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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 137
 
  Dictamen : 137 del 25/04/2008   

C-137-2008


25 de abril de 2008


 


Licenciado

Rodrigo Arias Sánchez

Ministro de la Presidencia


S.D.


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° DMP-229-08 de fecha 11 de abril del año en curso, mediante el cual se plantean una serie de inquietudes a esta Procuraduría, en relación con la posible construcción de la infraestructura para albergar la Casa de Gobierno.


 


I.         Antecedentes del caso


 


1.         Se nos indica que resulta de sumo interés para la Presidencia de la República y para ese Despacho ministerial, contar con una infraestructura adecuada, desde todo punto de vista, para albergar la Casa de Gobierno.


 


2.         Que en razón de lo anterior, y sobre la base de las facultades que por Ley se confieren al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), ese Despacho le propuso la iniciativa a dicha entidad para que, en forma conjunta,  se analizara la posibilidad de llevar a cabo la construcción de la infraestructura necesaria para tales efectos, con financiamiento del BCIE, en terrenos que inicialmente se identificaron por su idónea ubicación geográfica.


 


3.         Se señala que el Directorio del BCIE, mediante resolución número DI-185/2007 del 25 de junio del 2007, autorizó la participación del Banco como desarrollador, propietario y arrendador de los proyectos destinados a construir un inmueble para la Casa Presidencial, eventualmente en ciertos terrenos propiedad de la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


4.         Que ambas instituciones se avocaron a la búsqueda del marco legal idóneo, resultando que con fundamento en la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento, es totalmente factible que el Banco ofrezca una opción de compra de inmuebles para la construcción de un edificio, de acuerdo con los requerimientos y necesidades de la Presidencia de la República y el Ministerio de la Presidencia.


 


5.         Se agrega que en la resolución mencionada, el Directorio condicionó los desembolsos para iniciar la consultoría y compras de terrenos para el proyecto, a la obtención del refrendo por parte de la Contraloría General de la República.


 


6.         Que a la fecha se suscribió un Convenio Marco de Intención, para la ejecución del proyecto denominado “Arrendamiento con Opción de Compra de Inmueble para la Construcción de la Casa Presidencial de la República de Costa Rica”.


 


7.         Entre el clausulado del referido convenio se estipula que el inmueble se construirá en ciertos terrenos actualmente propiedad de la CCSS, que ya fueron identificados y que corresponden a los terrenos inscritos en el Registro Público bajo el folio real matrículas 1-426198-000 y 1-459489-000.


 


8.         Además, el proyecto comprendería no sólo la adquisición de terrenos, la construcción del inmueble y su correspondiente arrendamiento, sino también el equipamiento de mobiliario, cómputo y mantenimiento mayor, durante toda la vigencia del arrendamiento.


 


9.         Se indica que ante solicitud verbal expresa de la Contraloría, de previo a someter el documento que nos ocupa a la aprobación de ese Órgano Contralor, se nos consulta si las citadas fincas inscritas en el Registro Público y que actualmente se encuentran inscritas a nombre de la CCSS, resultan legalmente aptas para construir en ellas las instalaciones de la nueva Casa Presidencial.


 


10.       Por último, se nos reseñan una serie de antecedentes históricos de las fincas en cuestión, manifestándose que los concernidos en cuestión no están afectos por Ley o por el uso a un fin público determinado, y que la Estación del Ferrocarril ubicada allí y declarada Patrimonio Nacional no forma parte de los inmuebles vendidos; e igualmente que el concepto arquitectónico que se ha creado para construir la Casa Presidencial respeta la Estación del Atlántico que pertenece al INCOFER, así como las líneas férreas que pasan a un lado de dicha Estación.


 


II.        Aspectos de admisibilidad de la consulta

 


Vistos los términos de su atento oficio, y en orden a los requisitos de admisibilidad que deben observar las consultas que sean sometidas a nuestro conocimiento (artículos 3 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) debemos recordar que esta Procuraduría General de la República ha sostenido en forma conteste y reiterada el criterio de que las consultas que sean planteadas ante este órgano superior consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos.  Es decir, la consulta debe estar formulada de modo abstracto, de tal suerte que el dictamen contenga un análisis general sobre los alcances o la interpretación de la normativa aplicable.


 


Al respecto, hemos indicado lo siguiente:


 


"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.


Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.


Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. " La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)


 


Igualmente, en otros pronunciamientos hemos venido desarrollando esta posición, en los siguientes términos:


 


“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).” (Dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005)  


 


“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.


Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (dictamen N° C-194-94 del 15 de diciembre de 1994, y en el mismo sentido el N° C-151-2002 del 12 de junio del 2002  y C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, criterios reiterados, entre otros, mediante dictamen N° C-104-2008 del pasado 8 de abril del 2008)


 


Lo anterior significa que no debe identificarse un caso concreto que esté en estudio o pendiente de resolver por parte de la Administración activa, toda vez que lo contrario conllevaría desnaturalizar la función de órgano superior consultivo técnico-jurídico que la ley le ha conferido a esta Procuraduría General, al asumir el papel de administración activa.


 


En virtud de lo anterior, nos vemos legalmente imposibilitados a dictaminar, en esta vía consultiva, si resulta viable el proyecto con el BCIE, respecto del cual se nos detallan sus particularidades, y que se encuentra dirigido a construir las instalaciones de la Casa Presidencial en los terrenos arriba mencionados, pues resulta evidente que estamos ante un caso concreto pendiente de resolver por parte de la Administración.


 


            Además de lo anterior, también es preciso llamar la atención sobre el hecho de que esta Procuraduría General es incompetente para emitir un dictamen vinculante sobre el punto objeto de consulta, por cuanto estamos ante un asunto que, con toda claridad se ubica dentro de la esfera competencial de la Contraloría General de la República, de tal suerte que ese órgano de fiscalización superior es el indicado para pronunciarse en forma prevalente, exclusiva y excluyente sobre el caso en análisis.


 


 


Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del órgano contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.


 


En ese orden de ideas dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:


 


“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.


La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” ( Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).


Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)


 


Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:


 


En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:


“ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (en igual sentido ver la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007)


 


            Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo a los procedimientos de contratación administrativa y la disposición de bienes públicos, que son justamente los temas medulares que involucra la gestión que aquí nos ocupa.


 


III.      Conclusión


 


De conformidad con los motivos expuestos, esta Procuraduría General se encuentra obligada a declinar el ejercicio de su función consultiva en este caso, toda vez que acceder a la petición planteada supone exceder el ámbito de competencia que nos ha sido conferido legalmente, en tanto se solicita que nos pronunciemos sobre un caso concreto que se encuentra pendiente de resolver en el seno de la Administración, y que además se ubica innegablemente dentro de la esfera competencial de la Contraloría General de la República.


 


            De usted con toda consideración y estima, atenta suscribe,


 


 


Andrea Calderón Gassmann


Procuradora Adjunta


ACG/msch