C-183-2008

30 de mayo del 2008

Señora

Rosibel Ramos Madrigal

Alcaldesa

Municipalidad de Pérez Zeledón

Estimada señora:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. OFI-0436-08-DAM de 6 de marzo del 2008, recibido el 30 de abril del 2008, donde nos consulta sobre los siguientes aspectos:

              “1.- ¿Es legalmente procedente que la Administración Municipal emita un certificado de uso de suelo con información diferente a la que establece el Reglamento de Zonificación y Plan Regulador de la zona, a raíz de una resolución constitucional que no es contundente en ese aspecto?

              2.- ¿Es legalmente procedente que la Administración Municipal tenga que permitir el funcionamiento de determinado establecimiento comercial, a pesar de que geográficamente se encuentre en una zona no conforme según la normativa que rige la materia, solamente porque no cuenta con la posibilidad presupuestaria de pagar una indemnización, aunque el establecimiento existiera y funcionara antes de la entrada en vigencia del Reglamento de Zonificación y Plan Regulador del cantón?

              3.- ¿Le corresponde a la Administración Municipal variar la información del uso del suelo a los establecimientos que funcionaban anterior al Reglamento de Zonificación y Plan Regulador del cantón, con el fundamento de que se les vació el derecho de propiedad o es al Ministerio de Salud a quien le corresponde, en aplicación y acatamiento de la resolución constitucional, decidir si le confiere o no el permiso de funcionamiento al negocio, sin importar si el uso del suelo indica que es no conforme?

              4.- En el caso de que la Administración tuviera que modificar el contenido del uso de suelo contrario a lo que indica el Reglamento de Zonificación y Plan Regulador del cantón, cuál sería el fundamento legal para hacerlo.”

            Sobre lo certificados de uso del suelo ha señalado la Procuraduría General de la República:

  “3. El certificado de uso del suelo.

Lo primero que hay que señalar es que no es lo mismo certificar el uso del suelo que determinarlo. Esto último consiste en establecer cuáles son los usos permitidos en razón de los requerimientos del respectivo plan regulador, y se hace por medio de un acto normativo como es el propio plan o el correspondiente reglamento de zonificación. En otras palabras, la determinación del uso del suelo es el resultado de su regulación normativa de conformidad con lo que señala el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, trascrito supra.

La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

"Artículo 28. - Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid. , GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.). (Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre del 2001).

Como fácilmente puede desprenderse de lo anterior, no existe posibilidad alguna que de que las Municipalidades puedan consignar en los certificados de uso de suelo que emitan información diferente a la que consta en el plan regulador vigente o reglamentos de zonificación, toda vez que se trata de un acto meramente declarativo, en donde se acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación establecida, sin que exista espacio para ningún tipo de discrecionalidad administrativa:

  “En tanto acto declarativo, el certificado de uso del suelo no puede ser discrecional sino reglado, porque no hay margen de discrecionalidad cuando se trata de acreditar hechos o situaciones jurídicas: o estos se dan y existen, aunque sea parcialmente, o no se dan. En el caso que nos ocupa, lo que se certifica es el uso permitido según lo establecido normativamente y eso no admite margen de discrecionalidad.”  (Ibíd.)

En igual sentido se manifiesta la doctrina:

  “Si la Administración tiene conocimiento de determinados hechos, circunstancias o cualidades, el contenido del acto mediante el cual los ponga de manifiesto no puede sino ajustarse a aquello que ya existe o es conocido.” (Montoro Puerto, Miguel. Actos de certificación. Revista de Estudios de la Vida Local, Madrid, No. 162, abril-junio de 1969, p.228).

“El acto de certificación, en suma, es de conocimiento porque la Administración lo único que declara es aquello que previamente ha preconstituido como base de certificación; en consecuencia, este acto jamás puede configurarse como un acto de voluntad, pues la Administración no tiene discrecionalidad en cuanto a la emanación del acto, ni en cuanto al contenido, que será siempre un reflejo total o parcial de lo previamente constituido (en base a un registro, inspección, etc). Los actos consistentes en una declaración de conocimiento (el de certificación por excelencia) no pueden, por naturaleza ser discrecionales.” (Martínez Jiménez, Jorge Esteban. La función certificante del Estado, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p.98.)

Es más, la introducción de datos no conformes con lo establecido en los planes reguladores o reglamentos de zonificación dentro de los certificados de uso de suelos por parte de las Municipalidades constituiría un acto ilícito, generante de responsabilidad civil, administrativa y penal a los funcionarios que lo ejecuten.

Debe tener en cuenta la Municipalidad de Pérez Zeledón que la falta de presupuesto para cubrir indemnizaciones a propietarios de terrenos respecto de los cuales se modificó el uso del suelo en el plan regulador y reglamento de zonificación, y que fueron así ordenadas por la Sala Constitucional al vaciarse el contenido de su derecho de propiedad, no es justificante para emitir actos no conformes con el ordenamiento jurídico como el emitir certificados de suelo con datos falsos o permitir actividades no compatibles con el uso dispuesto en los instrumentos jurídicos de planificación. Lo pertinente es cumplir con el o los fallos de la Sala Constitucional y proceder al pago de los daños y perjuicios ocasionados por su actuación administrativa.

Sobre el tema del cumplimiento del deber con independencia de razonamientos de falta de recursos, ha establecido esa misma Sala:

“El Gobierno local justifica su conducta en la falta de recursos económicos, límite acostumbrado de la inefectividad de los entes públicos para cumplir con toda propiedad los fines encomendados, ya sea por mandato constitucional, o bien, por disposición legal. La Sala no puede aceptar que la falta de recursos económicos sea un límite entre el respeto y la violación de los derechos esenciales de los seres humanos.” (Voto No. 3705-93 de las 15 horas del 30 de julio de 1993)

            Tal justificación de presupuestos limitados es aún menos atendible en tratándose de derechos ligados a la salud y al ambiente:

“7.- la falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al derecho ambiental: La jurisprudencia constitucional ha sido constante en el sentido de que la falta de presupuestos (recursos económicos, materiales y/o personal calificado) no puede constituirse en un límite entre el respeto y la violación de los derechos fundamentales, es decir, no puede ser motivo para que la Administración no actúe y tome acciones concretas a fin de que a través de su gestión encuentre solución a los problemas que los particulares les requieran en materia ambiental; motivo por el cual, en las diversas acciones de amparo que se promueven ante esta Sala, en que la institución requerida se ha justificado su inacción en esta causal, la Sala le ha compelido al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, para darle efectivo contenido al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contenido en el artículo 50 constitucional, precisamente en atención al valor de la persona humana y al ambiente como tal (recursos naturales, biodiversidad, entorno):

"[...] este Tribunal estima como insuficiente la actuación administrativa tendente a remediar el problema de la contaminación, que con vehemencia acusan las interesadas. El Ministerio ha dicho en forma más o menos expresa, que la prolongación del problema que se examina, se debe a razones puramente de escasez de recursos humanos y materiales. Sin embargo, esa no es excusa válida. Ya en otras ocasiones esta Sala ha dicho que dada la jerarquía y trascendencia del valor humano y constitucional en juego; sea, la salud de las personas, así como su derecho a un ambiente sano, y en último caso, a su derecho de respirar y vivir en una atmósfera dentro de las normas de salud; la simple excusa de falta de medios materiales para enfrentar los problemas por parte del Estado, no es admisible, porque [en] estos casos la Administración tiene la obligación de dar prioridad a las soluciones y realizar con sus recursos limitados, lo que conforme al ordenamiento jurídico sea necesario para llevarlas a cabo con prontitud.-" (Sentencia número 0695-96, de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis).” (Voto No. 6322-2003 de 14 horas 14 minutos de 3 de julio del 2003

Y es que, aunque la indemnización a pagar por daños y perjuicios a los posibles propietarios afectados no está directamente relacionada con la tutela a la salud y al ambiente, lo cierto es que resulta necesaria para implementar de forma efectiva la normativa local de planificación, la cual sí está intrínsecamente ligada a estos dos aspectos básicos, tal y como se desprende del Voto No. 12159 de las 10 horas 37 minutos del 18 de agosto del 2006, reiterado en el No. 2271-2007 de las 16 horas 21 minutos del 20 de febrero del 2007, este último que usted menciona en su Oficio OFI-0436-08-DAM y que da origen a sus interrogantes:

“A criterio de la Sala, aun cuando la Municipalidad recurrida en cumplimiento de sus potestades puede emitir el Plan Regulador respectivo para ordenar territorialmente el cantón, para lo cual puede como lo hizo, establecer zonas de alto riesgo en protección de la vida y la seguridad de las personas del lugar, ello ha generado en el caso del amparado el vaciamiento del contenido esencial de su derecho a la propiedad. En efecto, la Administración podía actuar en la forma en que lo hizo, regulando el uso del suelo en su cantón, en vista de que están de por medio bienes tan delicados y vulnerables como la propia vida y la salud humanas. No obstante, lo cierto es que su actuación no podía vaciar de contenido otros derechos fundamentales, tales como el de propiedad, por lo que si amplió el radio del áreas de alto riesgo, al punto de abarcar propiedades que originalmente estaban fuera de dicha zona de seguridad, ello no obliga a los administrados a –de hecho- perder una parte sustancial de su derecho de propiedad, sin recibir a cambio una indemnización por los daños y perjuicios sufridos.”  (Lo destacado no es del original).

            En cuanto a su consulta de si “es al Ministerio de Salud a quien corresponde, en aplicación y acatamiento de la resolución constitucional, decidir si le confiere o no el permiso de funcionamiento al negocio, sin importar si el uso del suelo indica que es no conforme”  la remito a lo indicado en el Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre del 2001 de repetida cita:

   “En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo. (…)

    La discrecionalidad puede darse en relación con el acto constitutivo, sea una autorización o un permiso en el tanto las normas respectivas contemplen casos de excepción a lo regulado y permitan a la Administración apreciar la situación con arreglo a criterios de oportunidad. Pero no es el caso del certificado de uso del suelo que, como acto administrativo, se limita a acreditar el uso permitido de un terreno determinado según lo que está normativamente regulado, o a acreditar el uso no conforme

    En principio, como se ha explicado, una autorización o permiso para darle a un terreno un uso determinado, debe respetar lo que está normativamente regulado en el respectivo plan de desarrollo urbano, sea local o regional, y el reglamento de zonificación correspondiente. En tal sentido, y según lo que señala el artículo 28, trascrito supra, lo que se acredita mediante el certificado de uso del suelo vincula a la Administración que autoriza, precisamente en el tanto se limita a acreditar el uso que corresponde darle a un determinado terreno según lo que está normativamente establecido, con la única excepción de que las propias normas reconozcan algún ámbito de discrecionalidad a la Administración al momento de otorgar una autorización o permiso, que le permita apartarse de lo que el certificado acredita, como se señaló líneas arriba.”  (Lo destacado no es del original).

CONCLUSIONES

No existe posibilidad alguna que de que las Municipalidades puedan consignar en los certificados de uso de suelo que emitan información diferente a la que consta en el plan regulador vigente o reglamentos de zonificación, toda vez que se trata de un acto meramente declarativo, en donde se acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación establecida, sin que exista espacio para ningún tipo de discrecionalidad administrativa.

La introducción de datos no conformes con lo establecido en los planes reguladores o reglamentos de zonificación dentro de los certificados de uso de suelos por parte de las Municipalidades constituiría un acto ilícito, generante de responsabilidad civil, administrativa y penal a los funcionarios que lo ejecuten.

Debe tener en cuenta la Municipalidad de Pérez Zeledón que la falta de presupuesto para cubrir indemnizaciones a propietarios de terrenos respecto de los cuales se modificó el uso del suelo en el plan regulador y reglamento de zonificación, y que fueron así ordenadas por la Sala Constitucional al vaciarse el contenido de su derecho de propiedad, no es justificante para emitir actos no conformes con el ordenamiento jurídico como el emitir certificados de suelo con datos falsos o permitir actividades no compatibles con el uso dispuesto en los instrumentos jurídicos de planificación. Lo pertinente es cumplir con el o los fallos de la Sala Constitucional y proceder al pago de los daños y perjuicios ocasionados por su actuación administrativa.

En cuanto a su consulta de si “es al Ministerio de Salud a quien corresponde, en aplicación y acatamiento de la resolución constitucional, decidir si le confiere o no el permiso de funcionamiento al negocio, sin importar si el uso del suelo indica que es no conforme”, se le reitera que “lo que se acredita mediante el certificado de uso del suelo vincula a la Administración que autoriza, precisamente en el tanto se limita a acreditar el uso que corresponde darle a un determinado terreno según lo que está normativamente establecido, con la única excepción de que las propias normas reconozcan algún ámbito de discrecionalidad a la Administración al momento de otorgar una autorización o permiso, que le permita apartarse de lo que el certificado acredita”  (Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre del 2001).

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/meml