C-143-2008

5 de mayo, 2008

 

Licenciado

Luis Ureña Oviedo

Auditor Interno

Colegio Universitario de Cartago

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° AU-26-2008 de 27 de marzo último, por medio del cual consulta si el artículo 118 de la Ley N° 7015 de 22 de noviembre de 1985 se encuentra vigente o si ha sido derogado tácitamente por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Agrega que es posible que se haya producido esa derogación en virtud de que la competencia para conocer de aspectos técnicos sobre presupuestos públicos le fue trasladada a la Contraloría General de la República y a la Autoridad Presupuestaria.

 

            Se consulta si la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos ha derogado en forma tácita la reforma introducida al artículo 16 de la Ley 6541 por la Ley de Presupuesto Extraordinario para 1985, en su artículo 118. Para que pueda hablarse de una derogación tácita, se requiere que exista incompatibilidad entre diversas normas del mismo ordenamiento. Por lo que debe determinarse si esa incompatibilidad existe entre la Ley 6541 y la N° 8131.

 

A.-       EN ORDEN A LA DEROGACION TACITA

 

            La derogación hace referencia a la pérdida de vigencia de una norma. Esa pérdida de vigencia puede derivar de una manifestación del Poder creador de la norma dirigida a hacer cesar esa vigencia. Es el caso de la derogación expresa. En contraposición a ella, la derogación puede ocurrir por la existencia de una antinomia normativa. En cuyo caso, se presenta una incompatibilidad objetiva entre el contenido de dos preceptos del mismo ordenamiento y del mismo rango. Esa incompatibilidad normativa se conoce como antinomia normativa. Esto es:

 

"La incompatibilidad, con respecto a un mismo supuesto de hecho, de los contenidos de dos normas jurídicas es denominada técnicamente, como es sabido  antinomia", L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990,  p. 68.

 

La antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de normas. Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho o supuesto de ley. De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el problema de la vigencia y aplicación de las normas, ya que debe ser admisible que si los efectos de las normas se excluyen recíprocamente, una debe eliminar la otra, de manera que sólo una se encuentre vigente y pueda ser aplicada. 

 

La doctrina reconoce tres criterios para resolver las antinomias normativas: el jerárquico, el cronológico y el de la especialidad. Empero, independientemente del criterio que sea procedente, deja claro que sólo una imposibilidad completa de cohabitación entre las dos normas permite afirmar la existencia de una derogación implícita de una de ellas. Pero, además, es necesario recordar que cuando existen problemas de antinomia normativa no se está, en estricto sentido, ante una colisión derogatoria porque la norma posterior no va dirigida a derogar y, por ende, a determinar la pérdida de vigencia de la norma anterior. Se trata de una problema de aplicación, llamado por algunos "supletoriedad aplicativa" (J. L, VILLAR PALASI-J.L. VILLAR EZCURRA: "La libertad constitucional del ejercicio profesional". Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas, 1991, p. 1410). En consecuencia, la aplicación de los criterios hermenéuticos puede conducir a que se aplique una determinada norma, pero la no aplicada continúa formando parte del ordenamiento jurídico, manteniendo entonces su vigencia. Simplemente deja de tener efectos para el caso que regula y en supuestos muy concretos. Lo anterior sobre todo cuando el punto debe ser resuelto con base en el criterio de especialidad.

 

Ahora bien, como ya se indicó, para que haya antinomia normativa debe regularse un mismo hecho o situación en forma contradictoria por dos normas jurídicas. En el caso que nos ocupa, ese supuesto de hecho es la presentación de copias del presupuesto, dispuesta en un caso ante el Consejo Superior de Educación, en otro ante la Autoridad Presupuestaria.

 

B.-       INEXISTENCIA DE ANTINOMIA NORMATIVA

 

            Aunque no se especifica en la consulta por qué se considera que se ha producido una derogación tácita, del conjunto del oficio que la Auditoría Interna remite, pareciera derivarse que existe contraposición entre el deber de presentar una copia de los presupuestos extraordinarios o modificaciones presupuestarias ante el Consejo Superior de Educación, cuando leyes posteriores determinan que esa copia debe ser presentada ante otras instancias. La incompatibilidad normativa se presentaría entre el artículo 16 de la Ley 6541, reformado por el artículo 118 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, N° 7051 de 22 de noviembre de 1985 y la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

            El artículo 16 de cita dispone a partir de su reforma:

 

“Artículo 16.- Los presupuestos ordinarios de los colegios universitarios de Costa Rica, y sus modificaciones, serán tramitados por la Autoridad Presupuestaria de conformidad con la ley N° 6821 del 19 de octubre de 1982, por la Contraloría General de la República, y por MIDEPLAN, en lo que corresponda.

Dichos colegios remitirán copia de sus presupuestos ordinarios y de sus modificaciones al Consejo Superior de Educación”.

 

            Según se indica, la reforma legal concierne una adición dirigida a obligar a los colegios universitarios a remitir copia de sus presupuestos ordinarios y sus modificaciones al Consejo Superior de Educación. El supuesto de hecho sería la presentación de las copias al referido órgano desconcentrado.

 

            Empero, la reforma legal no tiene ese objeto, sino someter el presupuesto del colegio universitario a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. El artículo 16 originalmente preceptuaba:

 

“Artículo 16.-

El Ministerio de Educación Pública, deberá financiar, de su presupuesto, a las instituciones de educación superior parauniversitaria oficiales.

Esas instituciones deberán presentar sus proyectos de presupuesto, a más tardar el 30 de abril del año inmediato anterior a su vigencia, elaborados de objetivos, para que puedan ser evaluados, aprobados o modificados por el Consejo Superior de Educación, antes de ser remitidos a la Contraloría General de la República”.

 

            Se imponía al Ministerio de Educación la obligación de financiar las instituciones de educación superior parauniversitaria de carácter oficial. Dado ese financiamiento, se obligaba a los colegios a presentar los proyectos de presupuesto al Consejo Superior de Educación antes de remitirlos a la Contraloría General de la República. Es decir, se reconocía la competencia de la Contraloría General de la República. Ciertamente, no se disponía en orden a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, lo que se justifica porque al momento de emitir la Ley 6541, el legislador no había creado la Autoridad Presupuestaria (la Ley 6541 es de 19 de noviembre de 1980, en tanto que la 6821 es del 19 de octubre de 1982).  De allí que los presupuestos de los colegios no podían ser sometidos a ese Organo colegiado.

 

            La reforma por la Ley de Presupuesto da, entonces, cuenta de la existencia de la Autoridad Presupuestaria y de su competencia. Competencia técnica en virtud de la cual se le otorga la posibilidad de examinar y fiscalizar previamente el proyecto de presupuesto que deberá aprobar la Asamblea Legislativa. 

 

Sin embargo, pareciera que la reforma ha sido analizada en la consulta como atributiva de una competencia al Consejo para revisar y aprobar el presupuesto de la entidad parauniversitaria. Interpretación que no es correcta. Contrario a lo que se interpreta, la reforma elimina al Consejo la facultad de aprobar o modificar el proyecto de presupuesto de los colegios universitarios, como requisito para someterlo ante la Contraloría. Se reconoce la competencia técnica de la Autoridad Presupuestaria y la participación del Consejo Superior de Educación queda reducida a recibir una copia del presupuesto ordinario y de las modificaciones una vez que ha sido aprobado por la Contraloría. En ese sentido, de una función de control previo (aprobación del proyecto) se pasa a una actividad de información.

 

El punto es si esta situación cambia con la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

            Dicha Ley derogó la Ley de la Autoridad Presupuestaria,  N° 6821 de 19 de octubre de 1982, así como la anterior Ley de la Administración Financiera de la República. Empero, esa derogación no implica que se produzca un cambio sustancial en la competencia presupuestaria de la Autoridad Presupuestaria y de la Contraloría General de la República, en particular respecto de los colegios universitarios.

 

            En primer término, cabe señalar que la aprobación de los presupuestos de los colegios universitarios antes y después de la Ley 8131 corresponde a la Contraloría General de la República. Y no podría ser de otro modo en virtud de que esa competencia encuentra fundamento constitucional, artículo 184. Por demás, esta competencia estaba prevista expresamente en el texto original del artículo 16.

 

            En segundo término, no existe un cambio sustancial en orden a la Autoridad Presupuestaria. Este órgano colegiado sigue siendo el encargado de formular directrices de política presupuestaria que deberán ser emitidas por Decreto Ejecutivo. A partir de lo cual serán vinculantes para las entidades sometidas a la competencia de la Autoridad. Obsérvese que ni bajo la Ley N° 6821 ni ahora bajo la Ley 8131 compete a la Autoridad Presupuestaria aprobar los presupuestos de los demás organismos públicos. Si a estos se les obliga a someter una copia de esos presupuestos para ante la Autoridad Presupuestaria no es para que apruebe el presupuesto sino para que la Autoridad verifique el cumplimiento de las directrices de política presupuestaria formuladas.

 

            Ahora bien, el artículo 16 de la Ley 6541 determina que los presupuestos de los colegios universitarios de Costa Rica serán tramitados por la Autoridad Presupuestaria de conformidad con la Ley 6821. Eso significaba que dichos colegios deben sujetarse a las directrices de política presupuestaria, para cuya verificación (artículo 1, inciso a) en relación con el b de la Ley 6821) los colegios universitarios debían presentar a la Autoridad Presupuestaria una copia del presupuesto aprobado por la Contraloría. Disponía el artículo 12 de la Ley 6821:

 

“Artículo 12.- Las instituciones del Sector Público deberán presentar a la Autoridad Presupuestaria una copia del presupuesto aprobado con los cambios o ajustes tramitados por la Contraloría General de la República.

Además, deberán presentar la información económica y financiera que la Autoridad Presupuestaria juzgue necesaria para cumplir sus funciones”.

 

            Así, a través del examen del presupuesto aprobado, la Autoridad Presupuestaria verificaba el cumplimiento de sus directrices en la elaboración del presupuesto y además, por medio de esa copia, poseía un elemento indispensable para controlar la eficacia de la ejecución presupuestaria. Es claro que esa competencia de la Autoridad Presupuestaria no fue modificada por la Ley N° 7015, puesto que la reforma introducida por esta Ley tiende a sujetar los colegios a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

            Dijimos que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos no produjo una modificación sustancial en las competencias de la Autoridad Presupuestaria. En efecto, de acuerdo con el artículo 21 de esa Ley, la Autoridad Presupuestaria mantiene su competencia para formular las directrices en materia presupuestaria y para velar su cumplimiento. Dispone el artículo 21 antes citado:

 

“ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

 

            Pero, además, para verificar el cumplimiento de los lineamientos se dispone:

 

“ARTÍCULO 24.- Cumplimiento de los lineamientos

Los órganos de la Administración Central cuyos presupuestos deben ser aprobados por la Contraloría General de la República, así como los incluidos en el inciso c) del artículo 1 de esta Ley, remitirán a la Autoridad Presupuestaria copia de sus documentos presupuestarios cuando los presenten a la Contraloría para su aprobación, con el propósito de verificar el cumplimiento de las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria. La Autoridad Presupuestaria informará a la Contraloría General de la República sobre los resultados de esta verificación”.

 

            La Autoridad Presupuestaria no aprueba los presupuestos de los organismos sujetos a su competencia, pero sí recibe una copia del proyecto de presupuesto y de todos los documentos que lo acompañan. El objetivo de esa copia, reiteramos, es el mismo que el previsto en el artículo 12 de la Ley 6821: poder verificar el cumplimiento de las directrices.

 

Competencias que en nada se ven alteradas por la presentación de una copia del presupuesto ante el Consejo Superior de Educación. La copia que los colegios universitarios presentan ante el Consejo de Educación Superior no desconoce la competencia de la Autoridad Presupuestaria, ni tiene como objeto que el Consejo de Educación revise el presupuesto de las entidades o ejerza un determinado tipo de control presupuestario. Se trata simplemente de informar al Consejo de los recursos con que cuenta el colegio universitario y de la forma cómo se gastan los recursos.  A este órgano le corresponde la supervisión de los colegios universitarios. El presupuesto es un plan de acción expresado en términos contables, en esa medida el presupuesto puede constituirse en un instrumento de supervisión del debido cumplimiento de los planes aprobados para un determinado colegio. El eficaz funcionamiento del colegio universitario, el cumplimiento de sus metas y el hecho mismo de que imparta o no las carreras aprobadas con los cursos correspondientes y en condiciones de calidad puede estar determinado por condiciones financieras y, en particular, presupuestarias. De allí la importancia para el Consejo Superior de Educación de conocer cuál es la situación financiera y presupuestaria del colegio.

 

            Reiteramos que ese conocimiento no tiene como objeto el ejercicio de una función de control. Por el contrario, busca darle al Consejo de Educación información básica sobre el colegio que es objeto de supervisión. Dado que con la reforma al artículo 16 de mérito, dicho Consejo perdió la competencia para controlar el proyecto de presupuesto, el contenido de dicho numeral no resulta incompatible con lo dispuesto por la Ley 8131. Por el hecho de que el Consejo reciba información sobre el presupuesto de los colegios universitarios tampoco se desvirtúa su naturaleza de órgano de supervisión de dichos colegios, competente para  reconocer las instituciones parauniversitarias, así como crear, en su caso suprimir las carreras que pueden impartir y supervisar tanto las instituciones como las carreras impartidas. Para ese fin, debe aprobar los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los graduados, todo dentro del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 4 de la Ley N° 6541).

 

CONCLUSION

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  El artículo 118 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, N° 7051 de 22 de noviembre de 1985, que reforma el artículo 16 de la Ley N° 6541 de 19 de noviembre de 1980, tiene como objeto someter el presupuesto del colegio universitario a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

2.                  Con esa reforma pierde vigencia la disposición que otorgaba al Consejo Superior de Educación competencia para evaluar, aprobar o modificar los presupuestos de esos organismos, antes de ser remitidos a la Contraloría General de la República. Consecuentemente, el Consejo Superior de Educación deja de tener competencias en materia presupuestaria.

 

3.                  La presentación al Consejo Superior de Educación de una copia del presupuesto aprobado por la Contraloría General de la República tiene como objeto informarle de las condiciones financieras y presupuestarias en las que el colegio deberá actuar en el año fiscal correspondiente.

 

4.                  Esa información se justifica porque el Consejo es el órgano de vigilancia y supervisión de los colegios universitarios y, por ende, del cumplimiento de sus cometidos.

 

5.                  La situación regulada por el artículo 16 de la Ley N° 6541 no cambia por lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley N° 8131 de 18 de septiembre de 2001. En ese sentido, la presentación de una copia del presupuesto aprobado por la Contraloría no contraría en forma alguna lo dispuesto por la Ley N° 8131.

 

6.                  En consecuencia, no puede considerarse que la presentación de esa copia produzca una incompatibilidad normativa, que permita afirmar la derogación tácita del segundo párrafo del artículo 16 antes citado.

 

            Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc