C-166-2008

16 de mayo, 2008

 

Señora

Karla González Carvajal

Ministra

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Estimada Señora:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General del República nos referimos a su atento oficio n.° 20081330 del 7 de abril del 2008, en el cual se solicita el criterio técnico jurídico del Órgano Asesor sobre la posibilidad de establecer vía reglamento que la Administración disponga de los bienes decomisados a que se refiere el artículo 205 de la Ley de transito por vías públicas terrestres, Ley n.° 7331 de 13 de abril de 1993.

 

I.                   ANTECEDENTES

 

A.                Criterio legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Se adjunta a la presente consulta el criterio legal de la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, vertido por la Licenciada Susana López Rivera, en el cual se llega a la siguiente conclusión:

 

“Por consiguiente, es nuestro criterio que sí resulta jurídicamente posible que por vía de reglamento se regulen las condiciones y procedimientos bajo los cuales sea posible que la Administración disponga de los bienes (rótulos y anuncios con fines publicitarios) que hubiere decomisado por estar colocados en el derecho de vía infringiendo el artículo 205 de la mencionada Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres”.

 

B.                Criterio de la Procuraduría General de la República

 

Este Órgano Asesor ha desarrollado, a través de su jurisprudencia administrativa, el tema del decomiso de bienes privados por parte de las autoridades administrativas, por lo cual, de ser necesario, estaremos acudiendo a estos. Por otra parte, tal y como se señala en la consulta planteada, la Procuraduría General de la República, mediante el dictamen n.° C-085-2000 del 3 de mayo del 2000, estudiando la instalación de estructuras con publicidad en los derechos de vía, llegó a las siguientes conclusiones:

 

“1.- A los particulares no les asiste ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía.

2.- Cuando se trata de las casetas o "escampaderos" para el transporte público, así como la nomenclatura vial, su construcción, colocación y mantenimiento dentro del derecho de vía sí está permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o ésta sea lo suficientemente discreta que no ponga en peligro la seguridad y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos.

3.- El órgano competente para otorgar el permiso para colocar, señales viales, avisos y construir o colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía, es el MOPT. Empero, cuando se trata de caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las municipalidades. Cuando se trata de la construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el derecho de vía, adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT”.

 

 

II.                SOBRE EL FONDO

 

La presente consulta tiene como objeto determinar si por medio de un reglamento la Administración puede disponer de los bienes decomisados con ocasión de lo dispuesto en el artículo 205 de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres.  

 

El presente análisis necesariamente debe de abordar el llamado “derecho a la propiedad privada”. En términos generales, podríamos señalar que el “derecho de propiedad” es el poder directo e inmediato sobre un bien –mueble o inmueble, material o inmaterial-, por el cual se atribuye a su titular la capacidad de disponer del objeto, sin más limitaciones que las que imponga la ley.

 

En este sentido, dentro del desarrollo de este derecho, se ha entendido que la propiedad o el domino sobre un bien -como también se ha denominado-, se encuentra comprendido por cinco atributos de la propiedad, a saber: la posesión, el usufructo, la trasformación y enajenación (disposición), la defensa y exclusión y la restitución e indemnización (véase el artículo 264 del Código Civil). Importante para el presente estudio es la llamada “trasformación y enajenación” como atributo de la propiedad, el cual le confiere al propietario el poder de organizar y disponer del bien tal y como él quiera, sea entonces para trasformarlo –inclusive destruirlo- o bien enajenar la cosa sobre el cual este ejerce el derecho; siendo que con la disposición sobre el bien se ejerce la máxima expresión del derecho de propiedad.   

 

Ahora bien, partiendo de la concepción del Estado social de Derecho, la propiedad privada es un derecho fundamental de todos los habitantes, el cual -en el caso costarricense- se encuentra constitucionalmente consagrado en el artículo 45 de la Carta Magna y en los diversos instrumentos de derecho internacional que han sido ratificados por el Estado de Costa Rica. Dispone el numeral de cita:

 

“Artículo 45.- La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social”.

 

En primer término, conviene resaltar lo relativo al principio de inviolabilidad de la propiedad, lo cual no es otra cosa que la garantía para los habitantes de que los bienes sobre los cuales estos ejercen la propiedad se encuentran protegidos por el ordenamiento jurídico, y solamente pueden ser limitada –la propiedad y sus atributos esenciales- por una disposición legal aprobada por una mayoría calificada de los miembros de la Asamblea Legislativa. Sobre el particular la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, señaló lo siguiente:

 

“(…)En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada.(…)”. (Resolución n.° 4205-1996 del 20 de agosto de 1996).

 

Es importante tener presente que el derecho de propiedad como derecho fundamental, debe ser resguardado íntegramente por los Poderes Públicos, a tal punto de que están en la obligación de crear las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio efectivo y pleno del derecho (véase la resolución n.° 11519-2002 del 6 de diciembre del 2002 de la Sala Constitucional). Tal protección no significa que este derecho sea ilimitado; por el contrario –tal y como señala el artículo 45- este puede ser limitado por razones de interés público, siempre y cuando se cumplan con los preceptos constitucionalmente indicados; con lo que nos introduce al tema del medio por el cual los Poderes Públicos pueden establecer limitaciones a un determinado derecho fundamental.

 

No cabe duda de que es constitucionalmente válido que la Asamblea Legislativa, en uso de las facultades conferidas en el artículo 121 de la Constitución Política, puede promulgar una norma que establezca una limitación a la propiedad, siempre y cuando esta no interfiera con su contenido esencial, contenido que en términos del Tribunal Constitucional Español, es toda “aquella parte del contenido de un derecho sin el cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea reconocible como derecho. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses cuya consecución el derecho se otorga (...) se rebasa o desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a las limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de los razonables o despojan de la necesaria protección” (Tribunal Constitucional español, resolución n.° 11/81del 8 de abril de 1981, caso Decreto-Ley sobre la huelga). Sobre el principio de reserva legal en materia de las limitaciones de los derechos fundamentales, la Sala Constitucional, desde sus comienzos, ha sido firme al señalar:

 

“En consecuencia, el artículo 28 Constitucional (interpretado en sentido contrario), nos permite concluir que las acciones que dañen la moral o el orden públicos, o que perjudiquen a terceros, sean susceptibles de regulación por parte de la Asamblea Legislativa, y no el Poder Ejecutivo por vía de Decreto, pues ello sería transformar la libertad de comercio, en un vano intento de protección a los derechos del individuo, con abierta violación de la Carta Fundamental. Dentro de la jerarquía de las fuentes, solo la Ley puede establecer limitaciones a ese derecho fundamental acordado por la Constitución al individuo, pues entenderlo de otra manera sería romper el equilibrio entre autoridad y libertad, propio de todo Estado de Derecho”. (Véase la resolución n.° 1195-91 del 25 de junio de 1991).

 

La Sala Constitucional ha dicho que el legislador violenta el contenido esencial de un derecho fundamental cuando:

 

"(…) crea normas que limitan, hacen impracticable, dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. Porque al violarse ese contenido esencial del derecho, se quebranta la Constitución que a su vez protege ese contenido esencial intangible para el legislador". (Véanse las resoluciones n.° 2134-1995 del 2 de mayo de 1995 y n.° 6482-1996 del 28 de noviembre de 1996, entre otras).

 

Dentro de la óptica constitucional se ha señalado que no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar el derecho fundamental -propiedad privada-, sino únicamente puede hacerlo las normas con rango legal, en el tanto estas no transgredan el contenido esencial del derecho fundamental que se encuentra consagrado en la Constitución Política y los instrumentos de derecho internacional debidamente ratificados por nuestro Estado.

 

Ahora bien, en el caso de las normas de rango reglamentario debemos tener presente lo dispuesto por el artículo 19 del la Ley General de la Administración, Pública, en el cual el legislador descartó la posibilidad de que un reglamento limite un derecho fundamental constitucionalmente consagrado. Dispone el artículo 19:  

 

“Artículo 19.- 1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia”.  

 

La norma de cita es clara al indicar que el régimen jurídico de los derechos conferidos en la Constitución Política, o sea, los derechos fundamentales, se encuentra reservado a la ley; ergo, se instituye el principio de reserva de ley en esta materia, excluyendo la posibilidad que los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo y los reglamentos autónomos restrinjan los derechos fundamentales de los habitantes. La Sala Constitucional comentando este aspecto, señaló:

 

“XV - Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

a) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"; y

c) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley”. (Véase resolución n.° 3550-92 del 24 de noviembre de 1992).

 

En síntesis, es perfectamente válido que un reglamento desarrolle aspectos operativos previstos en una ley, ya que las normas reglamentarias se encuentran subordinadas a lo que las normas de rango legal establecen, sin embargo, los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo deben limitarse a desarrollar los preceptos funcionales dispuestos por la ley, con lo que se descarta la posibilidad de que por vía reglamentaria se limiten derechos constitucionalmente reconocidos o que se vaya más allá de lo plasmado por el legislador.

 

Ahora bien, respecto a la posibilidad de establecer vía reglamento que la Administración disponga de los bienes decomisados a los que se refiere el artículo 205 de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, ley n.° 7331 del 13 de abril de 1993, es necesario analizar ciertos temas en específico, concretamente lo dispuesto en este numeral:

 

“Artículo 205.- Los anuncios y rótulos colocados con fines publicitarios en los terrenos adyacentes a las vías públicas y en lugares que puedan afectar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, sólo pueden colocarse fuera del derecho de vía de la carretera y en estricto apego a lo que dispone el reglamento en esta materia”.

 

Debemos tener presente que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo n.° 29253-MOPT del 20 de diciembre del 2000, los particulares que quieran ubicar anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía que están al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, deben tramitar los permisos respectivos ante Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección de Ingeniería de la División de Obras Públicas. El inciso b) del artículo 7 del reglamento citado, les otorga la atribución a las autoridades administrativas de “decomisar” cualquier construcción que se realice en el derecho de vía sin la autorización previa del Ministerio; señala el citado numeral:    

 

“Artículo 7º—Para la ejecución del presente Reglamento el Ministerio de Obras Públicas y Transportes actuará por medio del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección de Ingeniería de la División de Obras Públicas, dependencia que tendrá las siguientes atribuciones y funciones:

(…)

b) Notificar, denunciar, suspender, decomisar y demoler cualquier construcción que se realice en el derecho de vía, sin autorización del Ministerio, con fundamento en las certificaciones expedidas por el Consejo de Transporte Público, el Departamento de Previsión Vial de la Subárea de Diseño, el Departamento de Terrenos del Área Jurídica y de la Comisión de Carreteras de Accesos Restringidos y Semirestringidos;…”. (Las negritas son nuestras)

 

Por su parte, esta Procuraduría, mediante el dictamen C-115-2008 del 10 de abril del 2008, al referirse al tema de los “decomisos” realizados por autoridades administrativas, señaló:

 

“(…) debemos tener presente que el decomiso como tal es una medida cautelar de índole procesal penal, que consiste en la limitación del uso y goce de un determinado bien, y cuyo fin es la perpetuación y el aseguramiento de la prueba objeto de un delito. Esta medida se materializa con la aprehensión y retención de las cosas y efectos relacionados con el hecho que se investiga, fundada en una orden impartida por una autoridad jurisdiccional y realizado por esta o sus auxiliares.” (Sobre el tema véanse las resoluciones n.° 2064-2007 del 14 de febrero del 2007 y n.° 5268-2007 del 18 de abril del 2007 de la Sala Constitucional).

 

En vista de lo anterior, en principio, las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al momento de retirar los bienes instalados en el derecho de vía –vallas, anunció publicitarios, estructuras, etc.-, no están ejerciendo un “decomiso” propiamente dicho, ya que, primero, no es una autoridad jurisdiccional facultada para ejercerlo y, segundo, no estamos en presencia de una medida cautelar que asegure la prueba de un delito, sino que –simplemente- la autoridad administrativa cumple con su deber de resguardar la seguridad vial y el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado de los habitantes de la República.

 

Así, pues, este Órgano Asesor pone en duda la constitucionalidad del inciso supra citado, en el tanto este le otorga a una autoridad administrativa una atribución –el decomiso- que es propia de las autoridades jurisdiccionales, ya que con el ejercicio de dicha atribución se estaría cercenando la disposición sobre un bien privado, situación que solamente se podría realizar en ocasión de la investigación de un delito denunciado, bajo el resguardo de una autoridad objetiva e imparcial, garante del debido proceso, o sea, de un juez de la República. No obstante, debemos manifestar que en el tanto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia no declare inconstitucional la norma de cita, esta seguirá vigente dentro del ordenamiento jurídica y, consecuentemente, puede se aplicada por la Administración Pública.

 

Siguiendo esta misma línea de pensamiento, la Procuraduría General de la República es del criterio que no es constitucionalmente posible que por vía de reglamento el Ministerio de Obras Públicas y Transportes disponga de los bienes decomisados con sustento en el artículo 7 del decreto ejecutivo n.° 29253-MOPT antes mencionado. Así las cosas, establecer por vía reglamentaria la transmisión del domino de la propiedad –apropiar- a favor de la autoridad administrativa para que esta disponga del bien decomisado, resultaría a todas luces inconstitucional, toda vez que no solo se estaría trasgrediendo flagrantemente el contenido esencial de derecho de propiedad, sino que también al realizarlo por medio de un reglamento, se estaría violentando el principio de reserva de ley antes comentado. Reforzando esta tesis el profesor Ruben Hernández Valle nos recuerda:

 

“Sin embargo, tales reglamentaciones deben respetar el contenido esencial del derecho de propiedad garantizado constitucionalmente, Es decir, el artículo 45 de la Carta Política garantiza un núcleo irreductible de posibilidades de actuación de los propietarios, que queda sustraído inclusive a la actividad del legislador. Es decir, todo propietario tiene ciertos poderes jurídicos, consustanciales a su condición de propietario, que son irreducibles por el poder público y vedados, inclusive, al domino de la ley.

 

Ese contenido esencial se resume en la prohibición para el legislador de restringir de manera arbitraria y sin sujeción a los principios constitucionales de la razonabilidad y de la proporcionalidad, el contenido de todo el derecho de propiedad o de alguno de los poderes jurídicos que lo integran (disposición, enajenación, transformación, etc), lo mismo que en la posibilidad de conformarlo o limitarlo mediante actos administrativos no autorizarlos por normas de rango legal, y, desde luego, en la prohibición absoluta de eliminar algunos de tales poderes”. (Hernández Valle, Rubén. El Derecho de la Constitución. Tomo II, Editorial Juricentro, Primera Edición. San José, 1994. Página 607). 

 

            Por otra parte, no está por demás señalar que la Administración debe garantizar el goce pleno del derecho fundamental a la propiedad privada de todos los habitantes, por lo cual ante los “decomisos” practicados por las autoridades del Ministerio, lo procedente es la devolución de aquellos bienes a sus respectivos propietarios, de manera que se les restablezcan efectivamente el derecho sobre esos bienes. En el caso de no tener conocimiento sobre quién es el propietario de uno de estos bienes, lo procedente es que el Ministerio publique en los medios de comunicación más idóneos un listado de los bienes que se encuentren en su posesión, para que así los dueños que puedan acreditar tal condición procedan a retirarlos. Ahora bien, en estos casos, a la  Administración Pública le asiste el derecho de cobrar al respectivo propietario los gastos en que haya incurrido para la conservación del bien, ya que si no fuese así, se estaría produciendo un enriquecimiento sin causa a favor del justiciable. En este supuesto, y en el caso de que el propietario se negara a pagar el importe respetivo, podría la Administración recurrir a lo que dispone el numeral 149 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública y, por ende, proceder a embargar el bien e incluso a rematarlo siguiendo para ellos las normas que se encuentran en el Código de Procedimientos Civiles. Sobre este aspecto, en el dictamen C-083-2007 de 20 de marzo del 2007 expresamos lo siguiente:

 

       “Ahora bien, una vez pasado este, sin que la Administración Pública haya iniciado el cobro administrativo, en cual incluso podría decretar el embargo y remate de vehículo de conformidad con los numerales 149 y 150 de la Ley General de la Administración Pública (vid. al respecto: los dictámenes C-060-89 de 27 de marzo de 1989, el C-011-1984 de 5 de enero de 1984 y el C-024-1980 de 8 de febrero de 1980, indicándose en este último que por otra parte,’(…) al constituir dicha suma una cantidad líquida y exigible a favor de la Administración, la misma puede ser cobrada en vía administrativa, recurriendo incluso al embargo y remate de bienes, todo a tenor de lo dispuesto por el artículo 149 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública’)…”.

 

Además, conviene recordar lo dispuesto por el numeral 862 del Código Civil para aquellos casos en los cuales se desconozca quién es el propietario del bien, el que indica que para adquirir la propiedad de los bienes muebles por medio de la prescripción positiva, en el caso de no haber otro título que el que hace presumir la simple posesión, se necesita una posesión de tres años. Partiendo de ello, la Administración Pública –en uso de su capacidad de derecho privado prevista en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública- puede aplicar la prescripción positiva a su favor sobre aquellos bienes muebles que se encuentren en su posesión por el plazo de tres años, siempre y cuando no exista mejor título que acredite a otra persona como el propietario del bien usucapido; plazo que se contaría a partir del día siguiente a aquel en que fenece el otorgado al propietario para retirar su bien del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-        El derecho de propiedad es un derecho fundamental, por el cual se le atribuye a su titular la capacidad de disponer de un bien, sin más limitaciones que las que imponga la ley.

 

2.-        El derecho de propiedad, como derecho fundamental, debe ser garantizado íntegramente por los Poderes Públicos.

 

3.-        Los derechos fundamentales únicamente puede ser limitados por la ley, en el tanto esta no transgreda o vulnere su contenido esencial.

 

4.-        Los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo deben limitarse a desarrolla la ley, sin contradecirla, ni agregarle o suprimirle nada.

 

5.-        El inciso b) del artículo 7 del Reglamento de los derechos de vía y publicidad exterior es de dudosa constitucionalidad.

 

6.-        No es constitucionalmente posible que por vía de reglamento se disponga de los bienes privados “decomisados” en el derecho de vía.

 

7.-        A la Administración Pública le asiste el derecho de cobrar los gastos al respectivo propietario en que haya incurrido para la conservación del bien.

 

8.-        La Administración Pública puede aplicar la prescripción positiva a su favor sobre aquellos bienes muebles que posea una vez transcurrido el plazo de tres años.

 

Atentamente,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez                  Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador Constitucional                       Abogado de Procuraduría

 

 

FCV/EAQ/mvc