C-175-2008

23 de mayo de 2008

Dr. Mark Abbott

Vicepresidente

Dr. Ronnie Capri 

Secretario

Colegio de Profesionales en Quiropráctica

Estimados señores:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios números 019-2008-CQP de fecha 22 de abril, y CP-027-2008 de fecha 19 de mayo del año en curso.  Mediante el primero de los oficios citados, nos plantean varias consultas en los siguientes términos:

“a)     La Dra. Yolanda Camacho Matamoros, quien como se indicó, presentó formal renuncia, insisten en que continúa siendo Presidente investida de la totalidad de derechos y obligaciones que tal cargo reviste, y que puede de nuevo sesionar en Junta Directiva, sobre tal aspecto no encontramos una solución jurídica en nuestra Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Quiropráctica, Ley N° 7912, y su Reglamento. Ella fundamenta su posición en el hecho de que el día que la entregó la renuncia a la Junta Directiva, dicho acuerdo no le fue informado, pues ella entregó la carga y abandonó el lugar. 

          Nos permitimos aclarar que dicha sesión de Junta Directiva se conoció la renuncia entregada, y fue recibida por acuerdo, lo que consta en el acta de Junta Directiva correspondiente, con todas las formalidades de ley. En virtud de lo anterior rogamos a su autoridad aclararnos si de acuerdo a dicha normativa y principios del derecho administrativo, la posición de la Dra. Yolanda Camacho Matamoros es correcta o incorrecta, y corolariamente, si lleva razón nuestra Junta Directiva en que dicha renuncia es irrevocable, tal y como la Dra. Yolanda Camacho Matamoros lo manifestó en su propia carta de renuncia?

b)         ¿Son conforme a derecho y válidas las sesiones en que el actual Vicepresidente ha asumido las funciones de Presidente?

c)       ¿Es conforme a derecho posponer la celebración de la Asamblea que ordena el artículo 22  inciso i) de nuestra Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Quiropráctica. Ley N° 7912, hasta tanto se cuenta de nuevo con el libro de Asambleas repuesto y legalizado por las Oficinas de Tributación Directa?

Por otra parte, en el segundo oficio arriba mencionado, señalan que se nos adjunta el criterio legal de su asesora, el cual fue elaborado justamente con referencia a la validez y eficacia de la renuncia de la actual presidenta de ese Colegio, así como sobre la legitimación con que ha sesionado la Junta Directiva a partir de dicha renuncia, con la expresa solicitud de que esta Procuraduría manifieste si dicho criterio legal es correcto desde el punto de vista técnico jurídico.

Vistos los términos de ambas gestiones, se advierte que ambas presentan problemas de admisibilidad, por las razones que de seguido pasamos a exponer.

I.                   Imposibilidad de emitir criterio por incumplimiento de requisitos de admisibilidad

El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

De interés para el caso bajo estudio, estimamos conveniente tener en consideración los numerales 3 inciso b), y 4, cuyo texto nos permitimos transcribir de seguido:

“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b)                 Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que,             acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes       descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas   estatales.

            (...)”.

ARTÍCULO 4º.-

CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

Concretamente, en punto a la obligatoriedad de que las consultas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, como requisito de admisibilidad que debe ser verificado previo a entrar a conocer el fondo, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un interprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" ( SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. " La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)

Igualmente, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

En el caso que aquí nos ocupa, encontramos que las consultas planteadas están innegablemente referidas a una situación concreta, cual es la renuncia que a la presidencia de la junta directiva de ese colegio profesional presentó la Dra. Yolanda Camacho Matamoros.

Sobre el particular, debe indicarse que, en atención a las disposiciones legales transcritas anteriormente, así como lo señalado en nuestra jurisprudencia administrativa, queda claro que, necesariamente, la formulación de consultas ante esta Procuraduría General debe hacerse sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, lo cual se incumple en este caso, en el cual se nos detallan todas las circunstancias del caso y se adjuntan los documentos que conforman los antecedentes de esta situación. 

Con lo anterior, se nos traslada el conocimiento de los pormenores de este caso, incluso con la pretensión de que nos pronunciemos sobre la validez de las actuaciones de esa Junta Directiva, lo cual, como quedó explicado, implicaría desnaturalizar por completo la función consultiva que esta Procuraduría está llamada a cumplir.

En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en este supuesto, toda vez que un actuar distinto supone contravenir lo dispuesto en punto a requisitos de admisibilidad en nuestra Ley Orgánica (concretamente inciso b) artículo 3), y además, infringir el principio de legalidad, consagrado tanto en el artículo 11 de la Constitución Política como en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Adicionalmente a lo señalado, debe también hacerse una observación relativa al criterio legal aportado. Sobre el particular, debemos aclarar que la intención de acompañar la consulta que formula el jerarca del respectivo criterio legal (lo cual, como quedó visto, es un requisito legal), tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y que aún así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro pronunciamiento, a fin de que el asunto de que se trate sea dilucidado de manera vinculante.

En otras palabras, nuestra función no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, ni tampoco a hacer una calificación sobre si el criterio está correcto o no, como se pretende en este caso,  sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –en términos genéricos– de interés para la respectiva institución, lo cual determina igualmente que debamos proceder al rechazo de la consulta planteada.

Por último, advertimos que la gestión que aquí nos ocupa no indica que exista un acuerdo de la Junta Directiva en el cual se disponga elevar la consulta a esta Procuraduría,  omisión que igualmente nos impide continuar con el conocimiento de su gestión, puesto que ha sido reiterada la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General en el sentido de rechazar el trámite de gestiones que son formuladas por miembros individuales de un órgano colegiado. En ese sentido, hemos indicado:

“Es dable apreciar que Ud. acude en procura de nuestro criterio en su condición de miembro de la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia.  Siendo que tal órgano presenta las características de los que la doctrina y legislación definen como “colegiado” es fácil concluir que, en punto a los requisitos de admisibilidad mencionados supra, Ud. adolece de competencia para consultar directamente nuestro criterio, aspecto que subsanaría, evidentemente, si constara un acuerdo firme de ese órgano en el que conste la voluntad los directores en acudir a nuestra instancia.”  (Dictamen C-310-2006 del 3 de agosto del 2006)

Con mayor abundamiento sobre las razones para proceder en ese sentido, se manifestó:

“En primer término, y como Ud. misma lo resalta, el accionar de los órganos y entes de la Administración Pública está sustentando en el principio de legalidad, regulado tanto en el ordinal onceavo de la Constitución Política, como en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.  De ahí que sea un principio pacíficamente aceptado en la doctrina y la jurisprudencia sobre el Derecho Administrativo, que el régimen de la competencia (artículos 59 y 60 de la Ley General de la Administración Pública) es fundamental para el ejercicio de las atribuciones que el Ordenamiento Jurídico confiere a la Administración.   En el caso de la Procuraduría General, ese principio se manifiesta en el conjunto de competencias y sus correspondientes requisitos, recogidas en su Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas.

Tal y como se analiza en el dictamen C-310-2006 que aquí se cuestiona, la redacción e interpretación del numeral 4 de la Ley N° 6815 permite acceder a evacuar consultas que formulen los jerarcas de los distintos repartos administrativos que conforman la Administración Pública costarricense.   Pero, en atención a que las normas jurídicas que confieren competencias públicas no deben ser analizadas de forma aislada, es claro que la glosa que se ha venido realizado sobre el concepto de “jerarca” que contiene esa disposición no puede perder de vista los principios contenidos en la propia Ley General ya citada (artículos 49 y siguientes), así como del caso particular de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (artículo 5 de la Ley N° 7648 del 9 de diciembre de 1996), de donde no se deja lugar a dudas sobre que es la Junta Directiva el órgano de máxima relevancia institucional, o lo que también se ha llamado el máximo jerarca o jerarca supremo en esa institución autónoma.  De donde le corresponde a la reunión de los miembros que la conforman, a través de los procedimientos necesarios para la formulación de la voluntad del órgano, el que se adopten actos o disposiciones atinentes a sus competencias.   En el caso que nos ocupa, ese acuerdo de las distintas voluntades individuales, que dan vida a la decisión del órgano, es lo que hemos venido solicitando como requisito de admisibilidad de las consultas, porque es esa decisión la que representa el criterio del jerarca.

No es viable interpretar que, además de lo que se indica en el párrafo precedente in fine, también los miembros individualmente considerados del órgano colegiado puedan ser tenidos como “jerarcas” a los efectos del artículo 4 supra referido.  Y es que, precisamente la circunstancia de que la voluntad del legislador fuera que el jerarca sea un órgano colegiado, evidencia que las decisiones del mismo deben surgir del consenso, y en último caso, de la mayoría de sus miembros, lo cual garantiza el necesario debate e intercambio de ideas.  Luego, si aceptáramos su tesis, la misma naturaleza del órgano colegiado se vería afectada, puesto que el concurso de voluntades perdería sentido y trascendencia.   En fin, que conforme al principio de interpretación que privilegia la vía que mejor satisfaga el interés público (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), en este caso es la que deniega la legitimación individual del miembro del órgano individual, lo cual garantiza que la voluntad del colegio sea conforme en solicitar nuestro criterio, ateniéndose a las consecuencias que se derivan del propio Ordenamiento.   Esa decisión, que es básica y fundamental, no puede estar, además, en cabeza de cada uno de los miembros de la Junta, so pena de propiciar la falta de coherencia y eficiencia misma del órgano.”  (Dictamen N° C-380-2006 del 22 de setiembre del 2006 y en igual sentido, el N° C-096-2007 del 27 de marzo del 2007)

II.        Conclusión

De conformidad con los motivos expuestos, esta Procuraduría General se abstiene de referirse al fondo de la cuestión, toda vez que acceder a la petición planteada supone exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido legalmente, en tanto se solicita que nos pronunciemos sobre un caso concreto, sobre la validez de actuaciones administrativas de ese Colegio Profesional, sobre la corrección del criterio legal aportado, y además sin acreditar la toma de un acuerdo de la junta directiva que disponga someter el asunto a conocimiento de este Despacho, todo lo cual determina la inadmisibilidad de la consulta por las razones explicadas.

Lo anterior, sin perjuicio de que en el futuro las cuestiones jurídicas de fondo que revisten interés para ese Colegio puedan ser sometidas nuevamente a consulta ante esta Procuraduría,  una vez que se subsanen los problemas de admisibilidad señalados.

            De ustedes con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch