C-146-2008

05 de mayo de 2008

 

 

 

 

 

Señores

Junta Directiva

Instituto de Desarrollo Agrario

S. D.

 

Estimados señores:

 

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al Oficio PE-1218-2007, concerniente al Acuerdo que tomó esa Junta Directiva en la sesión 012-2007, Artículo tres, inciso d), de consultar nuestro criterio sobre “la validez jurídica de titular predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur”.

 

A juicio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Instituto de Desarrollo Agrario “no se puede titular a particulares en la zona fronteriza con Panamá, dado que esa franja es un terreno inalienable e imprescriptible, y por ende está fuera del comercio de los hombres.” (Oficio DAJ-611-2007). Distinto de lo preguntado, agrega, son las titulaciones hechas por el por el Instituto sobre fincas debidamente inscritas dentro de la franja fronteriza antes de la Ley de Tierras y Colonización

 

A fin responder la interrogante y ubicar el tema en su contexto, se estima necesario abordar los aspectos que se detallan continuación:

 

 

 

I.- INFORME DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

 

La solicitud se formula siguiendo las instrucciones que la Contraloría General de la República giró a la Junta Directiva del IDA en el Informe de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa N° DFOE-ED-7-2007, aparte 4.2.2.d, para definir las situaciones particulares de las titulaciones realizadas y  responsabilidades que pudieran derivarse.

 

La Contraloría indicó al IDA que no debía emitir ningún acuerdo aprobatorio de titulaciones de predios dentro de la franja fronteriza sur hasta tanto no se determine su procedencia legal.

 

 

II.- INALIENABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA

 

 

II.1) RÉGIMEN ESPECIAL DE LA FRANJA FRONTERIZA. FUNCIONES QUE CUMPLE LA FRONTERA

 

 

Por las funciones que cumplen las fronteras norte y sur, nuestro ordenamiento ha preservado la titularidad pública estatal de la zona adyacente a éstas hacia el interior del país (en extensión variable, entre 50 y 2 km), sometiéndolas a un régimen especial, para favorecer el ejercicio de competencias nacionales inherentes a dicho lugar: defensa del territorio y seguridad nacionales, controles en materia de salubridad, aduaneros y migratorios sobre la salida e ingreso de personas, mercancías, vehículos y unidades de transporte, tráfico fronterizo, etc. Ley 6703, art 31. Ley 7557, arts 2°; Ley 8487, arts. 18 incs s, 57, 83 inc d, 90 inc a, 93, 129, 134 y 140; Decretos números 25270-H, arts. 126 y 212, y 31536, arts 49, 51 y 52.  Ley 8360, arts. 38, 84 y 87; Ley 8487, arts. 18 inc s, 57, 83, 93, 134, 140, etc).

 

Ello con respeto a los títulos legítimos de dominio privado adquiridos con anterioridad.

 

A más de su importancia jurídica, la frontera cobra relieve en otros ámbitos (social, económico, cultural, etc.), por la dinámica de relaciones que ahí se desarrollan entre las personas que la atraviesan por motivos de tránsito o la realización de actividades varias (de comercio, demanda de bienes y servicios, aprovechando las ventajas comparativas de uno u otro lado, turismo, laborales, etc.).

 

Al ser la frontera el límite del territorio a que se extiende la soberanía del Estado, deslinda el ámbito de la jurisdicción nacional, entendiendo por “jurisdicción”, lato sensu, como “el poder o autoridad que tiene el Estado de gobernar, poner en ejecución las leyes y aplicarlas”, o de “de actuar con autoridad” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española) sobre los transeúntes y bienes que cruzan la línea fronteriza hacia o desde el país vecino.

 

Del Valle Gálvez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Cádiz, reagrupa las funciones que cumplen las fronteras en la práctica internacional en tres categorías: servir de límite, lugar de control y motivo de cooperación.

 

La frontera limita las competencias territoriales del Estado, a la vez que asegura la integridad e inviolabilidad territorial, principio básico del Derecho Internacional.

 

En segundo término, es sitio donde se ejercen controles estatales para la admisión o salida de las personas y objetos de o hacia otros Estados, con aplicación de normas relativas a materias de seguridad, extranjería e inmigración, salud pública, comerciales (aduanas, fiscales), etc.

 

No es necesaria la coincidencia entre la frontera-línea y frontera-lugar de control. Los Estados pueden realizar los controles fronterizos en la misma línea de la frontera o en otro punto cercano del territorio nacional, que asegure su efectividad.

 

Por último, la frontera-línea (terrestre) puede ser referente a la práctica de cooperación entre los Estados limítrofes, para resolver problemas que origina en diversos sectores: comunicaciones, explotación de recursos naturales, servicios públicos, etc. (DEL VALLE GÁLVEZ, Alejandro.  Las fronteras de la Unión: El modelo europeo de fronteras. Revista de Derecho Comunitario Europeo N° 6. Madrid. Año 6-2002, pgs. 305 a 308 y 329 a 336).

 

 

II.2) NORMATIVA PRECEDENTE

 

 

Es erróneo afirmar que la inalienabilidad de la franja fronteriza dio inicio con la Ley 2825.  Con antelación, se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que excluyeron la posibilidad de reducirla a propiedad privada, con lo que se reservó al dominio público estatal:

 

1)  DECRETO N° 3 del 29 de octubre de 1914 (ratificado como ley de la República)

 

 

“Artículo único.- Declárase indenunciable una zona de cincuenta kilómetros  de ancho a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá.”

 

 

2)  LEY N° 2 del 29 de marzo de 1915

 

Otorgó fuerza de ley al Decreto 3/1914, entre otros, desde el día en que comenzó a regir, por haberlo promulgado el Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso Constitucional en Decreto N° 60 de 8 de agosto de 1914, a causa de la Primera Guerra Mundial de 1914.

 

3) LEY N° 11 del 22 de octubre de 1926

 

 

Su artículo 1° modificó varias normas del Código Fiscal, para que, en lo que interesa, se lea como sigue:

 

 

“Artículo 510.- Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los siguientes terrenos, los cuales son en toda su extensión, inalienables: (…)

 

4° Los comprendidos en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá”.

 

 

El artículo 10° de la Ley 11/1926 mantuvo la indenunciabilidad de terrenos  de la Ley N° 3 del 29 de octubre de 1914.

 

( La Ley General de Terrenos Baldíos, en el artículo 73, derogó el artículo 1° de la Ley 11 de 1926 y del 508 al 533 del Código Fiscal).

 

4)  LEY N° 29 DEL 3 DE DICIEMBRE DE 1934

 

 

“Artículo 23.-  Esta ley no deroga el artículo 510 del Código Fiscal modificado por los decretos N° 11 del 22 de octubre de 1926 y N° 149 de 16 de agosto de 1929”.

 

(La Ley N° 149 reformó el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal, y declaró inenajenables los terrenos de la zona de ocho kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua).

 

 

5) LEY GENERAL SOBRE TERRENOS BALDÍOS (Ley 13 del 10 de enero de 1939)

 

 

“Artículo 10.- Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de frontera con Nicaragua y con Panamá.”

 

( La Ley 13/1939 fue derogada por la Ley de Tierras y Colonización, 2825/1961, artículo 184).

 

El artículo 73 de la Ley de Terrenos Baldíos, dispuso:

 

 

“Quedan también  derogadas o reformadas en la parte correspondiente, las leyes dictadas anteriormente que traten de las mismas materias que la presente, en todo aquello que ésta se le oponga o las contradiga”.

 

 

6)  LEY N° 1455 DEL 6 DE JUNIO DE 1952

 

 

Su artículo 1°, reformó el  numeral 9° de la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139 del 14 de julio de 1941, así:

 

 

“Artículo 9°.- (…)

No podrán ser objetos de información posesoria los terrenos declarados indenunciables o no enajenables por la ley general de terrenos baldíos u otras especiales…”.

 

II.3) NORMATIVA ACTUAL

 

 

La Ley de Tierras y Colonización, número 2825  del 14 de octubre de1961, regula la cuestión planteada en el artículo 7°:

 

“Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes:

 

(…)

 

f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá”.

 

En suma, franja fronteriza es la zona comprendida entre la línea de las fronteras con Nicaragua y Panamá, y otra trazada paralelamente a una distancia de dos kilómetros.

 

Del texto, se destacan los siguientes aspectos:

 

 

II.3.1) LA FRANJA FRONTERIZA COMO PROPIEDAD PÚBLICA DEL ESTADO

 

 

Con relación a la norma de mérito (art 7 inc f; Ley 2825), la SALA CONSTITUCIONAL  (votos 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, entre otros) ha establecido que la franja fronteriza, con Panamá o Nicaragua, es un bien de dominio público.  Igual la SALA PRIMERA en la sentencia número 233-F-2005, el TRIBUNAL AGRARIO en los votos números el 432-F-2007 y 729-F-03, y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA en el dictamen C-066-98 y las Opiniones Jurídicas O. J.-020-95, O. J.-139-2001, O. J.-027-2005 y O. J.-032-2007.

 

Su carácter público lo pone de manifiesto la pertenencia estatal y el calificativo de inalienable, reforzado por el  hecho de no poderse adquirir por denuncio o posesión.

 

 

II.3.2) PRINCIPIO DE INALIENABILIDAD

 

 

La inalienabilidad de los bienes demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado, con la consiguiente prohibición legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por los procedimientos del Derecho Civil.

 

El carácter extracomercial de las dependencias del dominio público las hace inhábiles de apropiación privada para satisfacer intereses individuales. Por ende, no pueden ser objeto de actos jurídicos o contratos que impliquen transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra su naturaleza y destino público. (Cfr: Dictamen C-128-99).

 

El principio protege contra actuaciones ilícitas de los administrados y los actos desaprensivos de los propios funcionarios de la Administración.

 

 

 

II.3.3) INSUSCEPTIBLES DE ADQUIRIRSE POR POSESIÓN

 

 

Sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza con Panamá –y Nicaragua- ningún particular puede alegar derechos de posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000 y del TRIBUNAL AGRARIO el voto N° 116-F-06). Siendo inválidos, procede el desalojo administrativo. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2000-01105 y 2003-12638).

 

La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este tipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2005-012129, cons. IV y X; 2006-10097, cons. III).

 

En el punto concuerda la doctrina dominante. A modo de ejemplo, se citan algunos autores:

 

 

“El destino de las cosas públicas impide que sobre éstas haya posesión ni tenencia de particulares o personas privadas, que dispondrían de ellas según sus exclusivos intereses (…). “Si el dominio público sirve al uso público no puede caer en posesión privada ni ser objeto de prescripción”. (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor.  Buenos Aires.  1956, pgs 403 y 411.  VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo.  Tomo IV. Topográfica Editora Argentina.  Buenos Aires.  1952, pgs. 127-128). 

 

(Vid tesis análoga en el voto 332-2000 del TRIBUNAL AGRARIO).

 

Acerca de este tema, en el dictamen C-321-2003 se expresó:

 

“IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ÁNIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

 

Como anotamos en otra ocasión, la inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchas.

Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).

Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones números 10019, 10166 y 10418. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987)”.

 

II.3.2) IMPRESCRIPTIBILIDAD

 

 

Salvo que esté cubierto por un título legítimo de propiedad privada, si un terreno se encuentra “dentro de la zona de dos mil metros a lo largo de la frontera con Panamá (…) es demanial, inalienable e imprescriptible”. (TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 432-F-2007).

 

La imprescriptibilidad es consecuencia directa del principio de inalienabilidad.  Va implícita en la incomercialidad del demanio.  Al no ser objeto de posesión y dominio privados, hay imposibilidad jurídica para usucapirlos. (VILLEGAS BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 y 129, 145 a 147. BIELSA, Ob cit., pgs. 409 y 410.  ESCOLA, Héctor Jorge.  Compendio de Derecho Administrativo.  Vol II. Ediciones Depalma. Buenos Aires.  1984, pg 991.  ALESSI, Renato.  Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Editorial.  Barcelona. 1970, pg. 407, entre otros).

 

La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público denota “la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por los particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 7 de 1993).

La prescripción adquisitiva, se sabe,  es un medio de adquirir la propiedad de bienes privados ajenos por el transcurso del tiempo y el ejercicio continuo de la posesión, a título –o calidad- de dueño, con las demás condiciones que exige la legislación civil. La posesión así ejercida es requisito imprescindible, sine qua non, para que pueda producir el efecto usucapiente. Al ser inapropiables los inmuebles de dominio público por administrados, la usucapión no podría darse.

 

“Como se trata de bienes que están fuera del comercio, no puede ejercerse sobre ellos posesión útil, que es la base indispensable de la prescripción, por lo que ésta tampoco cabe”. (ESCOLA. Ob cit, pg 991).   Sólo la posesión que se adquiera y disfrute en concepto de dueño puede servir de título para adquirir el dominio privado. Un particular nunca podría ejercer posesión en calidad de propietario y de buena fe sobre una parcela demanial, ni  aducir la presunción de legitimidad del título por el cual la posee para fundar una prescripción adquisitiva, que no es legalmente posible. (BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 y 410).

 

En el dictamen  C-321-2003, ptos. VII.2 y VII.3, nos ocupamos, en extenso,  de la improcedencia de la usucapión y titulación contra el dominio público e imprescriptibilidad de la acción de nulidad del título en ese tipo de bienes.

 

Su detentación abusiva y prolongada por los particulares no produce efectos adquisitivos, ni la tolerancia o tardanza de la Administración para repeler las acciones ilícitas otorgan ningún derecho a los ocupantes. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 6758-93 y 6192-95, entre otros).

 

II.3.5) INDENUNCIABILIDAD DE TERRENOS

 

 

II.3.5.1) DENUNCIO DE BALDÍOS

 

 

En la Ley General sobre Terrenos Baldíos, N° 13 de 10 de enero de 1939, el denuncio era un medio de adquirir la  propiedad privada de un terreno –hasta de treinta hectáreas- que formaba parte de los baldíos nacionales, con el objeto de cultivarlo. Una vez llenadas las formalidades y trámites ante el Juzgado Civil de Hacienda, éste, si no había impedimento legal, decretaba la adjudicación, ordenaba su inscripción en el Registro Público, con limitaciones o reservas, y extendía la ejecutoria correspondiente. (Arts. 2 y 20 sigts. Sobre el  “denuncio” o “denunciante”, cfr.: arts. 2, 5, 20 inc b, 29, 33, 34 y 35).

 

A fin de evitar la concentración y especulaciones de las tierras baldías o su adquisición por personas que no reunieran las condiciones requeridas, los contratos traslativos de la propiedad, gravamen real –excepto prendas de cosechas o frutos-, administración o tenencia de dichas fincas o actos similares se sometieron a la aprobación de la Secretaría de Fomento durante los diez años posteriores a la inscripción del título originario, sancionándose  el incumplimiento con nulidad del acto o contrato y el reintegro del terreno al dominio del Estado, con sus mejoras.  (Arts. 39 a 42).

 

(En el Código Fiscal de 1885 el denuncio baldíos estaba sujeto a una subasta judicial, con pago de precio. Vid arts. 524 a 529, derogados por la Ley General de Terrenos Baldíos, art 73.  En esta última se contempló como un beneficio, bajo obligación de cultivar la tierra.  Cfr.: arts 22, 23 inc b, 34 y 39).

 

Si bien el denuncio de tierras dejó de tener vigencia al derogarse la Ley General de Terrenos Baldíos por la Ley  de Tierras y Colonización, artículo 184, subsistieron los casos que norman las Disposiciones Transitorias de ésta, artículos 1° y 2°.

 

(El Código de Minería de 1953, Ley 1551 del 20 de abril de 1953, introdujo la figura del denuncio de yacimientos minerales, con una connotación diversa (Capítulo III, artículo 8°).

 

 

II.3.5.2) INDENUNCIABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA

 

 

Los terrenos demaniales de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con Panamá y Nicaragua son intangibles a los fines del denuncio.

 

En nuestro Derecho, el carácter indenunciable ha sido intrínseco a los bienes  de dominio público. (Doctrina del artículo 7°, inciso i, Ley 2825.  SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 2007-02408, SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencias números 7-1993, 030-F-1999,  597-F-2000, 733-F-2000. TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 116-F-06).

 

 

II.3.6) LA SALVEDAD DE LOS TERRENOS QUE ESTUVIEREN BAJO DOMINIO PRIVADO  LEGÍTIMO

 

Se hacen aquí algunos comentarios:

 

II.3.6.1) VIRTUALES TÍTULOS DE PROPIEDAD PARTICULAR

 

 

El dominio público del Estado sobre la franja fronteriza lo es sin perjuicio de  los inmuebles incluidos dentro de la misma que hubieren ingresado legítimamente a la esfera particular antes de declararse inalienable o indenunciable.

 

En lo que hace a la titulación, la declaratoria de demanialidad “evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV),

 

En los dictámenes C-066-1998, C-139-2001 y la Opinión Jurídica O. J.-027-2005 se expresó que los terrenos que podrían titularse en la franja fronteriza son los que al iniciar el régimen público eran ya objeto de posesión decenal ad usucapionen.

 

 

II.3.6.2) PREVALENCIA DE LA TITULARIDAD PÚBLICA Y EL EXCEPCIONAL RÉGIMEN PRIVADO

 

Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f, respeta los terrenos legítimamente sometidos a dominio privado, la titularidad pública es prevalente.

En virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que desde antaño ha tenido la franja fronteriza con Panamá, los enclaves de propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen excepcional, e incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto apego a la normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito de eficacia frente a terceros), ha de cumplirse el trámite registral. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso 1°).

De acuerdo con el principio de la carga probatoria, si el particular no comprueba la titularidad aducida, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal.  (Para bienes públicos afines, vid dictámenes C-138-91, C-102-93, C-128-99 y 154-2001, entre otros).

Una doctrina semejante sentaba la Ley General de Terrenos Baldíos, artículo 3°: “Toda persona que posea bienes nacionales debe tener título legal que lo autorice, y está obligada a exhibirlo, cuando fuere requerido por autoridad competente”.

 

 

II.3.6.3) PUBLICIDAD LEGAL DEL DEMANIO.  NULIDAD Y EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA INSCRIPCIÓN ILÍCITA

 

Los bienes demaniales se rigen por el principio de inmatriculación; no necesitan inscripción registral. (SALA CONSTITUCIONAL, votos Nos. 846-95 y 3145-96.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia Nº 12 de 1995, considerandos I, V y VI. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Voto 5579-82. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, dictámenes C-068-87, C-097-95, C-019-96, C-228-98 y C-128-99).

La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento, modificación, extinción y tráfico jurídico.  La institución del Registro de la Propiedad no se ideó alrededor del dominio público, que no requiere forzosamente de ese mecanismo protector.

La eficacia del régimen demanial es per se.  Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen.

El demanio tiene publicidad legal. La condición de bien de dominio público afecta a tercero, aunque esa cualidad no resulte del Registro de la Propiedad.

El Registro no subsana la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, mientras conserve esa calidad.

La inscripción ilícita de un inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular, inhábil, no bonifica la titularidad.

Por los principios de presunción de legitimidad y fe pública registral, la inscripción del título espurio enerva el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial sobre el respectivo inmueble hasta tanto no sea anulada. (Dictamen C-128-98).

 

III) TITULACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA FRANJA FRONTERIZA SUR. RESPUESTA A LA CONSULTA

 

 

III.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES

 

 

De previo, cabe aclarar que el vocablo titulación se entiende en sentido estricto.

 

El trámite de la titulación ordinaria de inmuebles se lleva a cabo ante los Tribunales, a través de las diligencias de información posesoria. ”Esta –dijimos en el dictamen C-321-2002- constituye una actividad no contenciosa, cuyo objeto es proveer de un título inscribible en el Registro Público de la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts.  (Se exceptúa el caso del poseedor en precario, quien puede recurrir a esas diligencias para inscribir su derecho, en los términos del artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el terreno esté inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público).

 

Debe demostrarse una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública y pacífica.  Además, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio, que es diverso de la posesión (SALA PRIMERA DEL A CORTE, sentencia 856-F-2000) y buena fe.  (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y 2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 094-F-90).

 

Requisitos adicionales han de llenarse para titular fincas que tengan bosque fuera de las áreas silvestres protegidas y no formen parte del patrimonio natural del Estado. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7°).

 

La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. " La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de 1988 y mismas resoluciones antes anotadas).

 

En el dictamen C-128-99, pg. 5, recalcamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la resolución que aprueba la información. "Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la ley". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 y 96-94).

 

 

III.2) DISTINGO TITULACIÓN  Y PARCELACIÓN

 

“La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la parcelación y colonización. Estos últimos modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad del ente público agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización puede tener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como el arrendamiento, con opción de compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley 2825, artículo 83 y 49 a 91).

La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de colonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts. 49 inc. c y 55. Sobre la colonia agrícola, cfr. dictamen C-027-87).

"El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de asignación de tierras, a tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización". SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO N° 395-2002.

 

Asocian la "adjudicación" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 229-90, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 y 542-2002.  La Ley 2805 hace ese ligamen en los artículos 60, 64, 65, 68, inciso 4 y  69, entre otros. (Dictamen C-321-2003).

 

La SALA CONSTITUCIONAL, en la sentencia N° 2007-02063, al anular el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario el 10 de setiembre del 2002, hizo ver que la Ley 2825 en modo alguno faculta a ese Instituto a realizar proyectos de titulación en las reservas nacionales, sino a promover “la tenencia de la tierra para fines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los contratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del quince de febrero del año en curso. En este sentido llama la atención que el procedimiento que se dispone para la titulación de estas reservas es semejante al de las informaciones posesorias (artículos 10 a 17), no así, al contrato de adjudicación de tierras dispuesto en la Ley de Tierras y Colonización, que supuestamente le da vida a este reglamento” y “evidencia el exceso del ejercicio de la potestad normativa de esta institución autónoma” (considerando XV).

 

El mencionado Reglamento del IDA definía la titulación como procedimiento para otorgar el respectivo instrumento público registrable a los solicitantes que careciendo de él demostraran haber ejercido actos de posesión estables y efectivos, como propietarios, en forma continua, pública y pacífica por más de diez años, sobre la tierra a titular de las reservas nacionales y, en consecuencia, hubieren adquirido el derecho al dominio pleno (arts. 3 incisos g, h, i).

III.3) INVALIDEZ DE LAS TITULACIONES

 

 

 

En orden a la interrogante que se formula en la consulta, es clara la invalidez de titular predios en asentamientos campesinos dentro de los terrenos inalienables de la franja fronteriza sur, cuyo título de propiedad no se había consolidado antes de su creación.

 

Un Manual del IDA define el Asentamiento Campesino como la “Unidad predial delineada en el espacio, en consideración al número de familias que pueda comprender y las características del lugar y del uso de los recursos naturales.” (Artículo 6°, inciso h, del Manual de Procedimientos para la Elaboración y Presentación del Estudio Edafológico, aprobado por la Junta Directiva del IDA, en la sesión N° 015-03, Acuerdo N° 3).

 

Otros autores destacan en el asentamiento campesino la serie de procesos que se siguen a la adquisición de tierras: selección de beneficiarios, características de la dotación, infraestructura, modelos del proyecto, objetivos, asistencia técnica, etc.  (Alberto Franco. Reforma Agraria. IICA de la OEA.  Turrialba.1972, pg 122 a 142.  Brevis, Omar y Jolly, A. Manual de administración de la empresa agrícola. El Asentamiento.  Santiago de Chile. ICIRA.  1970).

 

La titulación de inmuebles integrantes del demanio, al decir de la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia N° 2007-02063, cons XII, desconoce las características esenciales de esos bienes y quebranta lo dispuesto en el artículo 262 del Código Civil, los cuales hacen que sea “absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado”.

 

Por su índole demanial, el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo". (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 1975-91 y 6170-98. En la misma línea, de la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPEREMA DE JUSTICIA vid sentencia 104-96 y de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, el voto 7407-98).

 

III.4) INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR

 

Por el principio de paralelismo formal de competencias, el cese del carácter demanial de los bienes y su desvinculación de los fines públicos a que sirve requeriría un acto normativo de contenido y efecto contrario, de igual rango. En la especie, ley ordinaria, expresa y concreta. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2000-10466)".

El ente administrativo está inhibido para desafectarlos y eludir en sus actuaciones el régimen del dominio público.

La afectación legal a dominio público invalida los actos administrativos de enajenación. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).

 

III.5) FALTA DE TEXTO LEGAL AUTORIZANTE DE LAS TITULACIONES ADMINISTRATIVAS. SUJECION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

 

La Administración debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar los actos o prestar los servicios públicos que éste le autorice, conforme a la escala jerárquica de sus fuentes. (Ley General de la Administración Pública, artículo 11).  Es motivo de ilegalidad cualquier infracción al ordenamiento jurídico (artículo 1.2 ibid).

Los funcionarios son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede  (artículo 11 constitucional).  A esto se sigue la posibilidad de control jurisdiccional de las actuaciones administrativas y de responsabilidad cuando son ilegales (arts. 9 y 49 ibid).

Por el principio de legalidad es entonces condición imprescindible de validez de los actos o conductas de la Administración y, en especial, si inciden en los derechos de los particulares, que estén autorizados por el ordenamiento jurídico o bloque de legalidad. (La competencia atributiva de potestades de imperio debe ser regulada por ley. Ley General de la Administración Pública, artículo 59.1).

En el caso, además de contravenir las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad que protegen el dominio público, no hay texto legal que habilite al Instituto de Desarrollo Agrario a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante las titulaciones o informaciones posesorias administrativas, previo trámite y aprobación.

Por tanto, esos actos se hallarían por completo al margen de la ley y no le son permitidos (límite negativo del principio de legalidad).

Ello tras las inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional de las siguientes normas:

 

a) Artículo 8 de la Ley 7599 (sentencia 2988-99).

b) Ley 7559 en su totalidad, de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales (sentencia 8560-2001).

 c) Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo en sesión N° 55-02 (sentencia 2007-02063).  

d) Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación (sentencia 8457-07).

 

 

III.6) VICIOS CAUSANTES DE NULIDAD ABSOLUTA

 

Constituye vicio del acto administrativo la falta o defecto de un requisito exigido por el ordenamiento jurídico. Cualquier disconformidad o infracción sustanciales con éste es causa de invalidez (Ley General de la Administración Pública, art. 158). Hay nulidad absoluta cuando falte uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente,  (competencia, voluntad, motivo, contenido o fin, procedimiento, etc.), o cuando contengan defectos o imperfecciones que impidan la consecución del fin. (Arts 166 y 167 ibid. SALA PRIMERA N° 91 de 1995. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, N° 62-2005).

El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear. Ordenar su ejecución,  produce responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar.  La declaratoria de nulidad es obligatoria, dentro de las limitaciones de ley. (Arts. 169, 170, 172 y 174 de la Ley General de la Administración Pública. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N° 735-F-2007).

Amén de lo dicho, en la situación consultada se darían vicios graves en cuanto a la competencia, contenido y motivo del acto.

 

III.6.1) INCOMPETENCIA ABSOLUTA

 

El conocimiento de las informaciones posesorias corresponde a los Jueces Civiles o Agrarios, según la materia. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 18, en armonía con el 5, 8, 9, 10 y 11. Ley de Jurisdicción Agraria, art. 2 inciso d).  La jurisprudencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en interpretación del artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, también lo ha asignado a los Jueces de lo Contencioso Administrativos y Civiles de Hacienda cuando el fundo colindante pertenece al Estado o a sus instituciones y no hay calle pública por medio (vid resoluciones 865-C-2005, 92-C-2006, 917-C-2006, 132-C-2007, 282-C-2007, 283-C-2007 y 318-C-2007).

Al arrogarse el Instituto de Desarrollo Agrario la atribución de tramitar y aprobar titulaciones de tierras (informaciones posesorias administrativas), invadiría las funciones de esos órganos del Poder Judicial, a los que está reservada tal potestad, en exclusiva, con manifiesta violación de la regla de la competencia.  La falta de esta es una infracción sustancial del ordenamiento, que vicia de nulidad absoluta el acto administrativo, declarable de oficio. (Arts. 129, 166, 174 y 182 de la Ley General de la Administración Pública. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 119-F-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, voto 35-2007).

 

“Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible”. (Dictamen C-321-2003).

III.6.2) CONTENIDO ILÍCITO E IMPOSIBLE

 

El contenido del acto administrativo debe ser lícito, posible y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo. (Art 132; Ley General de la Administración Pública).

Las titulaciones administrativas de terrenos inalienables de la franja fronteriza recaen sobre un objeto legalmente imposible (doctrina del artículo 631, inciso 1°, del Código Civil), de apropiación privada ilegítima, prohibida.

 

 “Los bienes de dominio público son inalienables e  imprescriptibles” y “cualquier decisión administrativa en contrario debe reputarse nula de pleno derecho, pues su objeto sería absolutamente ilícito y radicalmente imposible en términos legales”. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel y otros.  Los bienes públicos (régimen jurídico).  Editorial Tecnos S. A..  Madrid.  1997, pg 73).

 

"La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir..." (BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 a 347. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia N° 101 de 1995). Tendría un defecto insubsanable, que produce su invalidación. (BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 297).

 

La imposibilidad legal del objeto determina la falta e ilicitud del contenido del acto y da lugar a su nulidad absoluta. El mismo vicio acarrea al ser imposible su contenido por transgredirse normas prohibitivas e imperativas, protectoras del interés público.  Los actos y convenios que las contravienen son nulos. (Arts. 129, pfo. 4° de la Constitución Política; 18.2 de la Ley General de la Administración Pública. Doctrina de los artículos 19 y 262, del Código Civil).

La Ley 2825, de orden público (artículo 185), al declarar inalienables e insusceptibles de adquirirse por posesión los terrenos de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá (y Nicaragua), excepto los que estuvieren bajo dominio privado con título legítimo (artículo 7, inciso f), veda implícitamente su titulación. Sería una forma ilegal de desafectarlos. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 230 de 1990).

Prohibido un acto, se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.

 

III.6.3) FALTA DE MOTIVO

 

El motivo del acto administrativo se ha definido como “el conjunto de antecedentes fácticos y jurídicos que determinan la declaración de voluntad, juicio o conocimiento de la respectiva Administración Pública, los que deben existir y ser legítimos”. (Ley General de la Administración Pública, artículo 133. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 128-2001).

En palabras de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 48 de 1995, el motivo es el conjunto de circunstancias de hecho y de derecho que toma en cuenta la Administración para adoptar el acto, el cual adolece de nulidad absoluta cuando aquel falta. Adicionalmente, por la necesaria conexidad que debe haber entre motivo, contenido y fin, la ausencia del primero frustra la realización del último. (Vid. Voto N° 40 de 1995 de la misma Sala).

Al no poderse ejercer posesión a título de dueño, con los requisitos necesarios para usucapir, sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza y estar prohibida su titulación, tampoco concurrirían los presupuestos de hecho y fundamento de derecho justificativos de los actos de titulación por parte del IDA, y originaría su nulidad absoluta.

 

IV) CONSIDERACIONES FINALES

 

Conviene hacer ciertas acotaciones finales.

Por las razones consignadas, es evidente que tendría un vicio de nulidad absoluta no sólo la titulación, en los términos que precisan los puntos III.1 y III.2, de inmuebles de dominio público situados en la franja fronteriza sur, sino todo acto o contrato traslativo de la propiedad que los incorpore. El Instituto de Desarrollo Agrario no debe realizarlos, ni los que sean objeto de inmuebles demaniales que conforman el patrimonio natural del Estado, compuesto por las áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refiere el artículo 13, en relación con el 14, de la Ley Forestal. (Dictamen C-321-2003, entre otros).

Por último, ha de tenerse presente la legitimación que ostenta ese Instituto en la Ley 6735, inciso i, a efecto de “plantear las acciones reivindicatorias, ante las autoridades competentes, para revertir al Estado las tierras ilegalmente apropiadas”.

 

 

V) CONCLUSIONES

 

De lo expuesto se concluye que:

 

1) Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99, 8560-2001, 2007-02063 y 8457-07) del artículo 8 de la Ley 75599, la Ley 7599 en su totalidad, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas.

2) Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal.  Dictamen C-321-2003).

3) El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear. Ordenar su ejecución, origina responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar. (Ley General de la Administración Pública, arts. 169, 170 y 172).

4) Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f), respeta los derechos de dominio privado, con título legítimo, de los terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza, debe tenerse en cuenta que con antelación se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que la declararon inalienable e indenunciable (con ancho no menor a dos kilómetros), y excluyeron así la posibilidad de reducirla a propiedad privada, reservándose al dominio público del Estado: Decreto N° 3/1914, al que la Ley 2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art.10) y Ley 1455/1952 (art. 1°).

De ustedes, atentamente,

 

Dr. José J.  Barahona Vargas

Procurador Asesor

 

 

 

JJBV/fmc

 

 

 

Ci.:  División de Fiscalización Operativa y Evaluativa

        Área de Servicios Económicos para el Desarrollo

        Contraloría General de la República