámbitos competenciales, hemos definido criterios como los que se establecieron en el dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (en el mismo sentido en el dictamen C-085-2005 del 25 de febrero de 2005):


 


“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: " La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (…)”. (El subrayado es nuestro).


 


            En esta misma línea de razonamiento, hemos indicado:


 


“En primer lugar, la Contraloría General de la República tiene materias frente a las cuales posee una competencia exclusiva y excluyente frente a la nuestra. En este sentido, se ha señalado:


"Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:


"Artículo 12.- La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.


Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.


La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.


La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".


Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:


"… la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El subrayado es nuestro)." (Lo resaltado no es del original) (Dictamen C-222-03 de 23 de julio de 2003)   (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del 1 de octubre del 2003) (Dictamen C-085-2005 del 25 de febrero del 2005.  Ver, en igual sentido, dictámenes C-095-2005, C-311-2005 y C-332-2005)


 


En atención a lo anterior, resulta lógico que este órgano asesor no pueda dar respuesta a su consulta, toda vez que no está facultado para evacuar temas concernientes a contratación administrativa, puesto que lo anterior está íntimamente relacionado con el tema de manejo de fondos públicos.


 


Por último, nos permitimos indicar que en fecha 28 de febrero de 2008, ingresó a esta Institución una consulta planteada en los mismos términos que la presente, que igualmente no pudo ser conocida, justamente por versar sobre un tema que no le compete a este Órgano Asesor y por ser planteada por un particular.


 


III.             Conclusión.


 


En virtud de que en la presente consulta no media acuerdo de la Junta de Educación que resuelva dirigir consulta a este Órgano Asesor y por versar sobre un tema que el compete de forma exclusiva a la Contraloría General de la República, lamentablemente nos vemos imposibilitados de emitir el criterio jurídico solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo el ámbito de nuestras competencias legales.


 


Atentamente,


 


            Iván Vincenti Rojas                                   Alejandra Carrillo Salazar


            Procurador Área Derecho Público          Abogada de Procuraduría


IVR/ACS/mvc