C-149-2008

6 de mayo de 2008

 

 

Licenciado

Francisco Morales Hernández

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio n.° DMT-1795-2007, del 29 de noviembre del 2007, por medio del cual nos solicita que se emita el dictamen que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento, por traspaso, del beneficio del régimen de guerra, mediante la resolución JPIG-6686-2005, emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, a las 9:00 horas del 30 de mayo del 2005 y que fuera aprobada finalmente por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social en la resolución n.° PG-9357-2005, de las 8:00 horas del 12 de octubre del 2005, a favor de la señora XXX, portadora de la cédula de identidad n.° XXX, con motivo de ser la cónyuge supérstite de quien en vida fuera XXX, cédula de identidad n.° XXX.

 

La solicitud de nulidad se motiva en que la señora XXX es beneficiaria, además de la pensión de guerra, de dos pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social (en adelante CCSS), una por vejez por servicios propios y otra por muerte, por lo que a su consideración, el monto percibido por las tres pensiones supera el máximo legalmente permitido para percibir simultáneamente dos o más de ellas.

 

I.         ANTECEDENTES

 

De las copias certificadas de los expedientes administrativos que se nos remitieron con su gestión se colige el siguiente cuadro fáctico de interés para la resolución de este asunto:

 

1)         Mediante resolución n. ° JPIG-682-97, de las 8:00 horas del 23 de octubre de 1997, la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, declara con lugar la solicitud incoada por el señor XXX y le confiere pensión de guerra por la suma de diez mil colones sin céntimos (¢10.000,00) mensuales a partir del 28 de julio de 1997. Esta resolución le fue notificada el 18 de noviembre de ese mismo año. Posteriormente, por medio de la resolución n.° 081-PG-98, de las 10:00 horas del 6 de enero de 1998, el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social resuelve impartir la aprobación final a la resolución anterior de la Junta. Esta resolución le fue notificada al interesado el día 19 de marzo siguiente (visible a folios 28 a 30 y 32 a 34 del expediente de solicitud de pensión del señor XXX).

 

2)        El 7 de abril del 2005, la señora XXX presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones solicitud de traspaso de la pensión de guerra indicada en el punto anterior, en virtud del fallecimiento del señor XXX quien, según se indicó en el párrafo anterior, fue el beneficiario original de dicho régimen (visible al folio 1 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

3)        Que según consta en la certificación emitida por la Gerencia de la División de Pensiones de la CCSS, del día 18 de febrero del 2005, la señora XXX, a esa fecha no recibe ni tiene solicitud de pensión del régimen que administra esa institución (visible al folio 13 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

4)        Que en la declaración jurada de las 10:00 horas del 7 de abril del 2005, ante el Lic. Alexander Rojas Salas, funcionario de la Dirección Nacional de Pensiones, la señora XXX declara que no trabaja para el Estado (visible al folio 20 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

5)         De conformidad con la consulta realizada por la Coordinadora del Núcleo de Guerra y Gracia a la base de datos de beneficios jubilatorios del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la CCSS, se hace constar que al mes de abril del 2005, la expedientada no devenga pensión alguna de ese régimen (visible al folio 21 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

6)         A tenor del informe del Régimen de Traspasos de Guerra, código n.° 90140, del 25 de abril del 2005, suscrito por la funcionaria Natalia Meneses Guillén, la señora XXX no es pensionada de ningún régimen (visible a los folios 25 y 26 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

7)         Mediante resolución n. ° JPIG-6686-2005, de las 9:00 horas del 30 de mayo del 2005, la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, declara con lugar la solicitud incoada por la señora XXX –mencionada en punto 2 anterior– y le confiere pensión de guerra por la suma de cincuenta y cinco mil seiscientos sesenta y ocho colones exactos (¢55.668,00) mensuales y en forma vitalicia a partir del 1° de enero del 2005, sin perjuicio de los aumentos que por costo de vida se hayan decretado a la fecha. Dicha resolución le fue notificada a la expedientada el día 11 de agosto del 2005 (visible a folios 28 a 30 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

8)        Mediante resolución n.° PG-9357-2005, de las 8:00 horas del 12 de octubre del 2005, el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social resuelve impartir la aprobación final a la citada resolución de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra en los términos del párrafo anterior. Dicha resolución le fue notificada a la señora XXX el día 1° de diciembre del 2005 (visible a folios 33 y 34 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

9)         Por medio del oficio n.° NGG 041-06, del 7 de febrero del 2006, la Licda. Natalia Meneses Guillén, Coordinadora del Núcleo de Guerra y Gracia, traslada al Área de Pagos el expediente, entre otros, de la señora XXX para ser incluido en planillas (visible a folio 41 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

10)     De conformidad con la revalorización por costo de vida aplicada al monto de pensión devengado por la expedientada, se determinó que para el segundo semestre del año 2005, la pensión a devengar era la suma de cincuenta y siete mil ochocientos noventa y cuatro colones con setenta y dos céntimos (¢57.894.72) y que para el primer semestre del año 2006, la pensión ascendía a la suma de sesenta mil setecientos ochenta y nueve colones con cuarenta y seis céntimos (¢60.789,46) (visible a folio 42 del expediente de pensión del régimen de guerra).

 

11)    Mediante escrito fechado al 15 de junio del 2006, la señora XXX presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones solicitud para que le “(…) HABILITEN nuevamente el pago de la pensión por viudez (...). Lo anterior se debe a que la CCSS aprobó mi pensión por vejez (…), por lo cual ya no aparezco en planilla del gobierno (…)” (visible al folio 12 del expediente de trámite de factura de gobierno).

 

12)     Por medio del oficio n. ° DNP-NPRE-488-2006, del 26 de julio del 2006, la Licda. Kattia Solano Solís del Núcleo de Pagos, remite el expediente de la señora XXX a la Licda. Natalia Meneses Guillén, Coordinadora del Núcleo de Guerra y Gracia, con ocasión de su oficio NGG-304-06, del 19 de julio del 2006, en el que le indica que de acuerdo a la consulta realizada al señor Juan Carlos Borbón, Coordinador de Control y Validación de Pagos de Tesorería Nacional, la expedientada tiene órdenes de pago retenidas de abril, mayo y junio del 2006, debido a que labora para el Ministerio de Salud (visible a los folios 17, 21 y 22 del expediente de trámite de factura de gobierno).

 

13)     Que según el registro de movimientos aplicados a pensionados por la CCSS, del 18 de agosto y del 4 de setiembre del 2006, y la certificación de la División de Pensiones de dicha entidad, la señora XXX aparece con una pensión por muerte a partir del 13 de enero del 2005, cuyo monto en planilla al 1 de agosto del 2006, era de cuarenta y ocho mil doscientos tres colones con diez céntimos (¢48.203,10), que para el resto del segundo semestre del 2006 quedaba en cuarenta y dos mil colones sin céntimos (¢42.000,00) y con una pensión por vejez, a partir del 17 de junio del 2006, cuyo monto en planilla al 1° de agosto del 2006, era por ciento cuarenta mil doscientos noventa y seis colones con sesenta céntimos (¢140.296,60) y que para el resto del segundo semestre del 2006, correspondía a la suma de ciento treinta y nueve mil seiscientos veinticinco colones con cinco céntimos (¢139.625,05). Montos que al primer semestre del año 2007, según registro de movimientos del 26 de febrero del 2007, ascendían a cuarenta y cinco mil quinientos colones sin céntimos (¢45.500,00) y ciento cuarenta y seis mil seiscientos seis colones con treinta céntimos (¢146.606,30) respectivamente. Los cuales para el segundo semestre de ese año ascendían a cincuenta y dos mil quinientos colones sin céntimos (¢52.500,00) la pensión por muerte y ciento cincuenta y tres mil doscientos tres colones con sesenta céntimos (¢153.203,60) la de vejez (ver los folios 23, 24, 25 y 27 del  expediente de trámite de factura de gobierno y folio 26 del expediente del órgano director).

 

14)    En el oficio n. ° NGG 351-06, del 23 de agosto del 2006, dirigido al Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, la Licda. Meneses Guillén “(…) procede a trasladar el expediente de XXX, con cédula de identidad número XXX, para que se le nombre proceso de Órgano Director ya que el beneficio de guerra no le corresponde en virtud de que actualmente la señora XXX, disfruta actualmente [sic] una pensión por muerte por un monto de ¢48.203.10 y otra por vejez por un monto de ¢140.296.60 otorgadas por la Caja Costarricense de Seguro Social, sumando un total de ¢188.499.70, sobrepasando el tope de ley establecido el cual esta [sic] en la suma de ¢123.264.94.” (visible a los folios 23 y 25 del expediente de trámite de factura de gobierno).

 

15)    Por medio del oficio n. ° DTM-1783-2006, del 25 de agosto del 2006, el señor Francisco Morales Hernández, Ministro de Trabajo y Seguridad Social, indica a la Licda. Meneses Guillén que “(…) De previo a la apertura del Órgano Administrativo que sea procedente en Derecho, este Despacho solicita se realice un informe puntual sobre la situación de la beneficiaria, tanto en relación con la pensión de guerra por viudez, como por su situación de encontrarse activa laboralmente, incluyendo los giros retenidos, que permitan definir en la especie cual es la causal correcta para la apertura del procedimiento administrativo y la existencia de una nulidad absoluta al momento del otorgamiento de los derechos o si la causal es sobreviviente [sic] que genera una caducidad del mismo.” (visible al folio 26 del expediente de trámite de factura de gobierno).

16)     En cumplimiento del oficio n.° DTM-1783-2006 anterior, la Licda. Meneses Guillén, por medio del oficio NGG-368-2006, del 12 de setiembre del 2006, rinde el informe solicitado en el que explica que a la señora XXX se le otorgó la pensión de guerra en virtud de que el Núcleo de Guerra y Gracia carece de una base informática con acceso al sistema de trabajadores activos. Además, tras exponer brevemente los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 110 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República (n.° 7015, del 22 de noviembre de 1985) por voto n.° 2004-08012, de las 16: 22 horas, del 21 de julio del 2004 de la Sala Constitucional, que constituía una excepción a la prohibición general establecida en el artículo 14 de la Ley General de Pensiones (n.° 14, del 2 diciembre de 1935) de poder percibir simultáneamente salario y pensión por parte del Estado, concluye que a la expedientada no le asiste derecho para devengar el referido beneficio jubilatorio. A lo que agrega que solo la suma de las pensiones que recibe la señora XXX del régimen de la CCSS supera el tope legal del artículo 11 de la Ley n.° 1922, del 5 de agosto de 1955 (visible a folios 29 a 31 del expediente de trámite de factura de gobierno).

 

17)     Mediante oficio n.° NGG-79-07, del 26 de febrero del 2007, la Licda. Meneses Guillén hace traslado del expediente de la señora XXX al Despacho Ministerial, para que se inicie el respectivo procedimiento administrativo para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de su derecho de pensión del régimen de Guerra, de conformidad con lo indicado en el oficio NGG-368-2006, al que se hace referencia en el punto anterior (visible al folio 34 del expediente de trámite de factura de gobierno).

 

18)    En documento del 5 de julio del 2007, la Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Salud certifica que la señora XXX laboró para ese ministerio desde el 23 de junio del año 1975 y hasta el 16 de junio del 2006, fecha en que se acoge a la pensión por vejez de la CCSS. En su último cargo se desempeñó con nombramiento en propiedad en el puesto n.° 090150 de Trabajador Auxiliar de CEN-CINAI, destacada en Hatillo 8, Región Central Sur (visible a folio 38 del expediente de trámite de factura de gobierno).

 

19)     Por virtud de la resolución n.° DMT-0781-2007, de las 9:53 horas del 13 de agosto del 2007, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, nombra como integrantes del órgano director del procedimiento administrativo a los señores Alexander Vindas Vargas y Alexander Rojas Salas, ambos funcionarios de la Dirección Nacional de Pensiones, para que realicen todos los actos necesarios y que en derecho correspondan, a fin de investigar la verdad real de los hechos y determinar la posible existencia de una Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta, “sobrevenida” de los actos administrativos contenidos en las citadas resoluciones n. ° JPIG-6686-2006, de la Junta de Pensiones de Indemnizaciones de Guerra y la n. ° PG-9357-2005, del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, al superarse el tope establecido para dos o más pensiones del artículo 11 de la Ley n.° 1922 con el otorgamiento posterior de su pensión de vejez de la CCSS (visible a folios 1 a 7 del expediente del órgano director).

 

20)     El órgano director, en acatamiento a lo dispuesto en el punto anterior, mediante su resolución n.° OD-080-2007, de las 8:00 horas del 28 de agosto del 2007, cita a la expedientada a una comparecencia oral y privada a efectuarse a las 10:00 horas del 24 de setiembre del 2007 en el Departamento de Otorgamiento de Derechos del Ministerio de Trabajo. Al efecto se le hace saber que el objeto de dicho procedimiento administrativo es determinar la existencia de una posible nulidad de carácter absoluta, evidente y manifiesta en el otorgamiento por traspaso del beneficio jubilatorio del Régimen de Guerra a su favor, por violación al artículo 11 de la ley n.° 1922 del 5 de agosto de 1995. Asimismo se le indica:  “Intimación y Traslado: La investigación se origina ya que la recurrente esta [sic] gozando de su pensión por la Caja Costarricense de Seguro Social, una por muerte por un monto a febrero del dos mil siete de cuarenta y cinco mil quinientos colones con cero céntimos (¢45.500.00) y otra por vejez al mes de febrero por un monto de ciento cuarenta y seis mil seiscientos seis colones con treinta céntimos (146.606.30), lo cual las dos pensiones suman un total de ciento noventa y dos mil ciento seis colones con treinta céntimos ¢192.106.30 cuyo monto es superior al tope de ley establecido en el artículo 11 de la ley 1922 de 5 de agosto, el cual esta [sic] en la suma de ciento treinta y dos mil seiscientos ochenta y dos colones con treinta y nueve céntimos ¢132.682.39, razón por la cual se inicio [sic] este procedimiento para determinar una posible nulidad absoluta evidente y manifiesta (…). Del mismo modo se le comunican las posibles consecuencias que acarrearía para ella el hecho de que se determine la existencia de la nulidad investigada. También se puso a su disposición la documentación que integra el expediente administrativo y se le indicó la posibilidad de hacerse acompañar de un abogado a dicho acto y de ofrecer la prueba documental y testimonial que estime pertinente. Finalmente, se le informa de los recursos procedentes que caben contra dicha resolución inicial, el plazo y lugar para su interposición, al igual que de la posibilidad de recusar al órgano director dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de esa resolución. Según se consigna en el acta de notificación, esta resolución le fue notificada a la expedientada el día 29 de agosto del 2007 (visible a los folios 8 a 14 del expediente del órgano director).

 

21)    Que de conformidad con el acta levantada por el órgano director, la comparecencia oral y privada se celebró a las 10:00 horas del 24 de setiembre del 2007, con la presencia del órgano director integrado por Alexander Vindas Vargas y Alexander Rojas y la señora XXX, quien se hizo acompañar por el señor XXX, cédula de identidad n.° XXX. La expedientada presenta en dicha audiencia sus alegatos de defensa de forma oral y escrita. En su escrito de defensa cuestiona la validez de la prueba documental que forma parte del expediente administrativo y promueve, de forma extemporánea, la excusa y la recusación de los integrantes del órgano director; además solicita prueba a la CCSS de su expediente de jubilación por vejez.  Sus argumentos de defensa no hacen alusión alguna a la eventual incompatibilidad de recibir pensión y salario, tan solo al derecho que le asiste a recibir la pensión de Guerra en virtud del artículo 15 inciso c) de la Ley General de Pensiones. Se da por concluida la audiencia a las 10:30 horas de ese día (visible a los folios 15 a 25 del expediente del órgano director).

 

22)     El órgano director rinde su informe final mediante oficio n.° OD-095-2007, fechado del 5 de noviembre del 2007. Luego de resolver negativamente la gestión de recusación de la expedientada, concluye que pese a que ella solicitó las pensiones de la CCSS posteriormente a la solicitud de traspaso de la pensión de guerra, la señora XXX recibió “simultáneamente” los tres beneficios jubilatorios anteriores (folio 34 y 36 en particular), por lo que recomienda en lo que interesa: “Trasladar el expediente administrativo al Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, para que determine la necesidad de realizar la gestión ante la Procuraduría General de la República, con el fin de que se dicte dictamen favorable para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afectan el acto administrativo en sus elementos de validez y eficacia de la resolución N° PG-9357-2005 (…) en donde se procedió a dar aprobación final a la resolución N° JPIG-6686-2005 (…) en donde se le concede a la señora XXX, portadora de la cédula de identidad N° XXX, traspaso del Régimen de Indemnización de Guerra por la suma de ¢55.668.00 mensuales con un rige a partir del 1° de enero de 2005, sean declaradas nulas de conformidad con el artículo N° 173 de la Ley General de la Administración Pública (…) con fundamento que al primer semestre del 2005, el monto de las dos pensiones sumadas que disfruta la señora XXX por muerte y vejez de los regímenes que administra la Caja Costarricense del Seguro Social, las cuales las dos pensiones sumadas nos dan un monto de ¢175.675.40, el cual sobrepasa el tope de dos pensiones establecido para el primer semestre del dos mil cinco, siendo el tope máximo legal para dos pensiones la suma de ¢112.879.99, el mismo sobradamente supera el monto de tope de dos pensiones por lo que violentan el artículo N° 32 de la Ley N° 7302 del 15 de julio de 1992 y artículo N° 11 de la Ley N° 1922 del 5 de agosto de 1955. Por lo que el disfrute de las tres pensiones (muerte, vejez y guerra por traspaso) evidentemente crea un perjuicio grave al fondo público” (visible a los folios 27 a 41 del expediente del órgano director).

 

II.                PLANTEAMIENTO DEL CASO: ¿NULIDAD ABSOLUTA O CADUCIDAD DE LA PENSIÓN DE GUERRA?

Según se expuso en el punto 15 del epígrafe de los Antecedentes, el señor Ministro de Trabajo con muy buen tino le indicó a la Coordinadora del Núcleo de Guerra y Gracia de esa cartera ministerial, que antes de que procediera a la apertura de un procedimiento administrativo ordinario realizara un informe sobre la situación jurídica de la señora XXX, a fin de determinar la causal correcta de cesación de su pensión de guerra y así actuar en conformidad. Es decir, si se encontraban en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, tomando en cuenta que era una trabajadora activa y que recibió conjuntamente a la pensión de guerra, una pensión por muerte de la CCSS o si más bien se trataba de una causal de caducidad, al mejorar su situación económica con el pago de los beneficios jubilatorios de este último régimen. 

El Núcleo de Guerra y Gracia le responde al señor ministro, explicándole, que existe una imposibilidad legal derivada del artículo 14 de la Ley General de Pensiones para que una persona pueda percibir simultáneamente pensión y salario; con lo cual, a la expedientada no le asistía derecho alguno a recibir el beneficio de guerra, sobre todo, cuando la suma de las pensiones que ella recibe del régimen de la CCSS superan por sí solas el tope legal del artículo 11 de la Ley n.° 1922 (ver punto 16 de los antecedentes de hecho).

Siendo este último argumento, y no la incompatibilidad legal para percibir salario y pensión a la vez, el que parece haber calado en la sustanciación de este procedimiento, debido a que el señor Ministro, al momento de nombrar al órgano director, y luego este último durante su instrucción, deciden enfilar el curso del procedimiento sobre la base de una posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta “sobrevenida”, con ocasión de la pensión de vejez de la Caja que la señora XXX empezó a recibir a partir de junio del 2006, cuando ya disfrutaba de una pensión por muerte de ese régimen y de la pensión de guerra, superándose así el tope legal fijado para gozar simultáneamente de dos o más pensiones (ver puntos 13, 19, 20 y 22 de los antecedentes).     

Empero, aún cuando ese haya sido el camino que siguió este procedimiento,  que dadas las circunstancias reseñadas de este caso, parece corresponderse más bien, con un supuesto de caducidad de la pensión y no de violación al artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, es preciso aclarar el punto en cuanto a un posible quebranto al artículo 14 de la Ley General de Pensiones, cuya gravedad bien podría implicar que el procedimiento deba iniciarse de nuevo pero encarrilado sobre la violación a esta última norma.

Así las cosas, para poder dar respuesta a la presente consulta, debemos despejar antes dos variantes: de un lado, precisar los alcances de la prohibición legal que en principio incumplió la expedientada de percibir simultáneamente salario y pensión por parte de la Administración; de otro, la determinación de si nos hallamos ante un vicio de nulidad absoluta del beneficio de guerra otorgado o ante un supuesto de caducidad de la pensión.

A.                     LA PENSIÓN DE GUERRA COMO EXCEPCIÓN A LA IMPOSIBILIDAD LEGAL DE PERCIBIR AL MISMO TIEMPO SALARIO Y PENSIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN.

Tal y como se indicó en el apartado anterior, la legislación nacional establece una prohibición general para que una misma persona perciba de forma simultánea salario de la Administración pública y el pago de una pensión o jubilación (sin importar en este caso que la pensión sea de carácter originario o derivado; sobre este tema ver nuestro pronunciamiento n.° C-108-1985, del 20 de mayo de 1985).

Así se indica en varias disposiciones legales, como los artículos 14 y 15, párrafo octavo, de la Ley General de Pensiones (n.° 14, del 2 de diciembre de 1935), que en lo conducente disponen: 

“ARTÍCULO 14.- Ninguna persona que retire pensión del Estado, por cualquier concepto que sea, de derecho o de gracia, puede ser nombrada para el desempeño de un empleo o cargo público remunerado, salvo que renuncie expresamente a la pensión que le correspondería durante el tiempo que ocupe tal puesto o cargo (…)”

“ARTÍCULO 15.- (…) A las personas que, a partir de la vigencia de esta ley, llegaren a recibir pensiones del Estado en los regímenes cubiertos o subvencionados en la Ley de Presupuesto, y que desempeñen cargos remunerados con sueldos, en cualquier poder, organismo o institución del Estado, o que teniendo la condición de pensionado llegaren a desempeñar esos cargos, se les suspenderá temporalmente el pago de la pensión, mientras subsista la dualidad de pensionado y empleado o funcionario.”

Asimismo, el párrafo primero del artículo 31 de la Ley del régimen general de pensiones con cargo al presupuesto nacional (n.° 7302, del 8 de julio de 1992), mejor conocida como la “Ley Marco de Pensiones”, indica: 

“ARTÍCULO 31.- El disfrute de la pensión se suspenderá por el desempeño de cualquier cargo remunerado en la Administración Pública, con excepción de aquellos cuya única remuneración sean dietas.”

En su momento, el párrafo segundo del artículo 49 de la Ley de Administración Financiera de la República (n.° 1279, del 2 de mayo de 1951), antes de la derogatoria que el inciso a) del artículo 127 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.° 8131, del 18 de setiembre del 2001) hizo de la totalidad de ese cuerpo legal, también recogía una previsión similar a las antes transcritas: 

 “ARTÍCULO 49.- (…) La persona que goce de jubilación o pensión de derecho o de gracia y acepte cargo o función remunerada en la Administración Pública, perderá por ese mismo hecho el beneficio de la pensión o jubilación que le correspondería recibir durante el tiempo que dure el ejercicio del cargo referido (…)”

A partir de las normas anteriores, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia n.° 00347-2001, de las 10:10 horas del 27 de junio del 2001, fue clara al señalar:

“IV.-El reclamo para que la pensión del actor sea acordada a partir del momento en que se formuló la solicitud en sede administrativa, no puede ser atendido. En este sentido esta Sala, en reiteradas ocasiones ha señalado que, si la pensión constituye un sustituto económico del salario del funcionario que ha cesado en su trabajo, el reconocimiento del beneficio otorgado, debe serlo a partir del momento en que el servidor abandone su cargo. Lo contrario constituiría un enriquecimiento sin causa e ilegítimo, porque significaría un doble pago, que no puede ser amparado,  en razón de que la propia ley niega esa posibilidad (…)  no es jurídicamente posible que una persona perciba, durante un mismo período salario del Estado o de cualquiera de sus instituciones y el monto correspondiente por concepto de pensión o jubilación. La incompatibilidad es, entonces, manifiesta y bajo ningún concepto podrían desconocerla las autoridades judiciales (ver, en este mismo sentido, el voto No. 132, de las 15 horas del 27 de mayo de 1998)”

Del mismo modo, la Procuraduría en el reciente dictamen C-082-2007, del 19 de marzo del 2007, analizó con detenimiento el fundamento jurídico de la incompatibilidad legal, conforme a la cual resulta improcedente que una persona perciba a la vez del Estado los rubros de salario y pensión:

“II.-Incompatibilidad del desempeño de un cargo público remunerado con el percibo de pensiones públicas.

A nivel internacional del Derecho de la Seguridad Social, el Convenio 102 Relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social, 1952 –ratificado por nuestro país mediante Ley Nº Ley 4736 de 29 de marzo de 1971)- y el Convenio 128 Relativo a las prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes, 1967 (…), ambos de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), reconocen expresamente la posibilidad jurídica de que las prestaciones económicas derivadas de regímenes contributivos de jubilaciones y pensiones, puedan ser legítimamente suspendidas, bajo las condiciones prescritas por la legislación de cada país miembro, si el beneficiario ejerce una actividad lucrativa (arts. 26.3 y 60.2; así como el numeral 31.1, respectivamente). El Código Iberoamericano de Seguridad Social de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (O.I.S.S.), también suscrito por Costa Rica en San Carlos de Bariloche (Argentina) en octubre de 1995, autoriza la suspensión  de las prestaciones monetarias de modelos contributivos por vejez (art. 51),  invalidez (art. 97) y sobrevivencia (art. 100.2).

Ahora bien, a nivel de nuestra legislación nacional, dentro del vasto y disperso régimen de incompatibilidades de la función pública costarricense (…), nos encontramos con que el desempeño de un puesto de trabajo remunerado en el sector público es incompatible con la percepción de pensiones o jubilaciones de cualquier sistema o modelo gestión de Seguridad Social público y obligatorio, sean éste general o especial (…), contributivo o asistencial –no contributivo-.

Según explica la doctrina (…), y según lo ha considerado la jurisprudencia constitucional (…), esa incompatibilidad económica se asienta en el “principio de solidaridad” que informa todo sistema de pensiones y jubilaciones públicas; esto con la clara intención de lograr una mejor y más eficiente redistribución de los puestos de trabajo y de los recursos públicos.

Para comprender mejor la fundamentación de esta incompatibilidad en el mencionado principio de solidaridad, conviene transcribir –en lo conducente- la resolución Nº 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991, de la Sala Constitucional, la que al respecto indicó:

“(...) La Constitución Política en el Capítulo de los Derechos y Garantías Sociales declara su adhesión al principio cristiano de justicia social, que resulta la piedra angular de todas las soluciones que deba dictar el legislador en torno a la cuestión social. Así, hay valores y principios asumidos constitucionalmente como la solidaridad, la igualdad y la efectiva participación de todos en la vida económica del país, que son expresión de esa causa esencial de lo social. En efecto, el artículo 50 establece que el Estado debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, debiendo organizar y estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, el artículo 56 señala que el Estado debe procurar que todos tengan una ocupación honesta y útil, y, el artículo 74 declara que la legislación que se dicte para organizar los factores que concurran al proceso de producción (legislación social y de trabajo), debe esencialmente, fundamentarse en el principio indicado. En consecuencia partiendo de que los medios de producción y subsistencia no son ilimitados, que un sector de la población, como es público y notorio, carece de ocupación justamente remunerada, y que los derechos y garantías sociales se apoyan en estos principios y valores esenciales, no resulta irracional la disposición que se pretende aprobar. Si uno de los fines del Estado es la mejor distribución de la riqueza para lograr entre otras cosas la incorporación de todos a la vida productiva, no puede ser contrario a la razón, que se impida la acumulación de recursos en algunos en menoscabo de las necesidades de otros, lo que llevaría implícita la acumulación de privilegios que no se encuentran fundamentados en una situación de necesidad en perjuicio de quienes aspirado legítimamente, ven cerrado el acceso al derecho al trabajo, a la honesta subsistencia y a su autorrealización, por causas ajenas a su propia voluntad. No comparte la Sala los términos de la Consulta, en el sentido que el proyecto excluye a las personas jubilados o pensionadas, de manera general del desempeño de cargos en la Administración Pública. La norma lo que propone es reiterar un concepto de añeja identidad, como lo es evitar la simultaneidad en el desempeño de una función pública y el disfrute de un beneficio de retiro (...)”.

La norma general es, entonces, que el disfrute de una jubilación o pensión es incompatible con todo trabajo del retirado en la Administración Pública, pero ello no impide que éste pueda trabajar si se suspende temporalmente de aquella prestación económica, porque indiscutiblemente no se puede negar en forma absoluta el derecho de toda persona a trabajar, derecho recogido en nuestra Constitución (artículo 56), así como en los Tratados Internacionales (…)”.

Según se explica en el pronunciamiento recién trascrito, la prohibición de comentario ha superado incluso el examen de constitucionalidad, al estimar la Sala Constitucional que se trata de una medida razonable y proporcionada que descansa en el principio de solidaridad social en que se fundamenta el sistema costarricense de jubilaciones y pensiones, entronizado en el artículo 74 constitucional (ver al efecto los votos números 644-92, de las 8:30 horas del 6 de marzo de 1992, 3451-95 de las 16:36 horas del 4 de julio de 1995 y 2002-07701, de las 14:56 horas del 7 de agosto del 2002).

De conformidad con las consideraciones anteriores, parece que no hay lugar a dudas de que la pensión de Guerra que se le otorgó a la señora XXX en mayo del 2005 irrespetó la prohibición legal para recibir pensión del Estado y ocupar al mismo tiempo un cargo remunerado en la Administración Pública, pues tal y como se indicó en el punto 18 de los Antecedentes, a esa fecha la expedientada estaba nombrada en propiedad en un CEN-CINAI del Ministerio de Salud. Máxime, que como así le hizo ver la Coordinadora del Núcleo de Guerra y Gracia al Ministro de Trabajo y Seguridad Social en el citado oficio NGG-368-2006, el artículo 110 de la Ley de Presupuesto Extraordinario n.° 7015, del 22 de noviembre de 1985, que disponía una excepción a la regla anterior – al permitir que los servidores públicos que desempeñaran cargos en propiedad en la Administración Pública, tuvieran derecho a percibir, además de su salario, la pensión que les correspondiere en razón del fallecimiento de su cónyuge, mientras permanecieran viudos, reformando incluso, en lo conducente, los referidos artículos 15 de la Ley General de Pensiones y 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República –  fue declarado inconstitucional por la Sala mediante resolución n.° 2004-08012, de las 16:22 horas, del 21 de julio del 2004, por tratarse de una norma atípica prevista dentro de una Ley de Presupuesto, contraria a lo dispuesto en los artículos 121 incisos 1), 11), 124, 125, 176 párrafo primero, 177 y 180 párrafo primero de la Constitución Política, artículos que establecen un procedimiento especial para el dictado de las leyes de contenido presupuestario de la República.

No obstante, al analizar nuevamente el texto íntegro del artículo 15 de la Ley General de Pensiones, nos encontramos que el supuesto de la señora XXX encaja dentro de uno de los casos de excepción que prevé dicha norma para que ésta pudiera gozar de una pensión mientras laboraba en el sector público. Dice, al efecto, el artículo completo:    

 

“ARTÍCULO 15.-  Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, excepto en los siguientes casos:

 

a) Que se trate de pensiones provenientes de regímenes de cotización obligatoria, y por servicios diferentes;

b) Que se trate de pensiones convenidas entre la Caja Costarricense de Seguro Social y grupos de trabajadores independientes o colegiados, sin mediar cotización estatal de ninguna clase;

c) Cuando se trate de pensiones no contempladas en los incisos anteriores, (*) (siempre que no excedan de treinta mil colones (¢30.000)). Este monto se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos, por variaciones en el costo de la vida y en los mismos porcentajes decretados para estos.

No existirán pensiones inferiores a diez mil colones (¢10.000). Este monto se reajustará por el procedimiento establecido en el párrafo anterior.

 

(Así reformado este inciso por el artículo 34 de la ley No.7302 de 8 de julio de 1992)

(*) ANULADO por resolución de la Sala Constitucional N° 654-93 de las 15:00 horas del 09/02/1993.

ch) Que habiendo adquirido derecho a pensión o jubilación en alguno de los regímenes a que se refiere el párrafo anterior, y para los efectos del inciso a) inicial de este artículo, presten servicios en otro puesto no incluido en el sistema que generó el expresado derecho, hasta por diez años, a fin de que puedan completar las contribuciones que les falten para acogerse a pensión del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.

(Así adicionado este inciso por el artículo 1º de la ley No. No.6444 de 7 de julio de 1980)

 

En este caso, el ajuste a la suma indicada se hará de oficio. Los organismos del Estado que otorguen o hayan otorgado pensiones están obligados a comunicar al Registro del Estado Civil, la nómina de las personas que reciban esas pensiones, con explicación detallada de sus calidades y el número de cédula de identidad.

 

El Registro del Estado Civil tiene obligación de comunicar, por escrito, a la Oficina de Pensiones y Jubilaciones, al Oficial Presupuestal de Hacienda y al Tesorero Nacional, toda modificación en el estado civil de los pensionados, así como su fallecimiento. Tales comunicaciones deberán enviarse, a más tardar, ocho días después de que el Registro reciba el informe de cambio de estado civil o fallecimiento de los beneficiarios.

 

A las personas que, a partir de la vigencia de esta ley, llegaren a recibir pensiones del Estado en los regímenes cubiertos o subvencionados en la Ley de Presupuesto, y que desempeñen cargos remunerados con sueldos, en cualquier poder, organismo o institución del Estado, o que teniendo la condición de pensionado llegaren a desempeñar esos cargos, se les suspenderá temporalmente el pago de la pensión, mientras subsista la dualidad de pensionado y empleado o funcionario.

 

Se exceptúan de la disposición general, contenida en el párrafo anterior, los pensionados que estén en la siguiente situación:

 

a) Que sean indemnizados de guerra o pensionados de gracia;

b) Que reciban cuatrocientos colones o menos de pensión, siempre y cuando dicho beneficio no lo hayan obtenido mediante incapacidad para el trabajo; y

c) Que por disposiciones legales vigentes puedan desempeñar esos cargos, siempre que el salario no exceda de doscientos colones mensuales.

 

Las personas que llegaren a recibir, por cualquier razón, más de una pensión, con violación de lo estipulado en este artículo, quedan obligados a reintegrar a la Tesorería Nacional las sumas recibidas indebidamente; para tal efecto podrá declararse un rebajo mensual de hasta el veinticinco por ciento de la pensión, para cubrir el pago de la suma que tenga que devolver.

 

Aquellos que, a partir de la vigencia de esta ley, llegaren a adquirir derecho para recibir más de una pensión, y no estuvieren en los casos de excepción indicados, tendrán derecho a percibir la mayor de ellas.

 

Los giros correspondientes al pago de las pensiones solamente podrán entregarse a los beneficiarios, personalmente. En caso de impedimento físico, que los inhiba para retirar sus giros, o que residan en el exterior, lo harán constar así, a satisfacción de la Pagaduría Nacional, en cuyas oficinas se tomarán las providencias indispensables para que los giros lleguen a manos del beneficiario.

 

No podrá acordarse nombramiento de empleado o funcionario del Estado, sus instituciones y organismos, sin que, previamente, el aspirante demuestre que no está en el disfrute de pensión alguna.”

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. No.5810 de 10 de octubre de 1975).

 

Según se establece en el inciso a) que nos hemos permitido subrayar, aquellos pensionados que sean indemnizados de Guerra o de Gracia no están cubiertos por la prohibición de marras y por lo tanto, sí están habilitados legalmente para percibir de manera paralela, salario y pensión de la Administración pública.

Con lo cual, no existiría ninguna irregularidad o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico (artículo 158.2 de la LGAP), en el hecho de que la señora XXX haya recibido un beneficio del régimen de Guerra mientras trabajaba con el Ministerio de Salud.  Lo anterior aún cuando la expedientada haya hecho incurrir a la Administración en error, al declarar bajo juramento a la Dirección Nacional de Pensiones, durante la tramitación del traspaso de la pensión de Guerra, que no trabajaba para el Estado (ver punto 4 de los Antecedentes); debido a que su cuadro fáctico encuadra dentro del supuesto de excepción referido que permite, en tesis de principio, el pago simultáneo de ambos rubros.

Aclarado el punto anterior, no es posible obviar que solo la suma de las pensiones por muerte y vejez del régimen de la CCSS que disfruta la señora XXX superaron el tope legal permitido para recibir dos o más pensiones durante el segundo semestre del año 2006, el cual se encontraba fijado en ¢127.579,22, situación que se repite en el primer y el segundo semestre del 2007, cuyos montos límite son ¢132.682,39 y ¢139.316,51, respectivamente.

De modo que, la suma de estas dos pensiones – dejando por fuera la pensión de guerra por traspaso – en cada uno de los periodos indicados (¢181.625,05 en total durante el periodo II-2006, ¢192.106,30 en el I-2007 y ¢205.703,6 en el II-2007), revela un incremento patrimonial en la situación económica de la beneficiaria que excede los topes legales antes indicados, pero que ocurre en un momento posterior al traspaso de la pensión de guerra (ver punto 13 de los Antecedentes). Dado que esta última le fue otorgada a partir de enero del 2005 y la de vejez – con la que se superó el tope legal –  hasta junio del 2006. Con lo que se vuelve a plantear la interrogante: ¿Revisión de oficio del artículo 173 de la LGAP o caducidad de la pensión de Guerra? La respuesta la veremos en el apartado siguiente. 

B.                RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UN SUPUESTO DE CADUCIDAD DE LA PENSIÓN Y NO DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.

 

Al analizar el tema de las características de la extinción del derecho a la pensión con motivo del acaecimiento de una causal de caducidad y la improcedencia de utilizar la vía del artículo 173 de la LGAP para anular el derecho a la pensión en tales supuestos, este órgano asesor en a oficio  n.° PGR-036-2006, del 22 de marzo del 2006, suscrito por Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General  y Julio César Mésen Montoya, Procurador de Hacienda, señaló:

 

“(…) 1.- Respecto a la supresión del beneficio de pensión por una causal de caducidad

 

El sistema de seguridad social del país está constituido por el régimen general de invalidez, vejez y muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguridad Social, así como por todos los demás regímenes sustitutivos de este último, dentro de los cuales se encuentra el régimen de pensiones del Magisterio Nacional.

 

Debido a que los recursos de todos esos regímenes son limitados, en los casos de pensiones por sobrevivencia, el legislador ha establecido una serie de causales de caducidad que llevan implícita la extinción del derecho a la pensión cuando ocurra alguna de las circunstancias legalmente previstas para ello.  Así, por ejemplo, el hijo que adquiere una pensión por sobrevivencia con motivo de la muerte de alguno de sus progenitores, no obtiene un derecho vitalicio, sino que ese derecho se extingue, por lo general, cuando alcanza la mayoría de edad (o a los 25 años en caso de estar cursando estudios), o bien, cuando su situación económica hace innecesario mantener el giro de la prestación económica correspondiente.

 

Cabe precisar, sin embargo, que el hecho de que opere una causal de caducidad no implica que exista un problema de validez  (originario ni derivado) en el otorgamiento de la pensión. Se trata más bien del acaecimiento de una especie de “condición resolutoria” del derecho a la pensión, que conduce a que la prestación económica deba ser suprimida a pesar de que su otorgamiento y su disfrute (durante el lapso en que esto último ocurrió) se hayan encontrado ajustados a derecho.

 

En general, la existencia de causales de caducidad del derecho a la pensión obedecen a la política legislativa que se haya adoptado en relación con el tipo de contingencias que deben ser protegidas por el régimen de seguridad social (el estado de viudez, la minoría de edad, una determinada condición socio económica, etc.); de manera tal que cuando esas contingencias dejan de existir (por un cambio en el estado civil, o porque el beneficiario alcanza la mayoría de edad, o por haber variado las condiciones socioeconómicas del beneficiario, etc.) el derecho a la pensión se extingue (…)”

 

2.- Sobre la improcedencia de utilizar el proceso de lesividad o el de la nulidad absoluta evidente y manifiesta en estos casos.

 

Tanto el proceso de lesividad (regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) como el procedimiento de  nulidad absoluta evidente y manifiesta (regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública) tienen como objetivo declarar en vía judicial o en sede administrativa respectivamente, la nulidad de un acto que confiere derechos al administrado.

 

Obviamente, para declarar la nulidad de un acto, éste tiene que presentar algún vicio, ya sea que se haya producido al momento de su adopción, o de manera sobrevenida; sin embargo, en los casos en que opera una causal de caducidad de la pensión, no media vicio alguno susceptible de ser declarado en vía administrativa o judicial.  El acaecimiento de una de las causales de caducidad previstas en la ley no implica la existencia de irregularidad alguna en el otorgamiento o en el disfrute de la pensión, por lo que los mecanismos previstos para declarar la nulidad de un acto que confiere derechos subjetivos al administrado no son aplicables en estos casos.

 

Si se toma en cuenta que el ejercicio de la potestad anulatoria de los actos declarativos de derechos está sujeto a un plazo de cuatro años (artículo 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública), no podría afirmarse que la supresión del derecho a la pensión por una causal de caducidad deba realizarse por medio del procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ni por medio del proceso de lesividad, pues esa tesis conduciría a la imposibilidad de aplicar causales de caducidad cuando hayan transcurrido más de cuatro años desde la fecha en que se otorgó el derecho a la pensión, lo cual resulta absurdo.

 

Adicionalmente, es claro que no se puede iniciar un procedimiento administrativo, ni entablar un proceso judicial para declarar la nulidad de un acto válidamente emitido.  De lo que se trata es de suprimir el derecho a la pensión, pero–insistimos– no por un problema de validez del acto que declaró ese derecho, sino por haber ocurrido una de las “condiciones resolutorias” legalmente previstas para su disfrute (…)” (la cursiva no es del original).

 

Siguiendo el razonamiento del pronunciamiento anterior, la diferencia principal entre un supuesto de nulidad absoluta y otro de caducidad de la pensión, es que el primero supone la invalidez del acto en tanto que el segundo no, pese a que ambos tengan como efecto inmediato la supresión del beneficio o de la pensión en cuestión.  Esta diferencia determina, además, el distinto cauce procedimental que la Administración debe seguir para extinguir el referido derecho, como veremos más adelante.

 

Pues bien, para la cartera ministerial consultante nos encontramos con un caso del artículo 173 de la LGAP, debido a que la expedientada XXX disfruta de tres pensiones distintas (la pensión de Guerra y las dos del régimen de la CCSS, de muerte y de vejez) cuyo monto total supera el tope legal establecido en el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra. Al efecto, el órgano director incluso llega a afirmar que los tres beneficios anteriores fueron recibidos por la expedientada de forma simultánea, pese a que líneas atrás, en su mismo informe final, había indicado que la pensión de vejez se dio luego de la de Guerra (ver punto 22 de los Antecedentes).

 

            La determinación del momento a partir del cual se otorga la pensión de Guerra en relación con las demás pensiones es de suma importancia, en virtud de que ese momento es el que precisa si nos encontramos ante una causal de nulidad o de caducidad de la pensión.

Así, luego del análisis de los elementos de juicio que se desprenden de los expedientes administrativos remitidos con su gestión, esta Procuraduría discrepa del criterio del Ministerio consultante y considera que en la especie no nos hallamos ante una violación flagrante al ordenamiento jurídico que justifique la declaratoria de nulidad de carácter absoluta, evidente y manifiesta por parte de ese Ministerio, sino a lo sumo ante un posible supuesto de caducidad del beneficio de guerra otorgado a la señora XXX.

Según se expuso en los puntos 2 a 6 de los Antecedentes, para el momento en que se declaró con lugar la solicitud de traspaso de la pensión de Guerra a favor de la expedientada, en virtud de la resolución JPIG-6686-2005 de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (en mayo del 2005, con un rige a partir del 1° de enero del 2005), ella no gozaba aún de ninguna de sus otras dos pensiones de la CCSS. Y aún cuando la vigencia de la pensión por muerte es también enero del 2005, no se genera vicio alguno con motivo de que el citado artículo 11 de la Ley n.° 1922,  en relación con el 15 de la Ley General de Pensiones, admite otorgar una pensión de Guerra simultáneamente con otra de cualquier otro régimen,  siempre que la suma de ambas no supere el tope legalmente previsto.

Es hasta que la Dirección Nacional de Pensiones tramita una petición de la expedientada para que se le habilite el pago de su pensión, que la Administración se percata que ella laboraba en el Ministerio de Salud y que en junio del 2006 se le había aprobado su pensión por vejez (ver puntos 11 y 12 de los Antecedentes).

Sin embargo, de conformidad con lo explicado en el epígrafe anterior, no existe irregularidad alguna en que la señora XXX haya recibido la pensión de Guerra mientras trabajaba con la Administración pública sanitaria, pues cae dentro de la causal de excepción prevista en el inciso a) del párrafo noveno del artículo 15 de la Ley General de Pensiones.

Por otra parte, para el momento en que la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra le otorgó el beneficio jubilatorio en discusión, la expedientada no gozaba aún de la pensión de derecho, de manera que dicho acto se emitió de forma válida, debido a que no existía  impedimento legal alguno o contraposición directa con alguna norma que rija la materia que afectara alguno de sus elementos materiales.

Ahora bien, la percepción de que la situación socio-económica de la señora XXX mejoró con el otorgamiento en junio del 2006 de su pensión de vejez de la CCSS, al superar, como vimos, los topes legales del segundo semestre de ese año, así como los del año 2007, hace pensar, que más bien, podríamos estar frente a una causal de caducidad de la pensión. Ello ante la posible desaparición de la situación de contingencia que ameritó la concesión del beneficio de Guerra y que necesariamente condicionó los supuestos de hecho y de Derecho que se tomaron como motivo de dicho acto. 

Bien es cierto que el artículo 17 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra no contempla entre sus causales de caducidad, una mejora de la situación socioeconómica de la persona beneficiada, como en efecto lo hace el inciso a) del artículo 10 de la Ley General de Pensiones, al establecer que las pensiones de gracia caducarán por “mejorar la fortuna del agraciado de modo que no necesite urgentemente la pensión para vivir” e incluso, el artículo 7 del Decreto Ejecutivo n.° 18038-TSS del 26 de febrero de 1988 (cuya vigencia resulta cuestionable tomando en cuenta que dicha norma constituye en realidad una reglamentación a los artículos 111 de la Ley n.° 6975, del 30 de noviembre de 1984 y 129 de la Ley n.° 7015 del 22 de noviembre de 1985, ambas Leyes del presupuesto extraordinario de la República, los cuales fueron anulados por la Sala Constitucional mediante resolución n.° 1130-90, de las 17:30 horas del 18 de setiembre de 1990), que expresamente dispone: “Si se comprobare por cualquier medio, que la situación económica del beneficiado con pensión de guerra mejoró, superando las condiciones establecidas en los artículos 111 y 129 de las leyes citadas y en las disposiciones de este reglamento, se declarará caduco el derecho correspondiente.”

No obstante, tal y como lo aclaró la Sala Constitucional en su resolución n.° 2000-00876, de las 16:06 horas del 26 de enero del 2000, al analizar la naturaleza del beneficio de Guerra, esta pensión constituye una pensión de Gracia dirigida a atajar la situación de contingencia que se presenta en aquellas personas que habiendo combatido o que son sus dependientes, cuentan con escasos recursos económicos. Dijo, al efecto, ese alto Tribunal: 

“I.-Según se indicó en la sentencia #1130-90 de las 17:30 horas del 18 de setiembre de 1990 de esta Sala, la pensión de guerra fue inicialmente concebida como una de gracia, es decir, como instrumento de solidaridad social frente a quienes hubieran sufrido daño a causa de acciones bélicas, diferenciándola así de aquellas que se pagan en el contexto de una relación laboral, mediando cotización previa por parte del beneficiario y que normalmente se deben a la contingencia de la vejez. Señaló la resolución mencionada:

"Las llamadas indemnizaciones de guerra, particularmente aquellas relativas a los actos bélicos de mil novecientos cincuenta y cinco, tienen su origen en la Ley No. 1922 del 5 de agosto de 1955, pero estuvieron orientadas como deber del Estado hacia viudas, huérfanos, padres dependientes de fallecidos, así como a los que hubieran resultado incapacitados total o parcialmente con motivo de aquellos actos. Todas las reformas a la citada Ley No. 1922 (entre ellas las No. 2186 de 23 de diciembre de 1957, No. 311 7 de 3 de mayo de 1963 y No. 3379 de 7 de noviembre de 1966) tuvieron el mismo sentido, se perseguía "indemnizar" a perjudicados en las acciones bélicas."

Siguiendo ese texto, se aprecia que con posterioridad se introdujeron reformas que expandieron la finalidad inicial, al permitir acceder a esta clase de pensión a quienes demostraran los requisitos de haber combatido y tener sesenta años, restringiéndose el derecho, sin embargo y desde ese entonces, por las razones que se impugnan aquí. Tales modificaciones fueron anuladas íntegramente en el pronunciamiento dicho, por haberse incluido a través de normas de ejecución presupuestaria.

II.- En todo caso, en 1992 se volvió a variar la normativa legal, restituyendo la participación en acciones de guerra como motivo de acceso a la pensión, con la restricción de carencia de bienes a nombre propio o del cónyuge… Ahora bien, no se trata en este supuesto de paliar un daño inmediato, sin embargo, sí se aprecia una intención, de similares alcances, de proteger a personas que, habiendo combatido, cuentan con escasos recursos económicos. Aquí debe recordarse que la propiedad sobre bienes inmuebles es un parámetro válido para medir la situación económica personal y establecer si el gestionante en efecto requiere la ayuda solicitada. Y es que, valga reiterar en este punto, para la pensión de guerra no se exige al excombatiente cotización anterior, sino que se trata de una prestación de gracia. En este sentido la resolución #3148-96 de las 9:36 horas del 28 de junio de 1996 validó la diferenciación entre el cotizante y el adquirente del derecho por razones de solidaridad, como sigue:

"La situación del beneficiario directo del régimen, quien recibe una pensión por invalidez o vejez es distinta a la de los beneficiarios de pensión por muerte del pensionado. El beneficiario directo recibe una pensión en su calidad de trabajador que cotizó para el Régimen, junto con su patrono y el Estado. Al faltar éste pensionado, el Régimen permite, por razones de solidaridad, que sus dependientes gocen de este beneficio."

En conclusión, no lesiona las normas ni principios constitucionales sobre seguridad social, la exigencia de carecer de bienes inscritos –con excepción de uno, calificado como de interés social o adscrito al régimen de patrimonio familiar- para poder otorgar la pensión de guerra a quienes hubieran participado en conflictos de esa índole.

III.- Asimismo, al tenor de los artículos 51 y 52 de la Constitución Política, tampoco se deriva inconstitucionalidad alguna de que el requisito se pida también respecto del cónyuge, puesto que, entre muchos otros, desde el punto de vista económico el matrimonio debe considerarse como una unidad” (el destacado no es del original).

De manera que, partiendo de la base de que las pensiones de Guerra son pensiones de Gracia, bien podría determinarse la caducidad del beneficio otorgado a la señora XXX, sustentándose al efecto en el citado inciso a) del artículo 10 de la Ley General de Pensiones, que constituye el marco general de referencia en esta materia (artículo 1 de dicha ley). 

Para tal efecto, lo que procede, entonces, es que ese Ministerio instruya un nuevo procedimiento administrativo ordinario, en el que se respeten las formalidades sustanciales del debido proceso, mediante el cual se ponga en conocimiento de la interesada la posible existencia de una causal de caducidad de su pensión de Guerra – así como las pruebas que acrediten, en este caso, su “mejora económica” – para luego, si procede, declarar la caducidad del beneficio (ver en ese sentido, las recientes sentencias de la Sala Constitucional números 2007-012694, de las 13:17 horas del 31 de agosto y 2007-13480, de las 13:47 horas del 14 de septiembre, ambas del 2007).

 

  II.              CONCLUSIÓN.

 

De conformidad con lo expuesto, este Despacho devuelve sin el dictamen favorable solicitado, la gestión dirigida a la anulación administrativa de las resoluciones que otorgaron a la señora XXX el derecho a disfrutar de una pensión por sobrevivencia del régimen de Guerra, por considerar que en la especie no nos encontramos ante un caso de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, dado que dicho beneficio fue concedido de forma válida, sino a lo sumo ante una posible causal de caducidad de la referida pensión.

 

En consideración de lo expresado, lo procedente es que la Administración solicitante instruya el correspondiente procedimiento administrativo, en el que respetándose las formalidades sustanciales del debido proceso y el derecho de defensa de la interesada,  determine la procedencia de declarar la caducidad de la pensión de Guerra en discusión.

 

Se devuelven, adjunto a este dictamen, los expedientes administrativos remitidos en su momento.

 

Del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, atentos se suscriben;

 

Alonso Arnesto Moya                      María Gabriela Pérez López

Procurador Adjunto                                   Abogada de Procuraduría A

 

 

AAM/MGPL/acz

 

Adjunto lo señalado