3 de abril del 2008

C-096-2008

                                                                               

Licda.

Sandra Mora Muñoz

Auditora Interna

Municipalidad de Jiménez

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio N.º A.I.-2006-044 del 22 de setiembre del 2006, en el que formula una serie de interrogantes referidas a diversas normas de la Ley General de Control Interno y del Código Municipal; las cuales se procede a contestar de seguido.

 

1.-  Se solicita la interpretación del artículo 27 de la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292, en el siguiente sentido:

 

“Qué aplica legalmente en los casos en que el presupuesto municipal se presente irrespetando lo ordenado por este artículo;  en otras palabras sin tomar en cuenta el criterio del auditor, simple y sencillamente porque ni siquiera se le solicita exteriorizar el mismo, o lo que se explica mejor sin permitir al menos que exteriorice su criterio.”

 

Al respecto debe indicarse que, tal y como claramente se analizó en el dictamen C-023-2003 del 3 de febrero del 2003, la definición de los programas presupuestarios es materia presupuestaria y, en tal sentido, nos encontramos frente a materia consultiva propia de la Contraloría General de la República y no de esta Procuraduría.  Al respecto se indicó, en lo que interesa:

“A.- LA DEFINICIÓN DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS ES MATERIA PRESUPUESTARIA (…)

En el dictamen N° C- 184-89 de 26 de octubre de 1989 señalamos sobre ese contenido:

‘El contenido normativo de la Ley de Presupuesto está, entonces, referido esencialmente a la regulación del gasto público y a su conexión con la política financiera estatal. El presupuesto en tanto acto de previsión y de autorización debe estar íntimamente ligado al proceso de planificación y programación de la actividad estatal, al punto de que debe expresar o contener el plan operativo anual de cada organismo que presupuesta recursos y gastos. En ese sentido, el presupuesto es el plan de la actividad financiera del Estado expresado en términos financieros. Por lo que el presupuesto tiene como efecto directo e inmediato la autorización del gasto necesario para la concretización de ese plan, prohibiendo correlativamente cualquier egreso para el cual no se haya presupuestado partida alguna o la presupuestada sea insuficiente. Este es el efecto lógico y normal de la autorización presupuestaria’.

De acuerdo con lo anterior, la definición de los objetivos que un determinado órgano público debe realizar y los medios financieros con que contará durante el año fiscal correspondiente son parte del contenido posible y permitido de la Ley de Presupuesto.  Dichos objetivos se expresan en un programa. En términos de presupuesto y sobre todo si la formulación presupuestaria se ajusta a la técnica de presupuesto por programa, los créditos presupuestarios deben ser asignados a partir de la definición de objetivos y metas que se concretizan en programas. (…)

La decisión de cuáles programas se financian es una decisión de contenido presupuestario, que en primera instancia corresponde a la Dirección de Presupuesto en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 177 de la Constitución Política y luego a la Asamblea Legislativa, en ejercicio no de la potestad de aprobación de las leyes ordinarias, sino de la potestad de aprobación de la Ley de Presupuesto.

En igual forma, cuál técnica se sigue para elaborar el presupuesto y la estructura que expresa su contenido es una decisión de carácter presupuestario, que es definida reglamentariamente.  En orden a la técnica dispone la Ley de Administración Financiera:

‘ARTÍCULO 33.-

Inicio del proceso (....).

Las técnicas de programación presupuestaria se definirán mediante el reglamento de esta Ley’.

B.-  LA MATERIA PRESUPUESTARIA: COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA CONTRALORÍA

 Como se ha indicado, determinar si debe existir un programa presupuestario con X contenido es una decisión de carácter presupuestario. Ese contenido tiene efectos en orden a la competencia consultiva de este Órgano.

En efecto, la Procuraduría General de la República es el órgano técnico superior de la Administración Pública.  Empero, la función consultiva que le ha sido asignada por el ordenamiento no es ilimitada. Antes bien, de lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de su Ley Orgánica en relación con el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se deriva que este Órgano ejerce función consultiva respecto de las materias de su competencia. Forma parte de dicha competencia lo relativo a la materia presupuestaria.

El artículo 27 de la Ley de Control Interno establece una obligación para el Órgano a quien constitucionalmente le corresponde elaborar el presupuesto, así como en la competencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre el gasto público.  Lo cual plantea dudas en orden a su regularidad.  De emitir la Procuraduría un pronunciamiento sobre su contenido y alcances, esa opinión carecería de efectos vinculantes, en razón de que –como se acaba de indicar- existe una competencia consultiva prevalente de la Contraloría General de la República en materia presupuestaria. Dispone al efecto el artículo 29 de cita:

"Los dictámenes de la Contraloría General de la República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos administrativos definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos pasivos".

Ante esa disposición, lo procedente es que esa Auditoría dirija su consulta al Órgano de Control, a efecto de que este se pronuncie.” (el subrayado no es del original)

En tanto la consulta aquí planteada refiere al artículo 27 de la Ley General de Control Interno, debe reiterarse en un todo los razonamientos esbozados en el dictamen C-023-2003 por encontrarnos frente a materia presupuestaria, cuyo conocimiento corresponde en forma exclusiva a la Contraloría General de la República.  Siendo así, se remite a la consultante al referido Órgano para que solicite el criterio respectivo.

2.-  Se solicita la interpretación del artículo 30 de la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292, en el siguiente sentido:

 

·         En relación con el párrafo primero del artículo 30 que señala:  “La jornada laboral del auditor y subauditor internos será de tiempo completo.  En casos muy calificados, el jerarca podrá solicitar a la Contraloría General de la República una reducción de la jornada, la cual no podrá ser inferior a medio tiempo.”  Al respecto se cuestiona lo siguiente:

 

·          “-Para solicitar una reducción de la jornada a tiempo completo de la Auditoría Interna ¿cómo debe interpretarse la frase: En casos muy calificados?”

 

·         El párrafo final del artículo 30 dispone que “Para reducir la jornada laboral de la plaza del auditor o subauditor internos, el jerarca ordenará un estudio técnico, que deberá presentarse a la Contraloría General de la República, la que resolverá en definitiva lo que proceda”.  Al respecto se consulta:

 

·         “-Conforme al párrafo final del artículo anterior, debe esperarse la resolución del ente contralor para hacer efectiva la reducción de la jornada, o puede contemplarse la misma dentro del presupuesto y esperar la posterior respuesta del ente.”

 

·         Por último se plantea la siguiente interrogante:

 

“-Si una municipalidad con presupuesto inferior a los doscientos millones, por problemas de riesgo institucional y necesidad de fortalecer el control interno, aumenta la jornada laboral de la Auditoría a tiempo completo- con la autorización del ente contralor, puede posteriormente contemplar para el presupuesto del año 2007 la reducción de la jornada a medio tiempo nuevamente- aduciendo falta de contenido presupuestario- sin consultar siquiera a la Unidad de Auditoría y sin buscar otras alternativas.”

 

Vistas las preguntas formuladas por la consultante se observa que se refieren al tema de la reducción de la jornada laboral del auditor interno.  Ahora bien, la consulta en cuestión fue planteada por la señora auditora ante la Contraloría General de la República y no le fue atendida por tratarse de una situación concreta, así como por no estar acompañada del respectivo criterio legal.  En el oficio DGAJ-1567-2006 del 26 de setiembre del 2006, la División de Asesoría y Gestión Jurídica del Órgano Contralor indicó lo siguiente:

 

“Se refiere este Despacho a su atento oficio número 2006-41, del 7 de setiembre del año 2006 (…) por medio del cual se solicita el criterio de este órgano contralor con respecto al nombramiento a tiempo completo de la auditora interna.

Informa que, el actual Concejo no se encuentra de acuerdo con el nombramiento a tiempo completo y quiere que se le nombre nuevamente a medio tiempo, utilizando como justificante que el auditor debe contratarse a tiempo completo sólo si el presupuesto es mayor a doscientos millones y en que no existe contenido económico.  Sin embargo, señala que para ello no están considerando en el presupuesto algunos factores importantes. (…)”

 

De la consulta que nos ocupa, en relación con la planteada a la Contraloría, se deriva que la señora auditora desea obtener respuesta a una problemática específica:  la intención del Concejo Municipal de reducirle su jornada laboral a medio tiempo.  Ante ello es claro que nos encontramos frente a un caso concreto que no puede ser atendido por este órgano técnico-jurídico en tanto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones que le es propia.

Al respecto, en múltiples ocasiones se ha señalado que el planteamiento de las consultas no debe referirse a una situación concreta:

"(...) cuando el objeto de la consulta constituye un caso concreto en trámite de resolución por la Administración Pública, esta Procuraduría se abstiene de emitir opinión, por considerar que al hacerlo, dado el carácter vinculante de sus pronunciamientos, estaría sustituyendo la decisión de la Administración competente para resolverlo, lo que excede el ámbito de sus atribuciones."

(Dictamen C-172-86 de 4 de julio de 1986).

  

"(...) En tratándose de casos concretos, no procede que esta Procuraduría General emita dictamen alguno, toda vez que desvirtuamos su función consultiva, pues siendo vinculantes sus opiniones (art. 2 de la Ley Orgánica), estaríamos sustituyendo a la administración activa, que es a la que corresponde resolver las peticiones concretas que se formule." (Dictamen C-158-89 de 14 de setiembre de 1989, en igual sentido véanse, entre otros, C-071-89 de 13 de abril de 1989, C-161-86 de 27 de junio de 1986,C-141-86 de 16 de junio de 1986, C-056 de 6 de marzo de 1986, C-214-85 de 9 de setiembre de 1985, C-187-94 de 1 de diciembre de 1994, C-256-98 de 30 de noviembre de 1998).

Más recientemente se ha indicado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.  La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos”  (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

En el sub-exámine, aun cuando el planteamiento de las interrogantes ante la Procuraduría pretende hacerse de forma “general” y no concreta, de la investigación realizada se observa que el asunto consultado se refiere a un caso concreto que, además, atañe personalmente a la señora auditora.  Siendo así, el asunto consultado resulta inadmisible.

 

3.-  Se solicita la interpretación del artículo 34 de la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292, en los siguientes términos:

 

  “-   Cuáles funciones deben ser consideradas como de administración activa.

-      Con relación al párrafo final de este artículo, ese pago del 65% de prohibición debe obligatoriamente ser pagado, o podría ser que por razones presupuestarias se obvie el mismo mientras no existan recursos, si la Auditoría así lo solicita.

-      En caso de no pagarse el susodicho porcentaje de prohibición puede el Auditor Interno ejercer su profesión liberal fuera del cargo y fuera de la jornada laboral aún quedando a tiempo completo; o aún sin el pago, la prohibición debe ser respetada.”

 

El artículo 34 de la Ley General de Control Interno, dispone:

“Artículo 34.—Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las siguientes prohibiciones:

a) Realizar funciones y actuaciones de administración activa, salvo las necesarias para cumplir su competencia.

b)  Formar parte de un órgano director de un procedimiento administrativo.

c) Ejercer profesiones liberales fuera del cargo, salvo en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, sus ascendientes, descendientes y colaterales por consanguinidad y afinidad hasta tercer grado, o bien, cuando la jornada no sea de tiempo completo, excepto que exista impedimento por la existencia de un interés directo o indirecto del propio ente u órgano. De esta prohibición se exceptúa la docencia, siempre que sea fuera de la jornada laboral.

d) Participar en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto en las elecciones nacionales y municipales.

e) Revelar información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando y sobre aquello que determine una posible responsabilidad civil, administrativa o eventualmente penal de los funcionarios de los entes y órganos sujetos a esta Ley.

Por las prohibiciones contempladas en esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base.”

            Visto lo anterior, procede referirnos a las preguntas formuladas:

 

·         ¿Cuáles funciones deben ser consideradas como de administración activa?

 

En ocasiones anteriores esta Procuraduría ya se ha referido a las funciones de la administración activa en contraposición a las funciones de auditoría.   En el dictamen C-384-2004 del 23 de diciembre del 2004, con ocasión del análisis de las prohibiciones establecidas en el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, se indicó lo siguiente:

“Parte del contenido denominado como “prohibiciones” por el artículo 34 tiene   como objeto mantener la imparcialidad e independencia funcionales.  En efecto, la independencia funcional que requiere la función de control a cargo de la auditoría no podría lograrse si no existe un claro deslinde entre estas funciones y la de administración activa; por ende, si la auditoría interviene en el ejercicio del poder decisorio.  La necesidad de un deslinde entre la administración activa y la auditoría está presente en el espíritu y articulado de la Ley.  Simplemente, es difícil que un órgano llamado a controlar pueda fiscalizar cuando se ha participado en la adopción de decisiones o en su ejecución. El imperativo de independencia funcional explica las prohibiciones contenidas en los incisos a), b) y d) del artículo 34 de mérito.  De acuerdo con este artículo, las prohibiciones se aplican a quienes realizan funciones de auditoría y tienen como objeto evitar que dichos funcionarios vean disminuida su objetividad e imparcialidad de sus labores como auditores por la participación en tareas de administración activa. A este efecto, debe tomarse en cuenta que la Ley precisa qué entiende por administración activa. En efecto, en el artículo 2 de la Ley se define:

“a) Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia”.

Dicho artículo no contiene una definición de “funciones de auditoría interna” o de auditoría interna. Empero, el artículo 21 de la Ley define la auditoría desde el ámbito funcional:

“Artículo 21 .—Concepto funcional de auditoría interna. La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas”.

Podría, entonces, decirse que los funcionarios de la auditoría son los que realizan la actividad a que se refiere el artículo 21: la asesoría, la evaluación, el control.  En la Opinión Jurídica N. OJ-121-2004 de 4 de octubre de 2004 nos referimos a dicho artículo en los siguientes términos:

“Luego, está el concepto mismo de la función de auditoría.  El artículo 21 de la Ley contiene un concepto “funcional” de auditoría interna, referido a la actividad en sí misma, a su objetivo y a su efecto sobre la organización y la sociedad. Esta se define como una actividad “asesora”, dirigida a proporcionar seguridad a la organización, “mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley…”.

De esa definición interesa resaltar el carácter asesor de la función de auditoría y la evaluación del control y del proceso de dirección.  El Instituto de Auditores Internos define la auditoría precisamente como:

‘una actividad de evaluación independiente, establecida dentro de una organización para examinar y evaluar sus actividades como un servicio para la organización’. Citado por R, WHITTINGTON-K, PANY, Ibid, p. 592.

A través de la evaluación, de la asesoría, de las recomendaciones la Auditoría interna participa en el control interno. Y lo hace por medio de la evaluación de la efectividad de otros controles.  La auditoría representa una verificación posterior y selectiva de un ámbito de la actividad de la organización. Esa verificación y evaluación no es continúa o concomitante con las acciones administrativas u otras acciones de control.  Es periódica.  En relación con los fondos públicos se deben realizar auditorías o estudios especiales semestralmente.  Dispone el artículo 22 de la Ley de Control Interno (...)”.

Se ha definido, así, que “funcionarios de la auditoría interna” es un término empleado por la ley desde el punto de vista funcional, descartando por exclusión quiénes no pueden estar comprendidos dentro del concepto.

Los incisos a) y b) del artículo 34 prohíben que los funcionarios de auditoría interna ejerzan funciones de administración activa.  Sea que participen en la toma de decisiones, en su ejecución, en los procesos directivos u operativos de la Administración.  Dichas disposiciones tienden, repetimos, a mantener la independencia funcional y no puede considerarse que lesionen los derechos de los funcionarios.  La organización administrativa responde a criterios de competencia.  Los cargos de  auditoría interna están determinados al ejercicio de la auditoría interna, no de funciones de la Administración activa. Por consiguiente, el funcionario que es nombrado en un puesto de auditoría interna carece de facultades legales para ejercer funciones de administración activa. (…)”

Obsérvese, entonces, que las funciones de administración activa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Control Interno, son las funciones decisorias, ejecutivas, resolutorias, directivas u operativas de la Administración.

 

·      En relación con el párrafo final del artículo 34, ¿el 65% de prohibición debe obligatoriamente ser pagado?, o podría ser que por razones presupuestarias ¿se obvie el mismo mientras no existan recursos, si la auditoría así lo solicita?

 

El artículo 34 dispone en su encabezado:  “El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las siguientes prohibiciones (…)”.  Por su parte, el párrafo final de la referida norma señala:  “Por las prohibiciones contempladas en esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base.”

 

Obsérvese que la disposición es imperativa: establece taxativamente las prohibiciones del auditor y del subauditor interno.  En igual sentido, la norma establece en forma imperativa la obligación de pago de las prohibiciones. 

 

Es claro, entonces, que el auditor no se encuentra facultado para “solicitar” que no se le cancele la prohibición cuando no existan recursos para ello.  La obligación de pago de las prohibiciones es un deber de la Administración; no una facultad.

           

·      En caso de no pagarse el porcentaje de prohibición ¿puede el Auditor Interno ejercer su profesión liberal fuera del cargo y fuera de la jornada laboral aún quedando a tiempo completo?; o aún sin el pago, ¿la prohibición debe ser respetada?

 

Dado que el artículo 34 es una norma imperativa, es claro que el auditor interno no se encuentra facultado para ejercer profesiones liberales fuera del cargo cuando su jornada es de tiempo completo (inciso c).

 

4.-  Se solicita la interpretación del artículo 53 del Código Municipal, en los siguientes términos:

 

“-Con relación al inciso a) tiene la administración la obligación de dotar del equipo necesario al Secretario del Concejo para que pueda grabar las sesiones municipales; a fin de protegerle de posibles comentarios de los regidores donde inclusive manifiesten que los acuerdos tal y como fueron transcritos en el acta no se ajustan a lo acordado por el Concejo. (sic)

-Conforme al inciso b) (comunicar o notificar) del artículo anterior debe el secretario salir de su lugar de trabajo para entregar personalmente los acuerdos del concejo a los interesados.  Si como en el caso de esta institución únicamente se cuente con el secretario del concejo; o sea no existe más personal en la Oficina de Secretaría ¿cómo haría este para cumplir sus obligaciones y además asumir las funciones de cartero o notificador dentro de la jurisdicción del cantón?

-Si al secretario se le obliga a entregar personalmente la correspondencia que se deriva de los acuerdos del Concejo y trasladarse a los lugares que conforman el cantón, donde no sólo puede llegar a pie sino debería trasladarse en bus por largos trayectos, quien costea esos gastos y que sucede con el atraso en la oficina en cuanto a cese de funciones y cierre de la oficina mientras se encuentre fuera.  Además si en 23 años de servicio nunca ha atendido esa labor, se le puede obligar s ello. (sic)

-O acaso debe el señor Alcalde, en este caso, como administrador general, buscar los mecanismos para que la correspondencia que se produzca en la Secretaría del Concejo sea entregada a su destinatario.” (sic)

Los cuestionamientos planteados por la Auditora en este apartado hacen referencia a un caso concreto, razón por la cual, al igual que en el caso de la pregunta N.º 2, nos encontramos imposibilitados para responderlos.  Sin embargo, de forma general, debe indicarse que no existe disposición legal alguna que obligue a la administración a dotar al secretario del concejo del equipo necesario para que pueda grabar las sesiones municipales.  En el mismo sentido, es preciso señalar que el inciso b) del artículo 53 del Código Municipal dispone que al secretario le corresponde “transcribir, comunicar o notificar los acuerdos del Concejo, conforme a la ley” y que el inciso d) de la misma norma dispone que le compete realizar “cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal”.  De allí que únicamente si las municipalidades cuentan con recursos administrativos suficientes, el alcalde -en su condición de administrador general- se encontraría facultado, por razones de eficiencia, para establecer mecanismos alternativos para la comunicación o notificación de los acuerdos del concejo.

5.-  En relación con el artículo 152 del Código Municipal se solicita aclarar la situación de los siguientes funcionarios:

 

·         El contador municipal, a fin de determinar si los poderes de nombrarlo, suspenderlo o destituirlo competen al Concejo Municipal, mientras que en lo no dispuesto por los artículos 52 y 152 del Código Municipal se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde municipal, según lo señalado en el dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006.

·         En cuanto al auditor interno y al secretario del concejo, se solicita aclarar quien ostenta la jerarquía jerárquica si se toma en cuenta que:

-En el caso del auditor interno dicho funcionario tiene independencia total de funcionamiento.

-En el caso del secretario del concejo sus funciones se circunscriben únicamente a atender las labores propias del concejo municipal.

• Aparte de ello; en los casos en consulta, ¿a quien le corresponde otorgarles las vacaciones, permisos, etc.?

 

A fin de atender los cuestionamientos planteados, debemos referirnos, en primer lugar, al artículo 152 del Código Municipal, que dispone:

 

“Artículo 152.-  Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales.  El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él”

           

En materia de Derecho existe la máxima de que si la letra de la ley es clara, debemos atenernos a su texto.  De allí que a fin de dilucidar el contenido del artículo 152 del Código Municipal se debe, en primer lugar, determinar si su texto es absolutamente claro o si, por el contrario, ha de recurrirse a la interpretación jurídica a fin de determinar el espíritu del legislador en la redacción de la norma.

 

El artículo 152 se encuentra inmerso dentro del Título V, denominado “El Personal Municipal”.  Recuérdese que el Código Municipal está conformado por nueve títulos que incluyen, además del ya mencionado, los siguientes:  Disposiciones Generales, Relaciones Intermunicipales, Organización Municipal, Hacienda Municipal, Recursos contra los Actos Municipales, los Comités Cantorales de Deportes, los Concejos Municipales de Distrito y las Disposiciones Finales y Transitorias.

 

Ahora bien, el numeral 152 señala que “Las disposiciones contenidas en este título sobre procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo (…).  Como se observa, la norma no excluyó la aplicación de todo el Título que nos ocupa a los funcionarios que dependen directamente del concejo, sino que dicha exclusión se limitó a las disposiciones sobre “procedimiento de nombramiento y remoción”.   Significa lo anterior que capítulos tales como el IX y el X, referentes a los Derechos de los Servidores Municipales y los Deberes de los Servidores Municipales, son aplicables en su totalidad a los funcionarios que dependen directamente del concejo (en este mismo sentido ver dictamen C- 257- 2000 del 18 de octubre del 2000).

 

Visto lo anterior, debe ahora analizarse la segunda frase de la norma; esta  indica:   “El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él”.  Obsérvese que se trata de una frase que da continuación inmediata a lo dispuesto en la primera parte del artículo: Al concejo le compete acordar las acciones referentes al procedimiento de nombramiento y remoción de los funcionarios que dependen directamente de él, en tanto los referidos funcionarios fueron excluidos de la aplicación de la normativa establecida en esa materia en el Título V. 

 

Ahora bien, la norma anterior debe interpretarse armónicamente con la demás normativa del Código Municipal, así como con la normativa específica referente al contador, al secretario municipal y al auditor interno.  Procede, entonces, referirnos a la condición del alcalde como administrador general y jefe de las dependencias municipales establecida en el inciso a) del artículo 17 del Código Municipal, para posteriormente analizar la normativa específica referente a cada uno de los casos consultados (contador, secretario del concejo y auditor interno)

 

            El artículo 17 inciso a) del Código Municipal dispone que al alcalde municipal le corresponde:

 

“a)  Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencia municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general”.

En este orden de ideas, ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría que “…dicho numeral establece que a ese funcionario le corresponde ejercer las funciones que son inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, debiendo vigilar su organización, funcionamiento y coordinación.  Además, le corresponde velar por el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, de las leyes y los reglamentos.

Consecuentemente, al alcalde municipal le compete, entre otras múltiples funciones, nombrar y remover a los servidores municipales –salvo algunas excepciones-  girar directrices a los empleados municipales, aplicar las sanciones disciplinarias que correspondan –excepto las que competan a la oficina de personal, o al propio Concejo Municipal- etc.

Partiendo de lo anterior, somos del criterio de que al ser el alcalde el administrador general de la municipalidad, éste, como principal interesado y responsable de la efectiva y ordenada actividad de la municipalidad, no puede ausentarse de ésta, salvo que exista justa causa, previo aviso al Concejo, con la respectiva designación del alcalde suplente que lo sustituirá durante su ausencia.”   (Ver dictámenes N° C-145-2004 del 14 de mayo del 2004, reiterado por los dictámenes C-161-2004 del 26 de mayo del 2004, C- 042-2005 de fecha 28 de enero del 2005 y C-041-2007 del 14 de febrero del 2007)

Al respecto no está demás señalar que por “administrador” la Real Academia lo entiende como “quien administra”  y que “administrar” significa “Gobernar, ejercer la autoridad o el mando; Dirigir una institución”. Por su parte, el concepto de “jefe” es definido como “Superior o cabeza de un cuerpo u oficio”.

 

            Siendo así, es claro que las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales le han sido otorgadas al alcalde en tanto funcionario de tiempo completo (artículo 20 del Código Municipal), a quien le compete fiscalizar la organización municipal y, por ende, al recurso humano que la conforma.  Debe recordarse, al respecto, que el concejo es un cuerpo deliberativo:  se trata de un órgano colegiado -integrado por los regidores y el alcalde (artículo 12)-  cuyo deber legal es sesionar al menos una vez a la semana (artículo 35).  Se evidencia entonces -aunque sea verdad de perogrullo- que el concejo no es un órgano de planta; por ende, el adecuado desarrollo realizado por el legislador nacional en materia de organización y administración municipal, al haberle otorgado al alcalde las funciones de jefe administrativo de la municipalidad.

 

No obstante lo anterior, debe indicarse que el concejo conserva determinadas potestades administrativas ya que, por ejemplo,  el artículo 32 del Código le confiere la competencia para otorgar las licencias al alcalde, los regidores y los síndicos, ya sea con o sin goce de dietas, así como con goce de salario, según corresponda.  Competencia que corresponde al alcalde en tratándose del otorgamiento de permisos, con y sin goce de salario, al resto del personal municipal, según lo dispone el artículo 145 del mismo cuerpo legal.  Normativa esta última que, sin embargo, fue modificada en el caso específico del auditor interno con la emisión de la Ley General de Control Interno, tal y como se analiza más adelante.

 

• Sobre el Contador Municipal

 

Ya en el dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006 esta Procuraduría indicó que el contador es un funcionario de la administración activa cuyo nombramiento, remoción y suspensión es potestad exclusiva del Concejo Municipal, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 52 y 152 del Código Municipal.  Ahora bien, en ese mismo dictamen se concluyó que en lo no dispuesto por las normas referidas, el contador se encuentra subordinado al alcalde en tanto administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículo 17 inciso a); posición ésta que ha sido reiterada en los dictámenes C-341-2006 y C-342-2006, ambos del 24 de agosto del 2006, C-372-2006 del 19 de setiembre del 2006, C-159-2007 del 24 de mayo del 2007 y C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007. 

 

      Interesa resaltar lo ya dicho en el dictamen C-159-2007:

 

“(…) esta Procuraduría ha tenido oportunidad de analizar de manera general  (…) la figura en comentario (el contador) y sus funciones, subrayando que no obstante ese funcionario es nombrado y removido por el Concejo, éste se integra dentro del contexto del personal administrativo de la Municipalidad, y que en lo que atañe a sus labores administrativas, se encuentra subordinado al Alcalde Municipal. 

(…)  este jerarca (el Alcalde), en tanto administrador y jefe de las diferentes dependencias de la institución, es a quien le corresponde emitir las directrices, órdenes y lineamientos a todas las dependencias de la Municipalidad, inclusive a la Contaduría municipal, aparte de que vigila la organización corporativa y su funcionamiento en su totalidad.  De esa manera que bajo esos términos, el contador no se encontraría caracterizado por ostentar un puesto decisorio en lo que a materia estratégica, política y gestión pública en general se refiere (…)”

 

En este orden de ideas, es claro que el alcalde es el órgano competente para otorgarle vacaciones y permisos al contador.  De allí que se reconsidera de oficio el dictamen C-411-2007 del 15 de noviembre del 2007 en el que se indicó que el concejo municipal es el órgano que tiene la competencia y la potestad de otorgar las vacaciones y los permisos o licencias al contador municipal.

 

• Sobre el Secretario del Concejo

 

La figura del secretario también ha sido objeto de análisis de esta Procuraduría.  Así, en los dictámenes C-153-2003 del 29 de mayo del 2003, C-029-2004 del 26 de enero del 2004 y C-040-2005 del 28 de enero del 2005 se indicó que el secretario, aun y cuando es de nombramiento y remoción por parte del Concejo Municipal (artículo 13 inciso f y artículo 53), no es un funcionario de confianza:

 

“El secretario o secretaria municipal es la persona a la cual se refiere el artículo 53 del Código Municipal.  De conformidad con esa norma el secretario goza de estabilidad pues sólo puede ser destituido de su puesto si existiese justa causa para ello.  Esta Procuraduría, en su dictamen C-153-2003 del 29 de mayo del 2003, arribó a la conclusión de que el secretario del Concejo Municipal no es un funcionario de confianza, en primer lugar, por no tratarse de un servidor de libre nombramiento y remoción; y, en segundo lugar, porque no se cita como tal en el artículo 118 del Código Municipal (…).”  (Dictamen C-029-2004, reiterado en el dictamen C-040-2005 del 28 de enero del 2005)

 

Es claro, entonces, que el secretario goza de estabilidad en el puesto, aun y cuando sus labores administrativas se relacionan, primordialmente, con el concejo.  En efecto, el artículo 53 del Código Municipal establece que son deberes del secretario: asistir a las sesiones del concejo, levantar las actas y tenerlas listas dos horas antes del inicio de una sesión para aprobarlas oportunamente; transcribir, comunicar o notificar los acuerdos del concejo, conforme a la ley; extender las certificaciones solicitadas a la municipalidad; y cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el concejo municipal.   Obsérvese, al efecto, que tanto los reglamentos internos, como el mismo concejo municipal, pueden imponerle obligaciones al secretario, diferentes a las establecidas vía legal, según lo cual a nivel de cada municipalidad se podrían sujetar las funciones del secretario a la jerarquía del alcalde.

 

Sobre la figura del secretario interesa destacar que las funciones que le fueron asignadas son prácticamente las mismas que las establecidas en el anterior Código Municipal, Ley N.º 4574, aun y cuando su nombramiento le competía al Ejecutivo Municipal y no al Concejo, tal y como lo disponía el ya derogado artículo 62:

 

“Artículo 62.-

 

En toda Corporación habrá un Secretario de nombramiento del Ejecutivo.

Serán deberes de este funcionario:

a) Asistir a las sesiones del Concejo, levantar las actas y tenerlas listas para su oportuna aprobación;

b) Transcribir o notificar, conforme a la ley, los acuerdos del Concejo a quien deban comunicarse;

c) Extender las certificaciones que sean solicitadas a la Municipalidad; y

ch) Cualquier otro que las leyes y los reglamentos internos de la municipalidad o el Ejecutivo le encarguen.”

 

Surge, entonces, la interrogante de si con la variación que realizó el Código Municipal actual del órgano competente para nombrar al secretario municipal se eliminó o no la jerarquía administrativa del alcalde sobre el secretario del concejo.

 

La respuesta a este cuestionamiento es negativa, tal y como lo ha mantenido la misma Sala Constitucional de forma reiterada:

 

“IV.- En cuanto a la competencia del Alcalde Municipal. La recurrente considera que el Alcalde Municipal de Alajuela no es la autoridad competente para ordenarle que tome las vacaciones que había venido acumulando, toda vez que ella es una funcionaria nombrada por el Concejo Municipal. Es evidente que en cuanto a este extremo lo que procede es delimitar las respectivas competencias otorgadas al Alcalde y el Concejo, teniendo como referencia siempre la figura de la Secretaria Municipal. Por esta razón antes de entrar a valorar el fondo de este punto específico conviene transcribir en lo conducente los artículos del Código Municipal que establecen las respectivas competencias de ambos órganos:

"Artículo 17. Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

(...)"

"Artículo 13. Son atribuciones del Concejo:

(...)

f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del Concejo

(...)

A la luz de la normativa anteriormente transcrita, es claro que tanto el nombramiento como la remoción de la funcionaria aquí recurrente es competencia exclusiva del Concejo Municipal como órgano deliberante de la Municipalidad. Sin embargo, el artículo 13 supra transcrito no hace mención alguna a que el Concejo Municipal posea otras atribuciones además de las ya mencionadas. Por este motivo, lleva razón el recurrido al manifestar que por ser el Alcalde Municipal el superior jerárquico de todas las dependencias municipales le corresponde el ejercicio de sus potestades generales de dirección a menos de que exista un régimen especial, el cual no existe para el caso concreto de la determinación respecto de la cantidad de días de vacaciones que la amparada debe disfrutar y del momento en el cual debe hacerlo. Entonces, en cuanto este punto, estima la Sala que el Alcalde Municipal como jerarca y encargado de las dirección administrativa de la institución, según lo establece el artículo 17 inciso a) transcrito, es el competente para resolver todos los asuntos referentes a las vacaciones del Secretario Municipal, quedando reservada al Concejo únicamente lo atinente a su nombramiento o remoción.”  (Sentencia 2000-05080 de las 16:28 horas del 28 de junio del 2002, reiterada en las sentencias 2004-13528 de las 16:09 horas del 30 de noviembre del 2004, 2005-06015 de las 16:15 horas del 24 de mayo del 2005, 2005-06016 de las 16:16 horas del 24 de mayo del 2005, 2005-06017 de las 16:17 horas del 24 de mayo del 2005, 2005-06028 de las 16:28 horas del 24 de mayo del 2005, 2005-06029 de las 16:29 horas del 24 de mayo del 2005, 2005-06527 de las 19:29 horas del 31 de mayo del 2005)

            Visto lo anterior, es claro que el secretario del concejo, en tanto funcionario de planta de la Municipalidad se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde a quien le competen las funciones de administrador general y jefe de las dependencias municipales, razón por la cual es el órgano competente para otorgarle las vacaciones, los permisos, etc.  Lo anterior, claro está, sin perjuicio de la debida coordinación que debe existir entre el alcalde y el concejo, dado que las funciones del secretario se encuentran íntimamente ligadas al funcionamiento de este último (artículo 53).

·         Sobre el Auditor Interno

Cuestiona la consultante cuál es la posición del auditor en relación con el concejo municipal y el alcalde en tanto dicho funcionario tiene “…independencia total de funcionamiento”.  En ese sentido se consulta a quién le corresponde otorgarle las vacaciones, permisos, etc.

      Al respecto debe indicarse que con la emisión de la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292 del 31 de julio del 2002, se reguló en forma específica al auditor Interno, en los siguientes términos:

“Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables.  El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.

Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”

Como se observa, esta norma dispone que el auditor y subauditor internos dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien además de nombrarlos “…establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios”, con lo que la Ley General de Control Interno estableció que las potestades administrativas en la materia le competen al concejo municipal.  Siendo así es claro que se varió la posición fijada anteriormente en el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República -previo a la emisión de la Ley General de Control Interno-, que se limitaba a señalar que dichos funcionarios dependían orgánicamente “…del jerarca unipersonal o colegiado, cuando éste exista”.  Igualmente, con la Ley de Control Interno se especificó la competencia prevalente de la Contraloría en la materia, dado que si existe duda alguna sobre las regulaciones de tipo administrativo, deberá recurrirse al órgano contralor a fin de que determine lo que proceda en Derecho.

Ahora bien, de forma reiterada la Contraloría General de la República se ha pronunciado sobre los aspectos que se deben tener en cuenta al momento de establecer las medidas de tipo administrativo que rigen el actuar del auditor Interno; al respecto, ha señalado:

“a)  Valorar si la medida afecta negativamente la actividad de Auditoría Interna y la independencia funcional del Auditor Interno.

 

b)  Analizar la conveniencia y aplicabilidad de la regulación por establecer, tomando en cuenta  aspectos como:

 

i) Igualdad de trato. Las regulaciones administrativas aplicables deben ser al menos similares a las que rigen en la Municipalidad para los niveles dependientes del jerarca, o del mismo rango, en este caso el Alcalde, debido al amplio ámbito de acción fiscalizadora que le compete al Auditor.

 

ii) Naturaleza de la función que desempeña. Es necesario la particular naturaleza de la actividad de la Auditoría Interna y la discrecionalidad que requiere el ejercicio de ésta.  Más aún considerando que es el órgano de fiscalización interno, con independencia de criterio y funcional.

 

iii) Dependencia orgánica.  De acuerdo con el artículo 24 de la Ley General de Control Interno, el Auditor y Subauditor Internos dependen orgánicamente del máximo jerarca del ente u órgano al cual pertenecen, en este caso del Concejo Municipal de Oreamuno, y es a este órgano a quien  el Auditor debe rendir cuentas por su gestión así como, por el uso que haga de los recursos disponibles.

 

De lo expuesto se concluye, que solamente el máximo jerarca de un ente u órgano posee la competencia para establecer regulaciones administrativas al Auditor Interno, siempre y cuando éstas no afecten en forma negativa la actividad de la Auditoría Interna, ni su independencia funcional y de criterio, y que las regulaciones que se le apliquen a este funcionario, sean al menos similares, como se indicó, a las que se apliquen en esa Municipalidad a los niveles dependientes del máximo jerarca, o que sean del mismo rango, particularmente consecuentes con los del Alcalde tal y como se comentó.

 

Téngase presente que en caso de que un Auditor o Subauditor Internos de un ente u órgano considere que una disposición de tipo administrativo afecta negativamente la actividad de Auditoría Interna y su independencia funcional y de criterio, de acuerdo con el artículo 24 antes mencionado, una vez que haya gestionado en forma razonada lo correspondiente ante el jerarca y sin respuesta satisfactoria, podrá recurrir a la Contraloría General para que resuelva en definitiva.” (el subrayado no es del original) (Contraloría General de la República, División de Desarrollo Institucional, oficio DI-CR-007 del 8 de enero del 2004, documento N.º 141, dirigido al Alcalde Municipal de la Municipalidad de Cañas).

            Obsérvese que en el caso específico de las municipalidades, la Contraloría General equiparó, para efectos de regulaciones administrativas, al auditor interno con el alcalde.   Equiparación que es acorde con el artículo 24 de la Ley General de Control Interno relacionado con el artículo 32 del Código Municipal que le atribuye directamente al Concejo la potestad de otorgarle licencias o permisos al alcalde, a los regidores y a los síndicos.

            Ahora bien, lo anterior no obsta para que el concejo delegue en el alcalde potestades específicas de control sobre el auditor municipal en tratándose, por ejemplo, de salidas, permisos y vacaciones.  Recuérdese, al efecto, que el concejo es un órgano deliberativo que tiene la obligación legal de reunirse, al menos, una vez a la semana, por lo que no está capacitado -de hecho- para solventar todas las necesidades administrativas que se puedan presentar en relación con el auditor municipal, quien es un funcionario más de la municipalidad.  Siendo así, resulta razonable que el concejo delegue en el alcalde el ejercicio de aquellas facultades administrativas necesarias para garantizar el adecuado funcionamiento de la Municipalidad como un todo, pues lo cierto es que éste último, además de ser un funcionario de planta, ostenta la condición de administrador general de la Municipalidad.   Lo anterior, siempre y cuando no se afecte negativamente el accionar de la auditoría interna, tal y como lo dispone el mismo artículo 24 de la Ley General de Control Interno.

En este sentido se pronunció la Contraloría General de la República en el oficio de la División de Estrategia Institucional N.º DEI-CR-125 del 20 de abril del 2006, documento N.º 5105, referente al establecimiento de regulaciones administrativas al auditor y al subaditor internos por parte del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Aprendizaje, se indicó:

“(…) Como puede observarse en las disposiciones transcritas, el Consejo Directivo es un órgano colegiado cuya competencia está referida a la dirección superior del Instituto, siendo sus atribuciones fundamentalmente decisorias o deliberativas –no ejecutivas–;  de ahí que el artículo 24 antes transcrito haga referencia al establecimiento –no aplicación– de regulaciones administrativas, lo cual concuerda con las funciones propias de un órgano de esa naturaleza.

Y así debe de ser si se tiene en cuenta que no resulta funcional distraer el quehacer de este órgano deliberativo en actividades de orden administrativo que perfectamente pueden ser llevadas a cabo por otros, como la unidad de Recursos Humanos que bien puede tener la responsabilidad de aplicar las regulaciones de tipo administrativo que el Consejo determine a ambos funcionarios.  Tal delegación de funciones puede hacerse por vía de excepción y de manera tal que no afecte negativamente la actividad de auditoría interna y más bien que vayan orientadas a facilitar el manejo de estos aspectos administrativos y el trabajo de esa unidad.  En todo caso, lo recomendable es que se delegue la aplicación de aquellas regulaciones (como la autorización de vacaciones y de viáticos, entre otras), cuyo carácter imprevisible o urgente no pueda ser conocido y autorizado por el Consejo en forma oportuna.  En aquellos casos que suponen una programación previa, las regulaciones administrativas pueden ser aplicadas por el Consejo si éste así lo decide, en cuyo caso ha de tener resuelto lo referente a imprevistos.(…)

CONCLUSIÓN

Es pertinente, necesario, razonable y lógico que el máximo jerarca institucional delegue la aplicación de aquellas regulaciones administrativas que establezca para el auditor interno (como la autorización de vacaciones y de viáticos, entre otras), cuyo carácter imprevisible o urgente no pueda ser conocido y autorizado por el Consejo en forma oportuna.  En aquellos casos que suponen una programación previa, las regulaciones administrativas pueden ser aplicadas por el Consejo si éste así lo decide.  En todo caso, previendo que no se afecte negativamente la actividad de la auditoría interna (…)”

Entonces, siguiendo el criterio de la Contraloría General de la República que ostenta el conocimiento prevalente de la materia, debe indicarse que el órgano competente para otorgarle las vacaciones y permisos al auditor interno será el que defina el concejo municipal en las regulaciones de tipo administrativo que al efecto emita.

Finalmente, debe reconsiderarse el pronunciamiento C-257-2000 del 18 de octubre del 2000 en tanto el mismo es anterior a la Ley General de Control Interno del 31 de julio del 2002, específicamente en lo que atañe a su artículo 24 que dispone que las regulaciones administrativas aplicables al auditor y subauditor internos deben ser adoptadas por el jerarca máximo de la municipalidad, en este caso, el concejo.  En el mismo sentido, se reconsidera el dictamen C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007.

CONCLUSIONES

 

            En virtud de lo anterior, es criterio de esta Procuraduría, lo siguiente:

 

1.-   La definición de los programas presupuestarios es materia presupuestaria y, en tal sentido, nos encontramos frente a materia consultiva propia de la Contraloría General de la República y no de esta Procuraduría.

 

2.-   Este órgano técnico jurídico no es competente para referirse a casos concretos que se le consulten en tanto ello implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones que le es propia.

 

3.-  Las funciones de administración activa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Control Interno, son las funciones decisorias, ejecutivas, resolutorias, directivas u operativas de la Administración.

 

4.-  El artículo 34 de la Ley General de Control Interno, que establece las prohibiciones para los auditores internos, es una norma imperativa.  En este sentido, el pago del sesenta y cinco por ciento de ley es obligatorio, no facultativo.

 

5.-  No existe ninguna disposición legal que obligue a dotar al secretario del concejo de un equipo de grabación a fin de registrar las sesiones del concejo municipal.

 

6.-  Por disposición legal, al secretario le compete transcribir, comunicar o notificar los acuerdos del Concejo, conforme a la ley, así como realizar cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal (artículo 53 del Código Municipal).

 

7.-  Al alcalde le compete ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general (artículo 17 inciso a) del Código Municipal).

 

8.-  El contador se encuentra sujeto a la jerarquía administrativa del alcalde en lo no dispuesto por los artículos 52 y 152 del Código Municipal, según lo ha mantenido esta Procuraduría en los dictámenes C-329-2006 del 17 de agosto del 2006, C-341-2006 y C-342-2006, ambos del 24 de agosto del 2006, C-372-2006 del 19 de setiembre del 2006, C-159-2007 del 24 de mayo del 2007 y C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007.

 

9.-  En virtud de lo anterior, el otorgamiento de las vacaciones y los permisos al contador es una competencia propia del alcalde, por lo que se reconsidera el dictamen C-411-2007 del 15 de noviembre del 2007 en cuanto concluyó que el concejo municipal es el órgano competente para otorgar las vacaciones y los permisos o licencias al contador municipal.

 

10.-  El secretario del concejo, en tanto funcionario de planta de la Municipalidad, se encuentra sujeto a la jerarquía administrativa del alcalde, razón por la cual es el órgano competente para otorgarle las vacaciones, los permisos y las licencias correspondientes.  Lo anterior, claro está, sin perjuicio de la debida coordinación que debe existir entre el alcalde y el concejo, dado que las funciones del secretario se encuentran íntimamente ligadas al funcionamiento de este último (artículo 53 del Código Municipal).

11.-  El artículo 24 de la Ley General de Control Interno dispone que el auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esa Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. 

12.-  Las regulaciones administrativas aplicables al auditor y al subauditor internos en la municipalidad deben ser acordadas por el jerarca máximo, en este caso, el concejo municipal.  Consecuentemente, el órgano competente para otorgarle las vacaciones y permisos al auditor interno será el que defina el concejo municipal en las regulaciones de tipo administrativo que emita al efecto, según lo ha indicado la Contraloría General de la República, órgano con competencia prevalente en la materia.

13.-  En este orden de ideas, resulta razonable que el concejo municipal delegue en el alcalde el ejercicio de las facultades administrativas necesarias para garantizar el adecuado funcionamiento de la municipalidad como un todo, pues lo cierto es que el alcalde, además de ser un funcionario de planta, ostenta la condición de administrador general de la municipalidad.   Lo anterior, siempre y cuando no se afecte negativamente el accionar de la auditoría interna, tal y como lo dispone el artículo 24 de la Ley General de Control Interno.

14.- Por haber ocurrido un cambio en la legislación, se reconsidera el pronunciamiento C-257-2000 del 18 de octubre del 2000 emitido con anterioridad a la Ley General de Control Interno, de fecha 31 de julio del 2002, en cuanto indicó que el alcalde se encuentra facultado para girar las directrices administrativas al auditor interno. En el mismo sentido, se reconsidera el dictamen C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007.

Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,

 

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA

 

cc.  Auditor Interno, Municipalidad de Tibás

      Alcalde Municipal, Municipalidad de Orotina