C-168-2008

16 de mayo del 2008

Licenciado

Nelson Loaiza Sojo

Director General

Imprenta Nacional

Estimado señor:

            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. 287-2008 DG, de fecha 21 de abril del 2008, a través del cual solicita el criterio técnico jurídico acerca de si”… conforme al Principio de Legalidad y el bloque de legalidad, que rige la materia, es: si conforme al articulado enunciado, puede este Cuerpo Colegiado a fin de fortalecer los servicios emanados por el Estado; solicitar la creación de nuevas plazas ante la Autoridad Presupuestaria, para que sean cubiertas con los fondos de la Junta Administrativa, fondos que hoy día cuentan con el Superávit institucional.” (SIC)

            Al respecto nos indica usted, que, en virtud de lo que disponen los artículos 1  y 7 de la Ley No. 5394, del 5 de noviembre de 1973, (Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional) así como lo conceptualizado por la Lengua Española en cuanto al vocablo  “servicios”, se podría contar con personal que colabore en las diversas tareas técnicas y administrativas, que conlleven al quehacer del servicio de una imprenta. Razón por la que, esa Junta Administrativa solicitó con anterioridad la creación de plazas nuevas ante la Autoridad Presupuestaria, las cuales hasta la fecha son cubiertas con los fondos de ese órgano colegiado.

I.-CRITERIO JURÍDICO DE LA INSTITUCIÓN:

            Mediante Oficio No. AJ-010-08, de 14 de enero del 2008, la Asesoría Jurídica de la institución a su digno cargo, explica que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en Oficio STAP-1121-2007, de 4 de julio del 2007, señala, entre otras cosas, que la Dirección General de Presupuesto Nacional ha decidido mantener treinta y siete (37) plazas pagadas con el presupuesto asignado a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, siendo que este órgano colegiado solicitó en  su oportunidad la creación de dichas plazas, considerando que contaba con recursos suficientes para hacerle frente a esa erogación económica y que no se estaba generando ninguna carga para el Presupuesto de la República. Además, se indica que se trata de una situación anterior al dictado del Dictamen C-295-2005, de 18 de agosto del 2005, siendo que a partir de este pronunciamiento, las plazas que fueron creadas a posteriori han sido debidamente incluidas dentro del Presupuesto Nacional, a cargo del Ministerio de Gobernación y Policía.

            En tal virtud, explica la Asesoría Jurídica, que la preocupación radica en que a la fecha continúen treinta y siete (37) plazas pagadas con el presupuesto asignado a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, aún cuando la Procuraduría ya ha determinado de manera vinculante que, dentro de los fines específicos asignados legalmente para los fondos administrativos por esa Junta Administrativa, no se encuentra la contratación de personal, por lo cual el hecho de que se destinen parte de estos recursos al pago de salarios de funcionarios, implica una violación al principio de legalidad.

            Asimismo, continúa indicando que, con el fin de subsanar dicha situación, la misma Dirección General de Presupuesto Nacional resolvió incluir las veintiún (21) plazas objeto de la consulta planteada en aquella oportunidad, dentro del Presupuesto Nacional, a partir del año 2007; circunstancia que le llama poderosamente la atención, al observar el Oficio DGPN-153-2007 de la Dirección General de Presupuesto Nacional que solamente esas 21 plazas se hayan incluido en el Presupuesto Nacional, y no así las 37 restantes que habían sido creadas con anterioridad.           

            De manera que, puntualiza que es necesario dilucidar entonces la situación jurídica y presupuestaria de esas treinta y siete (37) plazas que continúan siendo pagadas con el presupuesto asignado a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, toda vez que, de conformidad con el citado Dictamen C-295-2005, esas plazas deben ser pagadas a través del Presupuesto Nacional, a cargo del Ministerio de Gobernación y Policía.

            Por tanto, considera esa Asesoría Legal que resulta improcedente el argumento esgrimido por la Autoridad Presupuestaria , en el sentido de que probablemente el asunto ha trascendido el ámbito presupuestario y se supone que debido a las múltiples obligaciones legales y constitucionales que se financian a través del Presupuesto Nacional, así como a las serias limitaciones presupuestarias que tienen los ministerios, puede ser materialmente imposible considerar los recursos de esas plazas para el presupuesto del año 2008, a cargo del Ministerio de Gobernación y Policía.

            Finalmente concluye que, “ En mérito a lo expuesto, es el criterio de este órgano asesor que el Principio de Legalidad está por encima de este tipo de consideraciones, y el asunto debe ser subsanado a más tardar a partir del presupuesto del año 2009, debiendo la Dirección General de Presupuesto Nacional incluir estas 37 plazas en el Presupuesto Nacional,  a cargo del Ministerio de Gobernación y Policía, como en derecho corresponde.”

I.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

            Este Órgano Consultor técnico-jurídico de la Administración Pública, ha reiteradamente analizado el carácter jurídico que tiene la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, a la luz de lo que disponen los artículos 1 y 2 de la Ley No. 5394, de 05 de noviembre de 1973 y sus reformas (denominada Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional), que en su orden expresan:

“Artículo 1º—Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.

(Así reformado por ley N° 8305 de 19 de setiembre del 2002) 

Artículo 2º.- Sus fines fundamentales serán:

a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento;

b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y

c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.”

          En concordancia con la doctrina del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, puede observarse de los textos legales transcritos, el grado de desconcentración que ostenta la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, en relación con el Ministerio de Gobernación y Policía al cual pertenece, así como la personificación presupuestaria que se circunscribe a la  competencia que el legislador le ha procurado otorgar mediante la citada Ley Número 5394. Ello para proteger, conservar y mejorar los bienes de la Imprenta Nacional, administrar los fondos específicos legales, y todo lo atinente al servicio de imprenta en su esencia; funcionamiento que se realiza en lo pertinente, con el personal que el Ministro de Gobernación pone a disposición de ese órgano colegiado para la consecución de los fines que estipula la Ley (artículo 4). Veamos lo que este Despacho, en lo conducente, ha indicado:

“De allí que, debe tenerse presente, que los dineros administrados por la citada Junta tienen destinos específicos, dentro de los cuales no está el de asumir pagos de salarios por cargos fijos, sino, únicamente, se autoriza la contratación bienes y servicios, entendiéndose estos últimos , como aquéllos meramente eventuales, sobre actividades que no pertenecen a las normales de la institución, y que no impliquen relación o vínculo dentro del esquema organizacional de la relación de puestos de ese órgano. En este sentido, desde hace algunos años, esta Procuraduría había externado criterio, y entre lo que interesa expresó:

“Según ha quedado expuesto, al efectuar el análisis de las normas especiales sobre la materia, tanto la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como la Ley que regula la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones ^[3], establecen expresamente los fines para los cuales debe ser utilizado el presupuesto asignado a las mismas, dentro de los cuales no se incluye la contratación de personal.

Antes bien, en ambos cuerpos normativos se establece que el personal necesario para el cumplimiento de sus fines será asignado por parte del Ministerio de de Gobernación y Policía, de manera que resulta aún más claro la intención del legislador de que los fondos disponibles no fueran destinados a la contratación de servidores, razón por la cual el que estas Juntas destinen parte de sus recursos al pago de salarios de empleados contratados a su servicio, implica una violación al principio de legalidad que debe respetar la Administración”. (Procuraduría General de la República. Nº C- 034-97 de 28 de febrero de 1997).

  (Dictamen No. C- 295-2005, de 14 de enero del 2008)

“(…)

Sobre esta última norma, debemos indicar que el Reglamento Interior de Trabajo de la Imprenta Nacional parte de la posibilidad de que, además de los funcionarios del Ministerio de Gobernación y Policía que son destacados en la Imprenta Nacional, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional pueda contratar personal que será pagado con los fondos administrados por este órgano (artículos 2, 3 inciso b) y 16 párrafo segundo del citado reglamento). No obstante, la Procuraduría ha señalado en reiteradas oportunidades que no existe fundamento jurídico que sustente el que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional contrate personal para labores fijas. En virtud de todo lo expuesto, debemos interpretar que la potestad de despido reside exclusivamente en el Presidente y el Ministro actuando en forma conjunta, tal y como lo dispone el artículo 140 inciso 2) de la Constitución Política comentado líneas atrás…”

(Lo resaltado no es del texto original)

(Véase Opinión Jurídica No. 030-2007, de 10 de abril del 2007)

            De manera que, en virtud de la naturaleza jurídica de la institución consultante, así como la categórica competencia que legalmente se le ha atribuido, no es posible interpretar de los artículos 1 y 7 de la Ley en estudio, que los recursos económicos específicos que administra esa Junta Administrativa para la contratación de bienes y servicios, pueden ser utilizados también para contratar personal y pago de salarios correspondientes, sino es en contra del principio de legalidad regente en todas las actuaciones de la Administración Pública, según el mandato constitucional del artículo 11 y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública, así como la doctrina que les informan

            Finalmente, cabe observar en relación con el criterio legal expuesto por la Asesoría Jurídica, en cuanto indica que pese existir una autorización  de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (Oficio STAP-1121-2007, del 4 de julio del 2007), debe enmendarse la ubicación presupuestaria del pago salarial de las anteriores 37 plazas, a fin de que lo asuma el Presupuesto Nacional, pues considera que de no ser así, esa situación reñiría contra los dictámenes emitidos al respecto por esta Procuraduría y por ende, contra el Principio de Legalidad que rige a la Administración Pública.        

            Sobre el particular, este Despacho observa del mencionado Oficio STAP-1121-2007, una excepción específica que se originó antes de la emisión del Dictamen Número C295-2005 en referencia, por lo que en esa oportunidad la Dirección General de Presupuesto Nacional, en Oficio DGPN-153-2007, de 13 de abril del 2007, específicamente señaló que “…en lo correspondiente a las 37 plazas deberán de seguir en las mismas condiciones que hasta la fecha su representada ha utilizado, por lo cual solamente aparecerán dentro del programa 054-03-Imprenta Nacional del Ministerio de Gobernación y Policía el costo de 149 puestos, los cuales incluyen las 21 plazas autorizadas en el 2007”; por lo que en esos términos, y en virtud del carácter técnico jurídico de nuestros pronunciamientos[1], esta Procuraduría se inhibe del análisis de  lo que ya allí se resolvió, pues de lo contrario se constituiría en administración activa en flagrante violación de la  legalidad de sus actuaciones.

II.- CONCLUSIÓN:           

            En virtud de todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye que de conformidad con la naturaleza jurídica que ostenta la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, así como la categórica competencia que legalmente se le ha atribuido mediante Ley No. 5394, del 5 de noviembre de 1973 (Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional) no es posible interpretar de los artículos 1 y 7 de la Ley en estudio, que los recursos económicos específicos que administra esa Junta Administrativa para la contratación de bienes y servicios, pueden ser utilizados también para contratar personal y pago de salarios correspondientes, sino es en contra del principio de legalidad regente en todas las actuaciones de la Administración Pública, según el mandato constitucional del artículo 11 y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública, así como la doctrina que les informan.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

LMGP/gvv