C-145-2008

5 de mayo, 2008

 

 

Señor

Guillermo Zúñiga Chaves

Ministro de Hacienda

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora  Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° DM-264-2008 de 3 de marzo anterior, por medio del cual consulta la posibilidad de suministrar información sobre contribuyentes al Banco Central. En concreto, si:

 

“¿Puede el Ministerio de Hacienda suministrarle al Banco Central de Costa Rica la información que obtiene de los contribuyentes con el fin de que el Ente Emisor lo utilice únicamente para fines estadísticos?”.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° AJMH-423-2008 de 21 de febrero anterior. En dicho criterio se señala que la Procuraduría General, en dictamen N° C-304-2007 de 30 de agosto de 2007, concluyó que la Dirección General de Tributación no está autorizada para suministrar a otros entes públicos la información suministrada por los contribuyentes, cuando esta no sea para ejercicio de la competencia tributaria de este ente, aún cuando se haga en forma tal que no pueda identificárseles. Agrega que en el caso del Banco Central de Costa Rica debe tomarse en cuenta que la Ley Orgánica del Banco Central, en su artículo 40, permite la revisión de documentos privados. Revisión que satisface intereses generales. El Banco Central utiliza una serie de instrumentos que requieren la compilación de estadísticas presentadas en un sistema estadístico que garantice su coherencia y permita hacer abstracción de la realidad nacional para evaluar el comportamiento económico del país. El Banco Central dispone del sistema de Cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas. Ese ente tiene también la obligación de proporcionarle al público la información que tenga disponible sobre la situación económica del país. La disponibilidad de información estadística permite el diseño de políticas públicas mejor orientadas y apegadas a la realidad nacional. Las cuentas macroeconómicas que elabora el Banco Central se asemejan a los estados financieros que compilan las empresas del sector privado, ya que el país registra en sus cuentas macroeconómicas transacciones económicas que facilitan hacer diagnósticos de la situación económica y proponer políticas para corregir desvíos respecto de los objetivos buscados. Las Cuentas Macroeconómicas constituyen un registro completo y pormenorizado de las complejas actividades económicas y de la interacción entre los diferentes agentes económicos  o grupos de estos, que tienen lugar en los mercados o en otros ámbitos. Añade que la elaboración de las cuentas macroeconómicas requiere contar con amplios volúmenes de información detallada, proveniente de diversas fuentes de los sectores público y privado, la cual se recaba mediante mecanismos como censos, encuestas y registros administrativos.  Una de las fuentes más importantes es la información individualizada declarada por los contribuyentes a la Administración tributaria, ya sea en los registros administrativos de impuestos sobre la renta, ya sea en los relativos al comercio exterior de bienes. Esta información registra la actividad productiva y financiera de las empresas. El uso de la información de la Administración Tributaria en la compilación de las cuentas nacionales ha sido limitado debido a la confusión que se ha generado con las conclusiones del dictamen N° C-304-2007 a pesar del artículo 40 de la Ley Orgánica del Banco Central.  Se ha utilizado informaciones de declaraciones de renta y datos de ventas reportados por los contribuyentes del impuesto de ventas para elaborar el Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE) y para compilar las cuentas de producción según industrias. El IMAE es un indicador mensual del Producto Interno Bruto en tanto que la compilación de cuentas de producción según industrias se utiliza para determinar el nivel del PIB anual.  Si se deterioran las fuentes de información con que se calcula el PIB el resto de las variables que lo utilizan como escala tienden a perder precisión, con lo que se obscurece la rigurosidad de las políticas que se adoptan con base en ella. En consecuencia, la pérdida de acceso a la información tributaria incide de manera sustancial sobre la calidad de datos que genera el Banco Central en detrimento no solo de su propia funcionalidad, sino de la de otras entidades públicas y privadas. Añade que, por oficio FOE-IP-218 de 23 de mayo de 2006, la Contraloría ha considerado importante contar, para efectos de estudios tributarios, con una matriz de insumo producto, que se derivaría del sistema estadístico que tiene a su cargo el Banco Central, la Contraloría recomendó al Banco Central y al Ministerio de Hacienda coordinar esfuerzos para compilar dicha matriz y con cuyo resultado la Contraloría y el Ministerio podrían actualizar los cálculos de evasión. Esa coordinación exige que el Banco Central tenga acceso no sólo a los datos de los contribuyentes sino a nueva información que pudiera recabar el Ministerio de Hacienda a través de la Administración Tributaria y que permita mejorar el detalle y el alcance general de la información de las cuentas nacionales para propósitos de políticas públicas en el campo tributario, entre otros. El dictamen de la Procuraduría pareciera cerrar la posibilidad de cumplir con la recomendación de la Contraloría, con lo cual se afecta el cálculo de indicadores de evasión y se vulnera la eficiencia en la producción de la estadística macroeconómica. Sin embargo, la Asesoría Jurídica considera que ese dictamen no incluye al Banco Central por cuanto el artículo 40 de la Ley Orgánica del Banco Central obliga a las entidades gubernamentales e instituciones autónomas a suministrar la información requerida para cumplir con sus objetivos, incluso los provenientes de la información tributaria. El incumplimiento de esa obligación se considera falta  grave a los deberes del cargo. El Banco Central utiliza la información proporcionada por Hacienda para propósitos estadísticos. Los funcionarios del Banco Central deben acatar las prohibiciones y limitaciones establecidas en el artículo 117 del Código Tributario y estarán sujetos al 203 del Código Penal, lo que garantiza la confidencialidad. Es de interés público que el Banco Central cuente con la información requerida al Ministerio de Hacienda, por lo que la generación de estadística debe privar sobre el interés privado.

 

Consulta el Ministerio de Hacienda si el Banco Central puede tener acceso a información tributaria, calificada por el legislador como confidencial. La duda sobre esa posibilidad se origina en el hecho de que el Banco Central no es Administración Tributaria y, por ende, el traslado de información no responde a fines fiscales. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el Banco Central está legalmente habilitado para acceder información tributaria a efecto de cumplir con sus deberes en materia de elaboración de estadísticas.

 

A.-       LA CONFIDENCIAILIDAD DE LOS DOCUMENTOS PRIVADOS DE CONTENIDO TRIBUTARIO:  UN DERECHO SUJETO A LÍMITES

 

La inviolabilidad de los documentos privados es un derecho fundamental reconocido a los habitantes de la República tanto en la Constitución Política como en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.  Ese derecho fundamental está sujeto al principio de reserva de ley en orden a sus restricciones. Eso significa que sólo por ley puede establecerse el acceso a los documentos privados.

 

1.-        La ley puede autorizar la revisión de documentos

 

Como toda garantía constitucional, la inviolabilidad de los documentos privados no es un derecho absoluto, sino que al ser parte del ordenamiento constitucional debe interpretarse de forma sistémica.  El ejercicio de cada derecho humano encuentra su límite en el respeto de los demás derechos fundamentales, así como de  los principios constitucionales que informan el sistema jurídico costarricense.

 

Pero además de lo anterior, al tratarse la inviolabilidad de los documentos privados de un derecho fundamental, la regulación de su ejercicio es materia de reserva de ley. El principio de reserva de ley se consagra expresamente en el artículo 24 de la Constitución Política en el que, después de declarar la inviolabilidad de los documentos privados como garantía constitucional, se establece que la ley determinará los casos en los que los Tribunales de Justicia podrán ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados (párrafo 2), así como los supuestos bajo los cuales el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos (párrafo 4). Asimismo,  la norma establece la posibilidad de que por ley especial se defina cuáles órganos de la Administración Pública, y en qué supuestos, podrán revisar los documentos privados en el ejercicio de su competencia y para conseguir fines públicos (párrafo 3). En efecto, la Reforma Constitucional al artículo 24 abre la posibilidad de que otros organismos públicos tengan acceso a los documentos privados, con fines de supervisión, regulación o vigencia. En ese sentido, una ley especial aprobada por dos tercios de los diputados”, puede autorizar el acceso a la información privada.  El interés público presente en determinadas competencias es fundamento para autorizar la revisión o acceso de información privada.  El artículo 24 de la Constitución Política dispone al efecto:

 

“Artículo 24.-

Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas y orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República.  Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo.  Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción.  Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato.  Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos.  Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación.”

 

Una vez definido que la regulación de la garantía de inviolabilidad de los documentos privados es materia de reserva de ley formal, es preciso referirse a sus límites.  La Sala Constitucional ha señalado que esta garantía constitucional encuentra su límite tanto en el respeto de los otros derechos fundamentales como de los principios establecidos en la Constitución Política. Entre ellos, los principios de solidaridad y justicia social, que permitieron a la Caja Costarricense de Seguro Social y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (voto No. 6497 de las 11:42 hrs. del 2 de diciembre de 1996) tener acceso a documentos privados, a efecto de cumplir con su cometido. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la potestad de revisar documentos privados se constituye en el mecanismo para satisfacer fines constitucionalmente amparados o una competencia constitucional o legalmente asignada. Empero, si los fines que persigue una norma jurídica, aun siendo de interés general, no son constitucionalmente relevantes o no están dirigidos a propiciar el bienestar de la sociedad en su conjunto, la potestad para revisar documentos privados resulta inconstitucional. Así se desprende de las resoluciones No. 4247-98 de 17:24 hrs. del 17 de junio de 1998 y No. 2096-00 de las 8:45 hrs. de 8 de marzo de 2000.

 

Visto lo anterior, debe señalarse que la garantía de inviolabilidad de los documentos privados presenta las siguientes excepciones:

 

·        Los casos tipificados por una ley aprobada por mayoría calificada en que se permite a los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento (artículo 24 párrafo 2 de la Constitución Política).

 

·        Los supuestos tipificados por ley en que los funcionarios del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos (artículo 24 párrafo 4 en relación con el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No. 7428 del 7 de setiembre de 1994). 

 

·        Los casos establecidos por ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, en los que se determine cuáles órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale para el cumplimiento de las competencias de regulación y fiscalización que le sean propias, para conseguir fines públicos (artículo 24 párrafo 5). 

 

2.-        El acceso a la información tributaria

 

Dada la importancia de la potestad tributaria del Estado para el adecuado funcionamiento del todo social y la existencia misma del Estado (resolución N° 3929-95 de 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995), el artículo 24 de la Constitución Política establece la potestad fiscalizadora del Ministerio de Hacienda con  fines tributarios sobre los documentos privados. La garantía constitucional de la inviolabilidad de los documentos privados encuentra un límite en la potestad que compete al Estado de controlar el adecuado cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los habitantes de la República, ya que ese incumplimiento afecta el orden público (resolución N° 3929-95). La inviolabilidad de los documentos privados no puede tenerse como un derecho absoluto en detrimento mismo de las potestades establecidas en la Constitución Política.  La trascendencia para las finanzas públicas y, por ende, para la supervivencia de la organización estatal, del adecuado cobro de los tributos justifica la limitación constitucional impuesta a la garantía de inviolabilidad de los documentos privados.

 

Consecuentemente, la Administración Tributaria puede solicitar información al contribuyente y terceros respecto de sus relaciones económicas, financieras y profesionales, conforme lo dispuesto en el artículo 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Información que debe ser de trascendencia tributaria. Más allá de estas facultades, que podríamos llamar normales de la Administración Tributaria, ésta puede solicitar por resolución al juez una autorización para secuestrar documentos o bienes necesarios para determinar la obligación tributaria o asegurar las pruebas de la existencia de una infracción tributaria (artículo 114 del Código).

           

En contrapartida de esta potestad de la Administración de incursionar en la esfera económica o profesional del contribuyente, el Código le impone obligaciones, consagrando derechos para el contribuyente. Así, el Código prohíbe a la Administración trasladar la información a otras instancias administrativas (artículo 115). Prohibición que abarca "cualquier forma de comunicación o divulgación a terceros de la información suministrada". Derivado de esa prohibición de traslado o remisión a otras oficinas, instituciones, etc, está el deber de reserva del contenido de la información, por otra parte. Es el artículo 117 el que hoy día regula el deber de confidencialidad de la Administración Tributaria:

 

“ARTICULO 117.-

Carácter confidencial de las informaciones.

Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes.

Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.

Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras”.

 

El deber de confidencialidad comprende toda la información de trascendencia tributaria, pero la norma particulariza en relación con la cuantía y origen de las rentas y los datos que consten en las declaraciones, copias, libros o documentos que se refieran a esas declaraciones.  Se desprende de lo anterior que la confidencialidad busca proteger los datos que sean expresión del estado económico y financiero del contribuyente y que, por ende, permitan precisar cuál es el alcance de su obligación tributaria (dictamen C-314-2002 de 22 de noviembre de 2002).  

 

El efecto propio del deber de confidencialidad es la prohibición de que la información sea suministrada a terceros sin el consentimiento del derecho habiente o bien, fuera de los supuestos en que el ordenamiento lo establece para satisfacción de un interés público. El fundamento de esta prohibición radica, precisamente, en el carácter privado de la información, carácter que no se pierde por el hecho de que la información sea accedida por la Administración en los supuestos en que constitucionalmente es posible. El dato o información confidencial una vez recabado no puede ser utilizado para fines y condiciones distintas a aquéllas por las que se recabó, salvo norma en contrario. El carácter privado de la información se protege a través de esa calificación. En ese sentido, la confidencialidad es una garantía ante el suministro, voluntario o impuesto por el ordenamiento como es el caso de la materia tributaria, de información a un tercero. La confidencialidad puede, entonces, ser analizada como un deber de reserva para la autoridad administrativa.

 

De conformidad con lo anterior, en la medida en que la información de trascendencia tributaria es calificada por la ley de confidencial, la consecuencia inmediata es que la Administración Tributaria que obtiene o recibe esa información no podría trasladarla o remitirla a otras oficinas públicas.

           

La declaratoria de confidencialidad podría hacer considerar que ese deber es absoluto. No obstante, la ley puede establecer excepciones al deber de reserva. No se trata solo del Código Tributario. Por el contrario, bajo lo dispuesto en el artículo 24 constitucional, otras disposiciones pueden establecer excepciones al deber de confidencialidad. No puede dejarse de lado que el interés público puede justificar la comunicación de información de carácter privado. La Administración Tributaria puede, por demás, compartir esa información con otras Administraciones Tributarias para fines fiscales; es decir, cuando es necesaria para el ejercicio de las funciones propias de una Administración Tributaria. Los fines tributarios a los que sirve la Administración Tributaria, y los cuales fundamentan su misma existencia, constituyen la justificación básica del intercambio de información en cuestión.

 

Es precisamente por esa circunstancia que el Ministerio de Hacienda nos consulta: el Banco Central no tiene carácter de Administración Tributaria, por lo que bajo los supuestos del artículo 117 antes transcrito, no podría suministrarle la información que solicita.

 

B.-       LA REVISION DE INFORMACION TRIBUTARIA PARA PRODUCIR  ESTADISTICAS

 

Dado que por Administración Tributaria se entiende el órgano del Estado o de otros entes públicos que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos y que sea sujeto activo de la obligación tributaria, o sea, administración acreedora del impuesto, debe concluirse necesariamente que el Banco Central de Costa Rica no es Administración Tributaria: carece de competencias tributarias que le permitan gestionar y fiscalizar tributos. Ergo, sus fines tampoco son tributarios. Desde ese punto de vista, la cesión de datos tributarios por parte del Ministerio de Hacienda no encontraría sustento en el artículo 117 antes transcrito.

 

            Empero, el legislador puede autorizar la cesión de dicha información cuando el interés público lo justifica. Este es el caso del Banco Central a quien le corresponde elaborar las estadísticas necesarias para la formulación de las políticas macro y micro económicas.

 

1.-        La información tributaria puede ser utilizada con fines estadísticos

 

La interpretación literal del artículo 117 del Código Tributario nos llevaría a concluir que la Administración Tributaria sólo está autorizada para ceder la información, particularmente aquella constante en las declaraciones de tributo, a otra Administración Tributaria y a los tribunales de justicia. La Administración Tributaria no estaría habilitada a ceder información tributaria a otro órgano público, con el objeto de contribuir al ejercicio de la competencia no tributaria que le ha sido asignado a este último vía legal. Pero, como indicamos en el dictamen N° C-068-2008 de 6 de marzo último, el ordenamiento jurídico puede dar una respuesta positiva respecto de la cesión de información tributaria a organismos que no constituyen Administración Tributaria. 

 

Para que la Administración Tributaria pueda ceder la información tributaria que ha recabado del contribuyente a otro ente público sin fines fiscales se requiere de una autorización legal. Una autorización que puede fundarse en el carácter de interés público de la información.

 

            El artículo 117, in fine del Código Tributario hace referencia a la publicación de los datos estadísticos. Esa publicación no se considera contraria al secreto de las declaraciones. Ergo, las declaraciones pueden ser tomadas para datos estadísticos, los cuales pueden ser publicados.

 

            A la publicación de datos estadísticos le resulta aplicable lo dispuesto por la Ley del Sistema de Estadística Nacional, N° 7839 del 15 de octubre de 1998. En primer término -y porque anteriormente hemos indicado que la confidencialidad cede ante el interés público- debe tenerse en cuenta que la producción de estadísticas ha sido calificada por el legislador de actividad de interés público:

 

“ARTÍCULO 1.- Declárase de interés público la actividad estadística nacional que permita producir y difundir estadísticas fidedignas y oportunas, para el conocimiento veraz e integral de la realidad costarricense, como fundamento para la eficiente gestión administrativa pública y privada”.

 

            Dada esa sujeción y que se habla de datos estadísticos, la citada publicación debe respetar lo indicado en el artículo 4 de la Ley 7839, en tanto establece que los:

 

“datos no podrán ser publicados en forma individual, sino como parte de cifras globales, que serán las correspondientes a tres o más personas físicas y jurídicas”.

 

Por datos estadísticos debe entenderse, entonces, los datos globales concernientes al menos a tres personas físicas o jurídicas, lo que impide identificar a qué persona en concreto corresponden los datos. Publicándose los datos de esa manera, se respeta  el secreto estadístico, del cual indicamos en el dictamen C-340-2004 de 18 de noviembre de 2004.

 

“Distintas legislaciones consagran como un principio el secreto estadístico. Dicho secreto tiende a proteger los datos obtenidos de las personas, físicas o jurídicas, para efecto de realizar estadísticas.

       El ámbito de esa protección varía según los ordenamientos. Empero, el núcleo de la protección está referido a la identificación directa o indirecta de la persona de quien los datos han sido obtenidos. Es claro por ejemplo, que si del solicitante se pide su número de identidad y nombre se conduce a una identificación directa. Pero también la estructura de los datos, el contenido o grados de desagregación podría conducir a la identificación indirecta de las personas.

       El objeto es garantizar la confidencialidad de los datos personales obtenidos con fines estadísticos. Y ello no puede lograrse si es factible identificar a la persona que da sus datos.

(…).

       El secreto estadístico actúa como una obligación legal de la Administración y de todos aquellos intervinientes en operaciones estadísticas prohibiendo la revelación directa o indirecta de los datos individuales que obran en su poder, con motivo de una actuación administrativa en el ámbito estadístico (cfr. J, BACARIA MARTRUS:"El secreto estadístico en el marco de la Ley Orgánica 5/ /1992 de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal", en Informática y Derecho N° 12-15,. pp.1275-76). La protección se brinda en el tanto los datos puedan conducir a la identificación personal y ello tanto si la información se recaba directamente de la persona como si procede de un registro administrativo. El secreto abarca la cesión de los datos que permitan esa identificación”.

 

            Conforme lo indicado, el Código Tributario permite la publicación de datos estadísticos relativos a información tributaria. Interesa la disposición porque pone de manifiesto que el propio Código Tributario consideró que la información tributaria era un insumo importante para la realización de estadísticas. Supuesto bajo el cual, la información tributaria no se publicaría en forma individual, sino global de manera tal que se respete el principio de secreto estadístico, que prohíbe la identificación de la persona a que se refiere el dato; en este caso, del contribuyente.

 

            Las declaraciones pueden ser utilizadas para efectos estadísticos. En cuyo caso serán publicadas en cifras globales. Pero hay un aspecto que no queda claro. La publicación determina la publicidad para el público en general. Pero antes de que esa publicidad se haga, debe haber un organismo que produzca la estadística, precisamente por medio de los datos individuales. El punto es si ese organismo es únicamente la Administración Tributaria o si puede ser otro organismo público. En caso de que pueda ser otro organismo público, ¿cómo puede este tener acceso a la información tributaria confidencial? Para este efecto, es necesario considerar la competencia del Banco Central.

 

2.-        Las estadísticas del Banco Central

 

            Dada la posición central que le corresponde en el sistema financiero y, por ende, su capacidad de influenciar la economía nacional, distintos ordenamientos reconocen al Banco Central una función de producción de estadísticas. El fundamento de esta competencia, en efecto, reside en el hecho mismo de que a la banca central le corresponde la formulación y aplicación de la política monetaria, crediticia, cambiaria y, en muchos casos, el mantenimiento de la estabilidad del sistema financiero. En ejercicio de sus competencias, los bancos centrales acumulan información relativa a distintas variables económicas y financieras. Tomando en cuenta esa situación, existe una tendencia a atribuir al banco central la función de elaborar determinadas estadísticas importantes para la formulación de sus políticas y, en general, de las políticas económicas del país. En ese sentido, se substrae del organismo especializado en la elaboración de estadísticas la competencia para realizar estadísticas sobre agregados monetarios, financieros y en general, cuentas nacionales.

 

            Esta distribución de competencias no es extraña a nuestro ordenamiento. De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Estadísticas, el Instituto Nacional de Estadística y Censos produce estadísticas, artículo 13, debiendo producir directamente las estadísticas nacionales. Entre estas se encuentran, precisamente, las fiscales y de comercio exterior y en general, las que provienen de registros administrativos. Interesa el inciso d)

 

“ARTÍCULO 15.- El INEC deberá elaborar las siguientes estadísticas nacionales:

(…).

d) Las estadísticas básicas requeridas para elaborar las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas a cargo del Banco Central de Costa Rica. Para efectos de financiamiento, el Banco y el INEC procederán de conformidad con los artículos 34 y 35 de esta Ley”.

 

Por este mecanismo, se reconoce una competencia propia del Banco Central para elaborar las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas. El sistema de cuentas nacionales es un registro sistemático, completo y coherente de las transacciones que realizan los diversos agentes económicos. Entre sus fines están: medir la estructura y la evolución de la economía, posibilitando un adecuado conocimiento de la economía a diferentes niveles de detalle, así como facilitar el análisis del proceso económico y la formulación de políticas no sólo económicas sino también sociales. Se ha indicado sobre esas cuentas:

 

       “El Sistema de Cuentas Nacionales representa el principal instrumento estadístico mediante el cual la nación registra sistemáticamente los principales hechos económicos, como son: la producción, el consumo, el ahorro, la formación bruta de capital, las relaciones con el exterior y la correlación que existe entre los distintos agentes económicos: las empresas, los hogares, el gobierno y el resto del mundo”. (cf. <http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/proyectos/metadatos/derivada/ped_40.asp?c=4724> ).

 

La competencia reconocida por la Ley del Sistema de Estadística se suma a la otorgada por la Ley Orgánica del Banco Central.

 

La Ley Orgánica del Banco Central impone al Banco Central la publicación de diversos documentos. Documentos de diversa naturaleza que no solo dan cuenta del funcionamiento del Ente, sino que conciernen directamente el estado de la economía nacional y que se constituyen en elementos fundamentales para la elaboración de las políticas públicas. De las disposiciones que al efecto se establecen, se deriva en forma clara que el Banco Central está obligado a producir determinadas estadísticas. En ese sentido, debe tomarse en cuenta que el artículo 14 de la Ley establece el deber del Banco de publicar un balance general de su situación financiera, el programa monetario con sus metas semestrales, así como un resumen estadístico de la situación económica del país. Dispone el referido numeral en lo que interesa:

 

“ARTICULO 14.- Publicaciones

El Banco Central de Costa Rica suministrará al público la información que tenga en su poder sobre la situación económica del país y la política económica. Como mínimo, el Banco:

(…).

d) Publicará, mensualmente, un resumen estadístico de la situación económica del país, que incluya, por lo menos, información de producción, precios, moneda, crédito, exportaciones, importaciones y reservas internacionales brutas y netas. El Banco establecerá y publicará la metodología que usará para elaborar este resumen estadístico, así como los cambios que realice en la metodología”.

 

            La estadística de la situación económica del país debe incluir datos sobre los factores de producción y comercialización. Para lo cual requiere, obviamente, la información relativa a esos valores. Parte de esa información es generada por organismos públicos. Pero también puede ser que la información no sea generada por estos organismos, sino que es recabada por ellos. Para ese fin, el Banco Central tendrá que solicitar la cesión de la información. Es decir, el Banco Central debe recabar directa o indirectamente de distintos sectores públicos y privados la información relativa a esos factores.

 

Por otra parte, el artículo 16 lo obliga a publicar una memoria anual; publicación que le permite  dar a conocer su situación financiera y las operaciones que hubiere realizado en el año fiscal anterior. La memoria anual abarca, entre otros aspectos, un análisis explicativo de las políticas monetarias, crediticia y cambiaria que hubiese sido dictada por el Banco Central, así como sus consecuencias. La exposición y evaluación que así debe realizarse, debe ser corroborable. A efecto de fundamentar esa situación, se le obliga a publicar los “cuadros numéricos, gráficos y anexos estadísticos que se consideren convenientes y el texto completo los anexos estadísticos que corresponda”.

 

            La estadística que se genere sobre la situación financiera y económica del país es de interés público no sólo porque es actividad estadística (artículo 1 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional)  sino por la materia que concierne. La Sala Constitucional ha tenido la oportunidad de analizar la trascendencia de información relativa a la situación económica y financiera del país. Al efecto, ha reconocido que esa información es de interés público. Así, se desprende de la resolución de la Sala Constitucional, en resolución N° 3074-2002 de 15:24 hrs. del 2 de abril de 2002, en la que se analizó el interés para la población del informe del Fondo Monetario Internacional sobre la situación financiera del país:

 

“IX.- Considera la Sala que no lleva razón el recurrido al manifestar que el informe elaborado por el Fondo Monetario Internacional no puede ser de conocimiento público en vista de que es un documento confidencial, y en ese sentido, se puede decir que previo estudio del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, la Sala ha observado que ninguno de sus numerales justifica la posición del recurrido. Por el contrario, el Convenio hace alusión a la posibilidad de entregar el informe al Estado interesado, encontrándose establecida la prohibición únicamente respecto de terceros, con lo cual, el Fondo Monetario Internacional, tendría la obligación de mantener la confidencialidad respecto de terceros países pero no así respecto del país interesado en el informe –Costa Rica en este caso-, de manera tal que una vez que se le entrega el estudio al país interesado, el Fondo Monetario Internacional debe mantener la confidencialidad del documento respecto de terceros países pero no así respecto de Costa Rica. Por el contrario, si la información en él contenida se refiere a un estudio que se hizo por un Organismo Internacional, externo a Costa Rica en el que no ha participado ningún órgano del Estado Costarricense, sobre el estado económico del país, y en el mismo se pueden desvelar situaciones de relevancia nacional, pareciera que no existe duda alguna en cuanto a que ese informe debe ser de conocimiento público por cuanto trata aspectos que afectan a la colectividad nacional en general y por ende, los ciudadanos tienen todo el derecho de conocer la situación real del país, de disfrutar de lo bueno que ahí se resalte pero también el pueblo tiene el correlativo deber de permitir que, con fundamento en el principio democrático, se adopten las medidas que sean necesarias a fin de corregir los puntos que sean negativos. En relación con lo dicho, no lleva razón tampoco el recurrido al interpretar que el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional impide la divulgación del informe que se hizo para Costa Rica pues si ello fuera así, ni siquiera nuestro país tendría acceso al mismo y prueba de ello es la manifestación que hace el Director del Periódico La Nación cuando en su contestación afirma que "al consultar la página de internet del Fondo Monetario Internacional, para obtener datos sobre nuestra economía destinados a un editorial, se había encontrado con una referencia según la cual esa institución no divulgaba el informe de su más reciente evaluación sobre la economía costarricense, debido a que las autoridades nacionales así lo habían pedido"; situación que evidencia que la negativa a suministrar la información no ha venido directamente del Fondo Monetario Internacional sino más bien, de autoridades costarricenses. Por el contrario, considera la Sala que una vez que las instancias públicas correspondientes han sido notificadas del resultado del estudio, precisamente por la materia de que se trata, es obligación del Estado Costarricense, el dar a conocerlas a la ciudadanía en general pues es respecto de ésta que se elabora el estudio y las conclusiones a las que se llega afectarán, en definitiva, a la colectividad nacional”.

 

            Para poder cumplir con la elaboración de estadísticas, el Banco Central requiere de los datos generados por otros organismos públicos y privados. El interés público presente en la actuación del Banco determina que pueda solicitar la información necesaria, incluso si es de origen privado, a otros organismos públicos.

 

            Al respecto, tómese en cuenta que el artículo 4 de la Ley de Estadística autoriza a las entidades parte del Sistema Estadístico Nacional a compartir datos con fines estadísticos. El interés público presente en la actividad estadística justifica que se comparta la información, aun cuando sea relativa a particulares. Empero, la Administración que recibe los datos debe actuar conforme con el principio de confidencialidad estadística. En consecuencia, los datos suministrados se protegen con el principio del secreto estadístico. La Ley del Sistema de Estadística Nacional fue reformada precisamente con el objeto de que los datos pudieran ser compartidos dentro del Sistema Estadístico Nacional. En efecto, con anterioridad a la reforma por Ley N° 7963 de 17 de diciembre de 1999, el artículo 4 establecía que los datos obtenidos de los sujetos privados serían “estrictamente confidenciales”. Consecuentemente, se dispone que los “datos procedentes de personas físicas o jurídicas privadas no podrán ser suministrados ni publicados en forma individual, sino como parte de cifras globales, salvo con la autorización previa de quien suministró los datos. Para este efecto, se considerarán cifras globales las correspondientes a tres o más personas físicas o jurídicas. Estos datos tampoco podrán ser suministrados con propósitos fiscales ni de otra índole”. La reforma posibilita compartir los datos recolectados y que el Sistema opere como tal. La plena confidencialidad cobra sentido fuera del sistema.

 

            Pero, además, la Ley Orgánica del Banco Central ha previsto expresamente el suministro de información tributaria necesaria para fines estadísticos. En efecto, el artículo de dicha Ley expresamente establece:

 

“ARTICULO 40.-

Organización interna El Banco Central de Costa Rica tendrá la organización administrativa interna que, a juicio de la Junta Directiva, sea indispensable crear para el mejor servicio de la institución.

Las oficinas y dependencias del Estado y de las instituciones autónomas estarán obligadas a prestar su asistencia a los departamentos del Banco Central, con el objeto de que estos puedan cumplir eficientemente con sus funciones. Para ello, deberán proporcionarles a la mayor brevedad, los datos, informes y estudios que les soliciten.

El incumplimiento de esta obligación por los funcionarios responsables de las oficinas y dependencias del Estado y de las instituciones autónomas será considerado falta grave a los deberes del cargo.

Únicamente con propósitos estadísticos, los funcionarios del Banco Central de Costa Rica tendrán acceso a la información tributaria. Deberán acatar las mismas prohibiciones y limitaciones establecidas en el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarias, Ley No. 4755, de 3 de mayo de 1971; además, estarán sujetos a lo dispuesto en el artículo 203 del Código Penal”.(Así reformado por el artículo 188, inciso b), de la Ley Reguladora del Mercado de Valores No.7732 de 17 de diciembre de 1997).

 

            La Ley no se limita solo a establecer un deber de colaboración de las entidades y órganos públicos, incluidos los del Estado. Deber de colaboración relativo entre otros, a la presentación de datos, la realización de informes y estudios. Por el contrario, precisa que para  la elaboración de las estadísticas, los funcionarios del Banco Central tendrán acceso a la información tributaria. Se establece así otra excepción a la confidencialidad de la información tributaria. Empero, la información que así recibe el Banco Central para el cumplimiento de sus funciones, continúa siendo confidencial para terceros. La obligación de confidencialidad de la información que así recabe no solo deriva de lo dispuesto en el Código Tributario sino también del secreto estadístico. Conforme el artículo 40 antes transcrito, el funcionario que no respete la confidencialidad y dé a conocer la información a terceros, incurrirá en incumplimiento del deber  que puede ser sancionado penalmente. 

 

            Se deriva de esas disposiciones y del último párrafo del artículo 14 de la Ley 7558, según el cual:

 

“El Banco está obligado a guardar la confidencialidad de la información individual que le suministren las personas físicas y jurídicas”

 

que sobre el Banco Central de Costa Rica pesa un deber de confidencialidad que se aplica a toda información privada que recabe, sea en forma directa o por medio de otra Administración Pública, lo que incluye la información tributaria que le sea comunicada por la Administración Tributaria.

 

            Asimismo, la lógica de estas disposiciones relativas a la elaboración de estadísticas y la obligación de confidencialidad determinan que el acceso que se reconoce al Banco Central no es sobre datos globales, sino sobre los datos individuales. En primer término, porque estos son elementos indispensables para la realización de determinadas estadísticas, es respecto de los datos individuales que se consagra el deber de confidencialidad. El deber de respetar el secreto estadístico refiere a esos datos individuales, artículo 4 de la Ley de Estadística. En último término, debe considerar que ya el artículo 117 del Código Tributario había dispuesto que la publicación de datos globales para efectos estadísticos no contrariaba el principio de confidencialidad tributaria. Si no se tratara de información individual, protegida por la confidencialidad tributaria, carecería de sentido sujetarla al deber de confidencialidad y, por ende, sujetar su infracción al Código Penal. Por lo que debe considerarse que el acceso que el artículo 40 predica concierne directamente la información de las declaraciones tributarias y cualquier otra información de carácter tributario del particular.

 

            Se sigue de lo expuesto que el suministro de información tributaria de los contribuyentes por la Administración Tributaria al Banco Central encuentra fundamento en normas de rango legal, distintas del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

            Como ya se indicó, la información tributaria que llegue a manos del Banco Central es de carácter privado, naturaleza que no pierde por el hecho de que sea conocida por el Banco Central. Por lo que este debe tratarla como información confidencial, sin que pueda divulgarla a terceros. Consecuentemente, no puede darla a conocer al público en general. El público solo puede tener conocimiento de datos estadísticos, sea cifras globales correspondientes al menos a tres sujetos.

 

Por otra parte, conforme lo expuesto, resulta claro que el suministro de información tributaria del contribuyente al Banco Central no puede fundarse en la excepción del artículo 117 del Código Tributario relativa a informes a los poderes públicos. No sólo porque el Banco Central no es un poder del Estado, sino ante todo porque existen disposiciones específicas que regulan ese acceso para fines estadísticos. En consecuencia, el límite de los datos globales no le resulta aplicable: los datos estadísticos conciernan cifras globales pero esos datos estadísticos se elaboran a partir de datos concretos, eventualmente relativos a personas inidentificables.

 

CONCLUSION:

 

De lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.                  El artículo 117 del Código Tributario protege la información de trascendencia tributaria indispensable para que la Administración Tributaria ejerza la gestión tributaria en sus diversas fases. La Administración Tributaria tiene un deber de reserva respecto de esa información confidencial.

 

2.                  Ese deber de confidencialidad es consecuencia del derecho de intimidad y de la protección de los documentos privados, derechos constitucionales regidos por el principio de reserva de ley. Dado el carácter relativo de esos derechos, el legislador puede establecer excepciones al deber de confidencialidad, permitiendo que la Administración Tributaria ceda la información a otros entes públicos. Una autorización legal que puede fundarse en el carácter de interés público de la información.

 

3.                  El artículo 117, in fine del Código Tributario, permite que la información tributaria se utilizada en la elaboración de datos estadísticos, que pueden ser publicados. Cuando las declaraciones sean utilizadas para fines estadísticos, la publicación debe hacerse por medio de cifras globales. Esa publicación no se considera contraria al secreto de las declaraciones tributarias. como las declaraciones.

 

4.                  En efecto, por datos estadísticos debe entenderse los datos globales concernientes al menos a tres personas físicas o jurídicas, lo que impide identificar a qué persona en concreto corresponden esos datos.

 

5.                  La actividad estadística y, por consiguiente, la producción de estadísticas, es una actividad declarada por la Ley del Sistema de Estadísticas Nacionales, artículo 1, como de Interés público.

 

6.                  De conformidad con la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica y la Ley del Sistema de Estadística Nacional, corresponde al Banco Central realizar distintos tipos de estadísticas, para lo cual requiere información de los organismos públicos y de las personas privadas. El interés público presente en la actuación del Banco determina que pueda solicitar la información necesaria, incluso si es de origen privado, a otros organismos públicos. Por ese medio puede tener acceso a la información tributaria de los contribuyentes constante en la Administración Tributaria. El acceso que se reconoce al Banco Central es sobre los datos individuales constantes en esa información.

 

7.                  Dado que esos datos son confidenciales, cuando el Banco Central recibe  la información tributaria requerida, debe actuar con estricta sujeción al principio de confidencialidad tributaria y al de confidencialidad estadística. Le es aplicable a esos datos el secreto estadístico. Por consiguiente, le está prohibido al Banco Central divulgar la información tributaria recibida a terceros. La violación a ese deber puede ser sancionada penalmente, según lo dispone el artículo 40 de la Ley Orgánica del Banco Central.

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc