C-139-2008

28 de abril de 2008

Licenciado

Jorge Enrique Villaplana Ramírez

Fax N° 2257-5937

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su misiva de fecha 17 de abril del año en curso, mediante la cual nos plantea una “Solicitud de análisis de dictamen confeccionado por la Asesoría Legal del Tribunal Supremo de Elecciones”.

Al respecto, nos permitimos indicarle que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones, de este Órgano Asesor.  En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

(...)”.

De la normativa transcrita, se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, y no está facultada para responder consultas a particulares. 

En el caso que nos ocupa, la consulta –a pesar de que, según advertimos, fue gestionada con la asesoría de un profesional en Derecho– lamentablemente se encuentra planteada de forma improcedente, al haber sido formulada por su persona en  condición de particular (y no de modo oficial como funcionario del TSE), por lo que nos vemos imposibilitados de emitir el criterio jurídico solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales.

Además, valga agregar que aún tratándose de la solicitud de criterio por parte de los funcionarios públicos,  el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica indica:

“ Artículo 4º.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (el subrayado es nuestro)

En virtud de lo anterior, se tiene que previo a referirse sobre el fondo del asunto, debe verificarse que la consulta sea formulada por el jerarca del órgano de la estructura administrativa correspondiente, o bien por el auditor interno cuando así proceda.

En tal sentido manifestamos mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de dos mil cinco lo siguiente:

“1). La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo:

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005)

Así las cosas, aún cuando atendiéramos a su condición de servidor público, estaríamos imposibilitados para evacuar su gestión mediante un dictamen de carácter vinculante, toda vez que, según vimos, ello sólo puede ser solicitado por la jerarquía de las diferentes instituciones.

Aunado a lo anterior, se advierte que la gestión que aquí nos interesa –redactada además en formato de reclamo, y no de consulta, como sería lo correcto– pretende que este Órgano Asesor revise y se pronuncie acerca de los términos de dos criterios emitidos por la asesoría legal del TSE sobre un caso concreto, relacionado con el pago de prestaciones de un ex funcionario de ese Tribunal.

En primer término, ha sido criterio de esta Procuraduría que “nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración” (ver dictamen N° C-369-2007 del 16 de octubre del 2007), y además hemos indicado reiteradamente que no podemos entrar a valorar casos concretos que están pendientes de resolver en el seno de la Administración. Sobre este último aspecto, debe tenerse presente lo señalado en nuestro dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, cuando explica lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, mediante nuestro dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, se señaló lo siguiente respecto a la admisibilidad de las gestiones consultivas:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado recientemente mediante dictamen N° C-284-2007 del pasado 21 de agosto del 2007).

Por último, y como una causal adicional que genera la inadmisibilidad de la gestión planteada, debe llamarse la atención sobre el hecho de que, tal como señala su misiva, en relación con el caso planteado actualmente a su persona se le sigue un procedimiento administrativo sancionatorio, tramitado bajo el expediente N° 251-2007.

En consecuencia, deviene improcedente que se utilice esa vía para consultar un asunto que atañe directamente a la situación y al interés personal del consultante, toda vez que ello llevaría aparejado trastocar la función consultiva encargada a esta Procuraduría, pretendiendo que entremos a resolver un asunto personal del propio consultante, que está siendo objeto de valoración en un procedimiento de carácter disciplinario.

III.-     Conclusión

En tanto la gestión que aquí nos ocupa no cumple con ninguno de los requisitos de admisibilidad señalados por el ordenamiento jurídico y por nuestra jurisprudencia administrativa para efectos de las consultas planteadas ante este Despacho –toda vez que no obedece a una gestión oficial de la jerarquía del TSE, sino que la plantea usted en su condición de particular, y sobre un caso concreto que se encuentra pendiente de resolver, el que además atañe a una situación personal relativa a un procedimiento disciplinario que actualmente se tramita en su contra – nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva con fundamento en las consideraciones expuestas.

            De usted con toda consideración, atenta suscribe,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch