C-170-2008

20 de mayo, 2008

Licenciado

Luis Ureña Oviedo

Auditor Interno

Colegio Universitario de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio  AU-25-2008 del 27 de marzo del 2008, mediante el cual solicita el criterio jurídico de este Órgano Asesor, respecto a si es procedente la aplicación de la Resolución de la Sala Constitucional N° 2007-00055 de las 14:30 horas del 10 de enero del 2007, al Colegio Universitario de Cartago, en virtud del principio de aplicación tácita de la jurisprudencia constitucional.

Cabe indicar que la mencionada sentencia se dictó con ocasión de la Acción de Inconstitucionalidad  incoada contra el artículo 26 incisos ch) y d) del Reglamento de Adjudicación de Becas y otros beneficios a los Estudiantes de la Universidad de Costa Rica, que en lo que interesa establecían:

“Artículo 26.- Las becas de estímulo serán otorgadas en los siguientes casos:

(…)

Ch) Por condición laboral, como funcionario de la institución, activo o pensionado, mostrada por la inclusión en la planilla de pago o la constancia.  Rige por un año lectivo, si el nombramiento es en propiedad o está pensionado, rige por el respectivo ciclo lectivo, para el cual está nombrado, si el nombramiento es interino o a plazo fijo. El beneficio consistirá en exoneración total.  Si un funcionario se hace acreedor a una beca de asistencia, con base en su índice socioeconómico, en ningún caso ésta podrá consistir en ayuda económica.

d) Cónyuges e hijos de funcionarios activos por un mínimo de medio tiempo; pensionados de la Institución que al momento de jubilarse tengan una jornada mínima de medio tiempo; en el caso de los profesores de régimen horario, de aquellos que estén nombrados por un mínimo de diez horas.

 En el caso de los hijos, éstos deben ser solteros, menores de 25 años y dependientes económicamente del funcionario. El beneficio consistirá en exoneración total”

Tal acción fue acogida parcialmente con lugar, declarándose la inconstitucionalidad de las expresiones “o pensionado”, “o la constancia de pensión”, y “o está pensionado” contenidas en el inciso ch, así como la totalidad del inciso d) anteriormente transcrito. Es decir, la Sala estimó inconstitucional que las becas de estímulo otorgadas por la Universidad de Costa Rica, se extendieran a favor de los funcionarios pensionados de ese ente educativo, así como también a los familiares de los empleados.  Ello en virtud de que ya no existe, en el caso de los primeros, un vínculo de carácter laboral que los una a la institución, y en el caso de los familiares, tampoco se trata de personas vinculadas a la Universidad por un contrato de trabajo.  Por tanto, se consideró que  al exonerar de la matrícula a dichas personas con las cuales no existe ningún tipo de vínculo laboral se incurre en un uso indebido de los fondos públicos, en perjuicio de los derechos constitucionales a la educación y a recibir servicios públicos de calidad y al menor costo posible.

Ahora bien, la formulación de la presente consulta estriba en que el Colegio Universitario de Cartago cuenta con un Reglamento del Sistema de Becas para Estudiantes de las Carreras que imparte el Colegio Universitario de Cartago (aprobado mediante sesión ordinaria 18-07 del 30 de abril del 2007),  que contempla en el numeral 16,  supuestos idénticos a su homólogo de la Universidad de Costa Rica, los cuales, como se indicó con antelación, fueron declarados inconstitucionales por las razones anteriormente señaladas.  En efecto, en el Colegio Universitario de Cartago,  según disposición expresa del ordinal 16 del Reglamento del Sistema de Becas, la beca de estímulo también se extiende a los cónyuges y familiares de los servidores de dicha institución, así como también a los funcionarios de ese ente educativo. A partir de lo anterior, surge la interrogante acerca de si debe aplicarse la Resolución N° 2007-00055 de la Sala Constitucional al Colegio Universitario de Cartago, por el principio de aplicación tácita de jurisprudencia constitucional.

Conviene acotar que no se adjuntó el criterio jurídico a esta solicitud, por carecer la institución consultante de un asesor legal que aclarara el punto.

Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente:

SOBRE EL FONDO:

Básicamente el problema aquí planteado se refiere sustancialmente a si es procedente para la Administración Pública desaplicar una disposición de un Reglamento que se encuentra vigente, a causa de los cuestionamientos de constitucionalidad que se le atribuyen, en virtud de haber sido declarada inconstitucional una norma similar de un Reglamento que regula la misma materia.

Pese a que el tema es muy puntual, estimo conveniente, previo a esclarecer la interrogante planteada, realizar en forma somera algunas precisiones en torno al sistema de control constitucional imperante en nuestro ordenamiento jurídico, y los efectos de las sentencias emanadas del Tribunal Constitucional.

1.                  EL MODELO COSTARRICENSE DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ES CONCENTRADO:

Como ya ha sido indicado en otra oportunidad por este órgano asesor, (Dictamen C-372-2007 de 18 de octubre del 2007) nuestro sistema de control de constitucionalidad, siguiendo al modelo austríaco, es concentrado, lo que implica que la tarea de control está asignada única y exclusivamente a la Sala Constitucional, la cual tiene como principal cometido velar por el resguardo de la integridad de la Constitución, y dentro de ello, vigilar la compatibilidad o simetría que debe tener el resto del ordenamiento, a sus normas, valores, o principios.

De esa forma, la Sala Constitucional opera como un “legislador negativo”, expulsando del ordenamiento jurídico la norma que a su juicio es lesiva a la ley suprema. Consecuentemente, ningún órgano o ente del Estado costarricense tienen competencia para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas, de cualquier naturaleza que éstas sean.

Esas competencias del Tribunal Constitucional encuentran fundamento jurídico en la propia  Carta Magna, (artículo 10),  así como también en  la Ley de la Jurisdicción Constitucional (artículo 2 inciso b) al disponer que solamente el Tribunal Constitucional puede declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público, con efectos retroactivos (ex tunc) y erga omnes.

Lo anterior nos conduce a concluir que indefectiblemente el operador ordinario no puede bajo ningún concepto declarar la inconstitucionalidad de una norma, ya que es el  alto Tribunal Constitucional, independiente del poder legislativo y de cualquier otra autoridad estatal, a quien la Carta Magna le ha conferido la competencia exclusiva para ello, todo con el fin de  resguardar la defensa objetiva del orden constitucional, lo que se traduce en el deber de preservar la constitucionalidad de las normas inferiores, depurando del sistema normativo aquellas que sean incompatibles  o discordantes con la Carta Fundamental.

2.                  LOS EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD:

El modelo de control concentrado tiene como una de sus consecuencias más importantes que la declaratoria de inconstitucionalidad por parte de la Sala Constitucional conlleva la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico, al declarar su nulidad con efectos erga omnes.  Es decir, la norma es eliminada del ordenamiento jurídico para todos sus efectos, de la misma forma, como si hubiera sido derogada por una ley posterior.  De ahí, la comparación que realiza Hans Kelsen del Tribunal Constitucional con el de “legislador negativo”.

Además, tiene efectos retroactivos, porque su eficacia se retrotrae al momento de emisión de la norma.  No obstante, para atenuar los efectos del rigor de la misma, se respetan los derechos adquiridos de buena fe, y en términos generales, por razones de seguridad jurídica, las sentencias de anulación pueden graduar o dimensionar, en el espacio, tiempo o materia, los mencionados efectos retroactivos, cuando esa retroactividad amenace con producir graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social.

Por otra parte, las resoluciones de la Sala Constitucional poseen carácter vinculante erga omnes, salvo, claro está, para sí misma, según disposición expresa del ordinal 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.  En efecto, la norma reafirma el rol de intérprete supremo de la Sala Constitucional, así como también la prerrogativa con la que cuenta, de poder variar la jurisprudencia, cuando así lo requieran las nuevas circunstancias, cambien de criterio los magistrados de la Sala, o cambie la integración del citado Tribunal.  Obviamente, cuando esto sucede, por respeto a la seguridad jurídica, los jueces constitucionales se encuentran en la obligación de motivar sus fallos.

Para Alex Solís “la jurisprudencia de la jurisdicción constitucional posee la misma fuerza vinculante que el Derecho de la Constitución, el cual no puede ser interpretado apartándose de los precedentes o jurisprudencia de la Sala Constitucional, de conformidad con la doctrina del  artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.  (SOLIS FALLAS, ALEX, “ La Dimensión Política de la Justicia Constitucional”  San José: A. Fallas S., 2.000, pág. 97)

Partiendo de lo dicho hasta ahora, y a efecto de dar cabal respuesta al punto consultado, debemos precisar ahora si es procedente o no para la Administración desaplicar normas de dudosa constitucionalidad.

3.                  SOBRE LA DESAPLICACION O NO DE LAS NORMAS POR MOTIVOS DE DUDOSA CONSTITUCIONALIDAD:

De lo hasta ahora expuesto queda claro que en nuestro  ordenamiento jurídico prevalece el sistema concentrado de control constitucional, lo que implica que existe un órgano estatal, que es el Tribunal Constitucional, el cual tiene a su cargo las competencias específicas de velar, con efectos generales, por la constitucionalidad del ordenamiento normativo.

Ahora bien, conviene indicar que  las autoridades administrativas también realizan por su parte, una interpretación administrativa acorde y congruente con el principio de legalidad, con respecto a las disposiciones reglamentarias, actos y resoluciones administrativas, las que deben tener conformidad no solo con las disposiciones ordinarias formales o materialmente legislativas, sino también en forma, así sea indirecta, con el texto y el espíritu de las normas fundamentales.

Efectivamente, las autoridades administrativas deben armonizar las disposiciones ordinarias que deben aplicar con los preceptos constitucionales que a su vez sirven de

fundamento de validez a las mismas normas legales ordinarias.  No obstante, debe tenerse claro que esa interpretación constitucional indirecta de carácter administrativo, no la faculta para desaplicar disposiciones normativas por estimarse contrarias a las normas fundamentales, ya que como se indicó al inicio, la facultad de legislador negativo la ostenta en forma exclusiva el Tribunal Constitucional como máximo interprete del Derecho de la Constitución.

En virtud de lo anterior, no sería jurídicamente procedente  para las autoridades administrativas del Colegio Universitario de Cartago, desaplicar el  numeral 16 del Reglamento de Becas de dicho ente educativo, en la parte que alude  específicamente al otorgamiento de becas especiales a favor de familiares de  funcionarios de la institución, así como a los pensionados de dicho centro, pese a existir un precedente de la Sala Constitucional donde se declaró la inconstitucionalidad de una disposición análoga.

Es de rigor acotar, que solamente se admite la desaplicación de una ley formal en el caso de la jurisdicción ordinaria cuando existan precedentes o jurisprudencia de la Sala Constitucional.  Es decir, los jueces deben inaplicar aquellas normas que no puedan ser interpretadas conforme a los precedentes y la jurisprudencia constitucional.  Lo anterior de conformidad con la interpretación hecha por la Sala Constitucional de los alcances del párrafo tercero del artículo 8.1 de de la Ley Orgánica del Poder Judicial, mediante sentencia  de la Sala Constitucional N.1185-95 de 2 de marzo de 1995.

            En abono a lo dicho, referente a la desaplicación de normas, sean estas legales o infralegales, aún y cuando presenten problemas de dudosa constitucionalidad, ha sido tesis de principio de la Procuraduría General de la República que la Administración Pública no tiene competencia para ello, ya que solamente a través de una declaratoria de inconstitucionalidad se expulsa la norma del ordenamiento jurídico.   Hasta tanto eso no ocurra, la presunción de legitimidad constitucional de que gozan opera plenamente.

Sin perjuicio de todo lo anterior, cabe acotar que aún y cuando aceptemos que el sistema de control concentrado de constitucionalidad no faculta a otros operadores jurídicos a realizar la labor de legislador negativo, esto no debería implicar el desconocimiento del Derecho de la Constitución, es decir, ignorar los razonamientos expuestos y vertidos por el alto intérprete de la Carta Fundamental, ya que la Constitución Política  permea todos los estratos jerárquicos del ordenamiento jurídico en aplicación del principio kelseniano de regularidad jurídica.

En concordancia con ello, Fix-Zamudio  nos dice que si los órganos de la administración no pueden efectuar una interpretación constitucional de tipo negativo, es decir, negarse a aplicar una disposición legal por considerarla opuesta a la Constitución, por el contrario si están facultados e inclusive obligados, a realizar una interpretación positiva, para adecuar, como se ha dicho, los textos legislativos en que apoyan su actuación, con las normas y principios de la Carta Fundamental, que a su vez sirven de fundamento a los preceptos legales ordinarios. (FIZ ZAMUDIO, HECTOR.  “Breves Reflexiones sobre la Interpretación Constitucional”. Seminario sobre Justicia Constitucional.  III Aniversario de la Creación de la Sala Constitucional.  La Jurisdicción Constitucional. Editorial Juricentro, pág. 106)

            Por tanto, en virtud de los cuestionamientos de constitucionalidad atribuidos a la disposición reglamentaria, y tomando en consideración la existencia de un precedente constitucional que contempla situaciones idénticas al caso que nos ocupa, lo recomendable para la Administración sería adoptar las medidas que sean necesarias para ajustar sus actuaciones y normativa de consuno con los preceptos constitucionales así como con su jurisprudencia.   Siendo ello así,  una posible solución sería, por ejemplo, gestionar los procedimientos necesarios para una eventual derogatoria de la disposición aludida, únicamente en la parte que interesa.

CONCLUSIONES:

1)                 El modelo costarricense de control constitucional está monopolizado en la Sala Constitucional, por lo que no se encuentra dentro de las competencias de la Procuraduría General de la República dictaminar la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza que ésta sean.

2)                 En virtud de lo anterior, no resulta jurídicamente procedente para la Administración desaplicar la norma mientras no haya sido declarada su inconstitucionalidad por la jurisdicción correspondiente.

3)                 Se recomienda a la Administración, en razón de los cuestionamientos de constitucionalidad que se le imputan a la norma reglamentaria adoptar los procedimientos respectivos para su  eventual derogatoria, únicamente  en la parte que interesa.

Atentamente,

Licda. Maureen Medrano Brenes

Procuradora Adjunta

MMB/dms