C-106-2008

3 de abril de 2008

Señora

Ana Eugenia Ramírez Ruiz

Secretaria

Concejo Municipal de La Unión

Estimada señora:

            Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número S.M. 127-08 de fecha 26 de marzo de 2008, en el que se comunica que por acuerdo adoptado en la sesión ordinaria número 149 celebrada el pasado 17 de marzo, el concejo municipal dispuso consultarle a este órgano asesor lo siguiente:

“Si el Concejo Municipal está facultado para cambiar el uso del suelo a una finca sin cumplir con los requisitos del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, de acuerdo con el artículo 45 de la Constitución Política. O, si es obligatorio cumplir con todo el trámite especificado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.”

A la solicitud de pronunciamiento, se adjuntan los oficios número DL-060-2008 y DL-062-08 suscritos por la división jurídica de la municipalidad, así como el informe rendido por el asesor legal del concejo municipal.

I.- Sobre lo consultado

En respuesta a su consulta, me permito indicarle que por disposición expresa de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968) la administración que pretenda modificar parcial o totalmente un plan regulador o sus reglamentos conexos, está obligada a cumplir con todos los requisitos que establece el artículo 17 ibíd:

“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;

2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;

3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y

4) Publicar en ´ La Gaceta´ el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos”. (El resaltado no es del original).

Criterio que coincide con lo resuelto por el tribunal constitucional en las sentencias 2006-7994 y 2006-16612, al acoger dos recursos de amparo presentados contra acuerdos municipales que aprobaron modificaciones al plan regulador del cantón de La Unión[1], obviando los procedimientos y formalidades legales:

“III.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN COMO ELEMENTO INTEGRANTE DEL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO. Dado el impacto social y sobre el medio ambiente del Plan Regulador, las administraciones públicas no deben modificarlo sin otorgar a la ciudadanía la oportunidad de expresar su parecer. El principio de participación ciudadana, consagrado en la Constitución Política, impone el deber de al menos convocar a una audiencia pública. Al desarrollar estos principios consagrados en la Constitución Política, este Tribunal ha señalado en lo conducente:

«[…] Los principios de representación y participación (ciudadana) son propios del principio democrático, y en consecuencia, presuponen la existencia de un Estado Social y Democrático de Derecho; entendiendo por tal, al sistema o régimen político de un Estado que es democrático, libre e independiente, lo cual implica, una forma de Estado en particular, en el que las recíprocas relaciones del gobierno, sea, entre las diversas instancias públicas de orden constitucional y legal, entre ellas y los miembros de la sociedad civil, y, entre éstos, se desenvuelven del modo más favorable a la dignidad de la persona, su libertad y el respeto y efectividad de los derechos fundamentales (en este sentido, entre otras, ver sentencias número 96-00676 y 99-06470). En el orden jurídico-constitucional costarricense, la definición del sistema democrático encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución Política, que define al Estado costarricense como una "República democrática, libre e independiente". Al respecto, debe considerarse que el sustento jurídico-constitucional del régimen democrático lo constituye la soberanía popular, en los términos reseñados en el artículo 2 constitucional, toda vez que "la soberanía reside exclusivamente en la Nación", esto es, el conjunto de ciudadanos –población- que conforman un Estado, y que es uno de los elementos integrantes del mismo (junto con el territorio y la forma de gobierno). De manera, que dada la imposibilidad de que la totalidad de los ciudadanos puedan gobernar –fenómeno denominado como "democracia directa", y que se desarrolló en la antigua Grecia en la Ciudad-Estado-, es que se ha definido la "democracia representativa", que como su nombre lo indica, implica la elección de representantes para el ejercicio del poder, a fin de hacer efectiva la participación del pueblo (ciudadanía) a través de sus representantes, elegidos mediante métodos de amplia participación popular. Por ello, la Carta Fundamental califica al Gobierno de la República de "representativo" (artículo 9), y en el artículo 105 de la Carta Fundamental, la ciudadanía delega en los diputados su soberanía para legislar.

(…)

IV.- MODIFICACIONES DEL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN. Recientemente, en sentencia No. 2006-007994, de las 8:57 hrs. del 2 de junio del 2006, este Tribunal confirmó a la misma Municipalidad de La Unión, el deber de convocar a la audiencia. Dice esa resolución:

«[…] Desde esa perspectiva, de los hechos que se tienen por demostrados y del informe rendido por la representante de la Municipalidad de La Unión, la Sala observa que efectivamente la autoridad recurrida omitió someter a audiencia pública las modificaciones del Plan Regulador con los estudios respectivos, y se echa de menos especialmente el dictamen de impacto ambiental que corresponde al SETENA, previo a la realización de audiencia pública; lo que es contrario a la defensa de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A criterio de este Tribunal previo a la adopción, aprobación y desarrollo de un plan regulador tanto como de sus modificaciones, es necesario que la Municipalidad cuente con el examen de impacto ambiental y lo ponga en conocimiento de los vecinos de la localidad, en garantía además del principio de participación democrática en el procedimiento de su elaboración, antes de su aprobación. Con dichos estudios se procura proteger el ambiente y ello se debe observar tanto en la elaboración del plan regulador como en sus modificaciones, porque de igual forma eventualmente se le puede afectar […]»”. (El resaltado no es del original).

Así pues, para modificar el régimen jurídico que le asigna un uso de suelo específico a los bienes inmuebles comprendidos en su ámbito territorial, la municipalidad consultante debe sujetarse al procedimiento que prescribe la ley. Hasta que esto no suceda -y mientras se mantenga la determinación del uso del suelo actual- está prohibido aprovechar o dedicar terrenos a usos no compatibles con el reglamento de zonificación vigente[2]: claro está que el plan regulador es un acto normativo de acatamiento obligatorio tanto para los administrados, como para la propia administración.

Noción que es conforme con la reiterada la jurisprudencia constitucional que señala que el sometimiento al uso del suelo establecido por la zonificación contenida en el plan regulador, no implica la pérdida de las facultades propias de un propietario, sino su limitación en razón de los fines que tal determinación persigue. Antes bien, la regla es el reconocimiento de la legitimidad constitucional de tales limitaciones, en tanto no afectan el contenido esencial del derecho de propiedad que consagra el artículo 45 constitucional[3].

            II.- Conclusión

            Por disposición expresa de la ley de planificación urbana, la modificación total o parcial de un plan regulador o de cualquiera de sus reglamentos conexos, está sujeta al cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 17 ibíd.

De Usted, atentamente,

Gloria Solano Martínez

Procuradora

GSM/meml