C-184-2008

30 de mayo, 2008

Licenciado

Mario Zaldívar

Director Ejecutivo

Comisión Nacional de Préstamos para la Educación

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° S.E.-137-2008 del 28 de abril del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad de aplicar la disminución automática de la tasa de interés para toda su cartera de deudores, “(…) independientemente de lo pacto en los puntos 1 y 2 arriba citados, basado en que la Ley General de la Administración Pública contempla que las instituciones del Estado pueden tomar decisiones discrecionales que beneficien al administrado, o que se llegue a interpretar que cuando transciende la banda, CONAPE fijaría la tasa de interés a la que rija para los préstamos después del 2003”.

I.-        ANTECEDENTES

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante

Mediante carta del 11 de abril del 2008, suscrita por el Licenciado Jorge Fernando Salgado Portugués, asesor legal del ente consultante, se concluye lo siguiente:

“La decisión de cambiar una cláusula del contrato de crédito para estudios, no puede ser un acto unilateral por parte de la Institución o del prestatario, aún cuando éste último se vea favorecido, toda vez que CONAPE administra fondos públicos, los prestatarios tienen suscrito un contrato de crédito para estudios, el cuál es válido, eficaz y vigente en todas sus cláusulas actuales.

La única forma en que se puede modificar un contrato es por mutuo acuerdo de las partes, ninguna de las partes puede modificar unilateralmente las relaciones bilaterales establecidas.

Por último, la Institución desde que se modificó el sistema de fluctuación de intereses, tal y como quedó establecido en el acuerdo de la Sesión 46-11-2003 del 25 de noviembre del 2.003, ha abierto la posibilidad a todos sus prestatarios que mediante un trámite sencillo y sin costo, que consiste en suscribir un addendum modificando la cláusula de modificación de intereses, que se acojan al nuevo mecanismo el cual automáticamente rebajaría la tasa de interés al 7% anual vigente en la actualidad, pero no hay que olvidar que el sistema de fluctuación de intereses actual es más ágil, no tan rígido como el anterior, y si comienzan a subir los intereses subirán más rápidamente  los intereses a los prestatarios que tengan el contrato de crédito par estudios suscrito a partir del año 2.004 y no los anteriores, por ser más rígido el sistema de fluctuación de intereses.

En conclusión: Los créditos formalizados se deben de regir en cuanto a la variación de la tasa de interés, a lo pactado en el contrato de crédito para estudios respectivos, no pudiendo el Consejo Directivo de CONAPE variar de manera unilateral la cláusula de fluctuación de intereses aunque sea un acto administrativo que va en beneficio de los prestatarios actuales de la Institución”.

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República

En el dictamen C-134-89 de 31 de julio de 1989 expresamos lo siguiente:

“Al respecto, es preciso recordar que CONAPE fue constituida como un entidad financiera encargada de posibilitar el acceso a la educación superior universitaria del mayor número posible de costarricenses por medio de préstamos con tasas de interés inferiores a las vigentes en el mercado financiero. Dichos préstamos deben ser otorgados tomando en cuenta el mérito personal y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, favoreciendo especialmente a los estudiantes de zonas rurales, tal como resulta del artículo 2, inciso a) de su ley de creación, reformada por Ley Nº 6495 de 25 de setiembre de 1980, de acuerdo con el cual es función de CONAPE:

‘Conceder préstamos a costarricenses, para estudios de educación superior parauniversitaria y para estudios de educación superior universitaria, dirigidos hacia carreras y especializaciones de postgrado dentro o fuera del país, basados en el mérito personal y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, que, preferentemente, deberán ser de zonas rurales’.

Por medio de CONAPE, el Estado posibilita el acceso a la educación superior de los sectores de más bajos recursos de la población costarricense. Para el cumplimiento de dicha finalidad, el artículo 20 establece la forma de financiamiento de la Institución. Se trata de un financiamiento público, por lo que los recursos de CONAPE están sujetos régimen jurídico propio de los fondos públicos. Dichos fondos sólo pueden ser utilizados en préstamos que permitan concretizar las finalidades establecidas por la ley.

Ahora bien, para el cumplimiento de dichas finalidades, la ley otorga a la Comisión (artículo 3º) ciertas atribuciones; entre ellas, las más importantes están relacionadas con la política de préstamos, el monto a financiar según el tipo de estudios, el tipo de interés, el plazo, las garantías, etc. La atribución de dichas potestad no significa que la Comisión tenga absoluta libertad para fijar esa política de préstamos. Al contrario, el ejercicio de su potestad discrecional debe tender a la concretización de los objetivos legales, que constituyen límites a la actividad financiera desplegada del CONAPE.

En ese orden de ideas, no puede afirmarse que la institución goce de discrecionalidad absoluta para fijar las tasas de interés.

En primer término porque la tasa no puede ser tan alta que impida el acceso al financiamiento de estudiantes de escasos recursos.

Pero tampoco puede ser tan baja que impida cierta rentabilidad ya que puede ponerse en peligro el funcionamiento normal del sistema.

En segundo término, en cuanto al carácter discriminatorio de las tasas, las tasas subsidiadas sólo pueden existir en la medida en que su establecimiento permita el mejor cumplimiento del fin público, es decir se para cumplirlo corresponde otorgar a ciertos estudiantes mayores ventajas como medio de permitirles el acceso a la educación superior. Esas tasas subsidiadas deben tomar en cuenta las condiciones socioeconómicas del grupo beneficiario. En último término, cabe recordar la naturaleza pública de los fondos que administra CONAPE, naturaleza que impide desviarlos de los objetivos legales ya mencionados”.

II.-       SOBRE EL FONDO

El meollo de la cuestión es si CONAPE puede o no aplicar la disminución automática de la tasa de interés a los préstamos que se acordaron antes del 31 de diciembre del 2003, sin que se modifiquen las cláusulas de los contratos, que fijan una tasa de interés diferente, a través de sus respectivos addendums, en vista de que los prestatarios se verían beneficiados con tal acto, concretamente:

a.-        La cuota mensual de pago disminuiría y su deuda se ajustaría proporcionalmente a la nueva tasa de interés.

b.-        El deudor se evitaría el trámite de firmar el addendum y localizar a sus fiadores para obtener sus respectivas firmas.

c.-        El préstamo del deudor se actualiza a las nuevas condiciones de tasa de interés que rigen en el mercado nacional de capitales, lo cual es un principio de justicia para el administrado.

Según usted nos informa una decisión en tal sentido no representa un acto ruinoso para la Institución, ya que el monto involucrado no está fuera de las posibilidades financieras de CONAPE.

Además, según se desprende del criterio legal aportado, no se verían comprometidos los fondos públicos, toda vez que si el deudor y sus fiadores se acogen a lo dispuesto en la sesión n.° 46-11-2003 del 25 de noviembre del 2003 por el Consejo Directivo, siguiendo el trámite sencillo y sin costos, que consiste en suscribir un addendum al contrato en lo referente a la cláusula de fluctuación de  intereses, pueden optar por el nuevo mecanismo, el cual rebajaría la tasa de interés al 7% anual vigente.

Así las cosas, el asunto se circunscribe a un aspecto de procedimiento o forma, es decir, si el acreedor puede obviar o no el trámite del addendum para aplicar la disminución automática de la tasa de interés.

Si se sigue una tesis formalista, partiendo de la idea de que el contrato es ley entre las partes contratantes (artículo 1022 del Código Civil); y que los contratos obligan tanto a lo que se expresa en ellos, como a las consecuencias que la equidad, el uso o la ley hacen nacer de la obligación, según su naturaleza (artículo 1023 del Código de Civil), no cabe duda de que sería necesario que el acreedor, el deudor y los fiadores firmaran un addendum al contrato, modificando la cláusula respectiva.

La otra postura, por la cual nos inclinamos, consiste en afirmar que el acreedor, en este caso CONAPE, puede obviar el trámite del addendum para aplicar la disminución automática de la tasa de interés, toda vez que es un acto que beneficia al deudor, donde el acreedor ajusta esa tasa en beneficio del deudor.

Se trataría, de una situación muy similar aunque no igual, en palabras de MESSINEO, de una modificación del contrato por acto unilateral. Este autor italiano nos recuerda que concurre “(…) en más de un caso y quizá se eleva a la categoría de instituto general, la modificación del contrato en virtud de acto unilateral. Se trata de un verdadero y propio ius variandi. El efecto es que el contenido del contrato y, por consiguiente, la sustancia  de los derechos y obligaciones que del mismo nacen, resultan parcialmente diversos del originario (cfr. art. 1585, 1537, primer apartado, 1450)”. (Véase: MESSINEO, Francesco. Manual de Derecho Civil y Comercial, tomo IV, pág. 530). Es interesante que, en los casos del Código Civil que cita el autor italiano, se busca mantener siempre el equilibrio financiero del contrato, toda vez que el ajuste unilateral de la contraprestación por parte de uno de los obligados tiende a ese fin. En el caso que nos ocupa es diferente, pues el acreedor lo que persigue, en  principio, es beneficiar al deudor mediante el acto unilateral de modificación del contrato sin que medie consentimiento por escrito del deudor, aunque sí tácito si, en su cumplimiento, este último actúa conforme a lo dispuesto por el acreedor. Es decir, no objeta la modificación unilateral; por el contrario, actúa conforme a ella.

Ahora bien, con fundamento en los principios de buena fe y de la equidad, en relación con el deudor, no así con los fiadores por lo que más adelante se explicará, habría que entender que este último consintió en la modificación del contrato. En efecto, el principio de la buena fe, que es una herramienta fundamental a la cual debe echar mano el operador jurídico para interpretar los contratos, supone que hay que tener muy en cuenta el comportamiento de las partes a la hora de interpretar un contrato en caso de conflicto sobre el alcance de una de sus cláusulas. “Hemos referido el principio de la buena fe también a la fase de actuación de la relación obligatoria por cuanto ella en todo el arco de existencia de las particulares disposiciones. En otras palabras: la buena fe no opera solamente en el momento del perfeccionamiento del contrato sino, principalmente en su fase de ejecución. La doctrina ha admitido que la regla de la buena fe opera, con el mismo significado, en tres fases distintas y autónomas: en aquellas de las tratativas y de la formación del contrato; en la fase estática de determinación interpretativa del contenido y, por ello, de la relevancia del negocio y, finalmente, en la fase dinámica de la actuación en concreto de la relación”. (Véase: PÉREZ VARGAS, Víctor. “La interpretación de los contratos en la jurisprudencia nacional y en la doctrina”. San José, Revista Judicial. Año 1, n.° 4, 1977, pág. 66). El segundo principio, el de la equidad, supone que al momento de interpretar los contratos se debe de tomar muy en cuenta el dato real. “En muchos casos el principio de equidad llega hasta a imponer una revaloración de los términos cuantitativos del negocio; se trata, en síntesis de la necesidad de determinación del justo medio”. (PÉREZ VARGAS, Víctor. Op. cit., pág. 66).

En el caso de los fiadores, al no tener conocimiento de la modificación unilateral del contrato aceptada en forma tácita por el deudor, obviamente esta no podría afectarlos o perjudicarlos. Ahora bien, cuando se trata de una contraprestación inferior o igual, en estos supuestos, no se requeriría tampoco el citado addendum, en vista de que no los perjudica ni hace más gravosa su situación.

Antes de finalizar una advertencia: y es que al estar el ente público actuando por medio de actos que están regulados por el Derecho privado, tal y como lo prescribe el numeral 3, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública, en este caso, no resulta procedente echar mano a las normas del Derecho administrativo.

III.-     CONCLUSIÓN

CONAPE sí puede obviar el trámite del addendum para aplicar la disminución automática de la tasa de interés.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

fcv/mvc