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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 200
 
  Dictamen : 200 del 12/06/2008   

C-200-2008


12 junio de 2008


 


Ingeniero


Rolando Hidalgo Villegas


Alcalde


Municipalidad de Santa Bárbara


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° OAMSB-207-2008 de fecha 6 de marzo del 2008, mediante el cual nos plantea una consulta sobre la naturaleza de la carrera de “Administración de Oficinas”, en relación con el concepto de profesión liberal que ha desarrollado este Despacho en su jurisprudencia administrativa.


 


Sobre el particular, se requiere nuestro criterio en cuanto a si la profesión de Administración de Oficinas es o no una profesión liberal, tomando en consideración que la Universidad Nacional ha externado su posición en el sentido de que esta carrera cumple con las características de independencia de criterio, autonomía en su ejercicio y profesionalidad, así como la posibilidad de ejercer la profesión sin necesidad de estar ligado en todo momento a una relación de subordinación.


 


Asimismo, se solicita le indiquemos si procedería el sometimiento al régimen de prohibición y el correspondiente pago de la compensación económica a los funcionarios que ostenten dicha profesión y que desempeñen su puesto en la Proveeduría Institucional y en la Tesorería Municipal.


 


            Por último, se solicita nuestro criterio en lo relativo al oficio de la Contraloría General de la República N° DAGJ-1508-2007 del 26 de noviembre del 2007, pues estiman que se produjo ahí una tergiversación de nuestro dictamen N° C-422-2005, en cuanto a los requisitos para que la carrera de Administración de Oficinas pueda considerarse una profesión liberal.


 


I.-        Sobre el concepto de profesión liberal y el caso particular de la carrera de “Administración de Oficinas”


           


En virtud del tema de fondo relacionado con la consulta de mérito, procede, en primer término, retomar lo ya expresado por este Despacho en relación con las características que debe ostentar una profesión para ser considerada susceptible de ser ejercida en forma liberal.  Al respecto, señala nuestro dictamen N° C-422-2005 lo siguiente:


 


 


“Así, sobre la naturaleza de la profesión liberal, señala la doctrina que la idea de liberalidad remite a dos atributos: la inestimabilidad y la libertad, de los cuales el  segundo reviste determinante importancia para efectos del presente estudio. Sobre el punto, se explica:


 


“2. La libertad profesional


 


El segundo atributo, la libertad, es más relevante en estas profesiones. Se predica tanto de la específica forma de organización del ejercicio profesional, régimen jurídico bajo el cual se presta el servicio, pero, sobre todo, de la naturaleza intelectual de la actividad desarrollada.


 


En un sentido amplio, la libertad se manifiesta en la profesión liberal adjetivando la misma con los calificativos de independiente y responsable, pero también se deja sentir en la autonomía de su específica organización.


 


2.1 La independencia


 


La independencia, afirmación del carácter individualista de estas profesiones, puede ser entendida en un doble sentido.


 


A.     La independencia aplicada al ejercicio profesional o “externa”


 


 Esto significa que, a diferencia del trabajador asalariado, el profesional liberal no ejerce su actividad en el seno de una empresa sometido a los poderes de disciplina y organización del empresario o, como señala la jurisprudencia laboral, al definir modernamente la relación de dependencia laboral, “sometido al círculo rector, organizativo y disciplinario del empleador”. En el mismo orden de ideas, se separa del funcionario público, ligado a una organización de este carácter por una relación orgánica y de servicio.


 


Por el contrario, es el profesional el que organiza su propio trabajo y actúa en su propio nombre y por su cuenta, sin estar ligado por una relación de dependencia alguna, laboral o funcionarial.  El ejercicio de la profesión es estrictamente individual, vinculado exclusivamente a la “persona natural” y “patrimonio de la persona capacitada para ejercerla”.


 


 


b) La independencia aplicada a la actividad profesional o “interna”


Supone una libertad de juicio, de criterio, en orden a elegir los medios más adecuados para conseguir el resultado que el cliente se propone alcanzar. Libertad de criterio, no arbitrariedad, que confiere una amplia esfera de discrecionalidad en la personal aplicación de los saberes o conocimientos que constituyen la específica competencia del profesional.


 


2.2. Relación de confianza y responsabilidad


 


Consecuencia de la independencia así entendida, es la específica relación que se entabla entre el profesional y su cliente y la responsabilidad personal que deriva de la misma.


 


La relación profesional-cliente aparece teñida de un acentuado carácter personal, configurándose como una relación de confianza. El cliente confía en la especial competencia o pericia del profesional para llevar a buen término el encargo conferido.  De ahí que la relación jurídica entablada entre ambos merezca la consideración de “intuitus personae” (celebrada en atención a la persona del profesional), del que se derivan ciertos efectos: libre elección o determinación del profesional, insustituibilidad del profesional o infungibilidad de la prestación.   Prestación cuyo objeto, en la mayoría de los casos, entraña el desarrollo de una actividad o mero comportamiento, con independencia de que se alcance el resultado pretendido por el cliente o “interés final aleatorio al que se aspira”.


 


Así, el profesional liberal cuenta no sólo con una formación intelectual y científica de cierto nivel en un determinado campo de actividad o rama del conocimiento, que a su vez lo faculta para resolver los asuntos que le sean planteados, sino que además están presentes los otros elementos que bien se explican en la transcripción arriba consignada.


 


Lo anterior permite afirmar que pueden existir ramas del conocimiento en las que puede alcanzarse una formación académica superior de nivel universitario -y desde ese punto de vista la persona tiene la condición de profesional- pero ello no necesariamente implica que se trate de una profesión liberal, que es justamente lo que ocurre con la formación en el campo del secretariado.


 


En efecto, tal como lo explica la doctrina, el profesional liberal en el desempeño de su profesión actúa con independencia de criterio, es decir, existe como premisa básica una libertad de juicio, que confiere ese amplio margen de discrecionalidad en el manejo y aplicación de sus conocimientos, criterio en el cual confía el cliente para la resolución del asunto que le somete a su encargo, y en cuyo manejo no interviene, justamente por esa independencia con la que actúa el profesional liberal en su campo. Asimismo, atendiendo al perfil de ese profesional es que su cliente lo elige a él y no a otro para asesorarlo o para la realización de determinado trabajo.


 


Nótese cómo en el caso de las labores desarrolladas por una profesional en secretariado no puede existir esa plena libertad de juicio, sobre todo porque las labores que puedan encargársele necesariamente constituyen un apoyo técnico administrativo que por naturaleza estará siempre bajo una relación de subordinación, y en donde no existe de por medio una labor que implique la libertad y a la vez la responsabilidad de resolver por el fondo determinados asuntos en forma autónoma.


 


Ello igualmente explica que, tratándose de labores de secretariado, lo normal y usual es que sean prestadas al servicio de un patrono, y no que se tenga una oficina abierta de atención al público. Ello por cuanto la función de apoyo administrativo ostenta naturaleza permanente, a diferencia de los servicios del profesional liberal, que son susceptibles de ser prestados a un número indeterminado de clientes para la atención de casos o trabajos específicos, retribuidos con el pago de honorarios.


 


En este punto se hace necesario hacer una importante digresión, relativa al caso de aquellos que ostentan una profesión liberal y, sin embargo, prestan sus servicios como asalariados, toda vez que hemos venido señalando como característica de estos servicios profesionales el hecho de que no existe relación de dependencia ni permanente con la clientela, aunque pueda haber habitualidad en el requerimiento de los servicios.


 


Al respecto, valga llamar la atención sobre el hecho de que aquel profesional -liberal- que está contratado por un patrono y percibe sueldo en lugar de honorarios, no pierde por esa circunstancia su independencia técnica en todo lo relativo a su especialidad, aunque pueda estar sometido a cierta dependencia jerárquica y económica que lo obligue a cumplir, por ejemplo, un determinado horario, a atender a determinados clientes, a rendir cuentas sobre sus labores, a observar reglamentaciones internas, etc., tal como ocurre con los médicos de empresa, abogados de planta, contadores generales de las compañías, etc.  Es decir, puede configurarse una subordinación de naturaleza laboral, pero no de criterio, toda vez que dentro de su especialidad y en lo relativo propiamente al ejercicio de su profesión, la persona mantiene su libertad de juicio para efectos de atender los asuntos que le sean encargados.”


 


            De las anteriores consideraciones interesa rescatar el punto de que una persona puede contar con una formación académica superior, en grado de bachillerato o licenciatura universitaria, sin que ello convierta necesaria o automáticamente la profesión de que se trate en una profesión liberal.


 


            En efecto, la diversificación, desarrollo y modernización que ha experimentado la educación a lo largo de tiempo, acorde a las nuevas exigencias del mercado, del desarrollo tecnológico, de las comunicaciones y de la globalización, indudablemente han producido cambios en los tradicionales conceptos de formación técnica y profesional.


 


            Dentro de esa corriente es que, a nuestro juicio, puede ubicarse una carrera universitaria como la denominada Administración de Oficinas, impartida por la Universidad Nacional.


 


Lo anterior, por cuanto teniendo a la vista el programa de estudios diseñado para esta carrera, se advierte que va mucho más allá de la tradicional formación en secretariado, toda vez que incorpora, entre otras, una serie de materias correspondientes a las Ciencias Económicas (ciencias que, desde luego, agremian a varias profesiones liberales), tales como contabilidad, comercio, administración general, comercio internacional, proveeduría, estadística, desarrollo organizacional, auditoría,  presupuesto y mercadeo.[1]


 


            Como es evidente, tal programa académico deviene muy superior en nivel de formación a lo que tradicionalmente requiere la preparación técnica de una secretaria.


 


            Ahora bien, como es evidente, el análisis de este tema respecto de esta carrera


o cualquier otra, implica determinar en qué punto se cruza el límite de una formación técnica-profesional, para alcanzar la condición de profesión liberal, en la cual se cumplan todos las notas características que hemos señalado como condiciones necesarias para ello.


 


            Así las cosas, para este caso sometido a consulta, reviste suma importancia el criterio técnico que sobre el particular ha externado oficialmente el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica mediante oficio N° CPCE-DE-239-03 de fecha 4 de noviembre del 2003,[2] el cual, luego de un análisis exhaustivo del programa y de cada uno de los cursos que conforman la carrera de Bachillerato y Licenciatura en Administración de Oficinas impartida por la Universidad Nacional, llegó a determinar que sólo el 15.7% de los cursos que conforman el bachillerato en Administración de Oficinas corresponden a materias típicas de las Ciencias Económicas, y a nivel de licenciatura, sólo el 20.39% cumplen con esa condición.


 


            Lo anterior resulta determinante en tanto, según se indica en dicho oficio,  el artículo 20 del Reglamento de Admisión de ese colegio profesional establece lo siguiente:


 


“Cuando el área de estudios del gestionante en el grado con que desea ser incorporado no es de las típicas de las Ciencias Económicas a que se refiere el artículo 17 de la Ley N° 7105 y exista duda de si aquel debe tener cabido o no el Colegio, para su incorporación la Comisión de Admisión se cerciorará que el solicitante haya recibido más de un setenta por ciento (70%) de créditos en materias típicas de las Ciencias Económicas, siempre y cuando ese porcentaje constituya en conjunto la columna vertebral de una de las carreras universitarias según la currícula actualizada de materias de enseñanza de las Ciencias Económicas, aprobados por CONARE y CONESUP. EL porcentaje restante será en materias instrumentales a la carrera reconocida.


 


El total de créditos sobre el que se calculará el citado porcentaje será el establecido para cada grado en el convenio para crear una Nomenclatura de grados y títulos de la Educación Superior, mencionado en el artículo anterior”


 


            Con fundamento en lo dispuesto por el citado reglamento, el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas se pronunció expresamente en el sentido de que no procede la incorporación a ese Colegio de los graduados en la carrera de Administración de Oficinas de la Universidad Nacional.


 


            A nuestro juicio, resulta determinante la posición del respetivo colegio profesional para determinar si la carrera en cuestión podría entrar a formar parte de las Ciencias de la Administración en los términos definidos por el artículo 17 de la Ley N° 7105 y las respectivas reglamentaciones que sobre el particular han sido dictadas, dada las competencias que en esta materia por ley han sido otorgada a dicho colegio.


 


Pero además, se trata de un criterio que es compartido por esta Procuraduría, a la luz de las consideraciones que hemos venido desarrollando en cuanto a las características que deben acompañar el ejercicio de una profesión liberal.  Lo anterior, por cuanto la preparación que provee la carrera de Administración de Oficinas, insistimos, ciertamente genera un perfil muy superior al de secretariado, al contar el profesional con mayores herramientas técnicas en distintas ramas del conocimiento, lo que supone un desempeño diversificado y relacionado con otras ramas.


 


No  obstante, el profesional en esta carrera, a nuestro juicio, aún así estaría desenvolviéndose en un campo que brinda apoyo –aunque ciertamente calificado– a otras labores sustantivas, lo cual no permite considerar que estemos ante un ejercicio profesional con entera independencia de criterio para la toma de decisiones en materia de fondo, como ocurre en las profesiones liberales, según las consideraciones que fueron transcritas líneas atrás.


 


En efecto, a nuestro modo de ver, el perfil de este profesional no alcanza esa libertad de criterio y verdadero margen de discrecionalidad en la aplicación de los saberes, por lo que se encuentra ausente esa premisa básica relativa a una libertad de juicio, en donde el cliente o patrono no interviene para los asuntos sometidos a su encargo.


 


Así las cosas, las manifestaciones que constan en el oficio N° ESP-D-082-2008 de fecha 5 de febrero 2008, vertidas por la Escuela de Secretariado Profesional de la Universidad Nacional respecto del tipo de formación que reciben los estudiantes de Administración de Oficinas, se pueden enmarcar justamente en nuestra perspectiva, en el sentido de que la carrera persigue un perfil más integral, incluyendo conocimientos de otras disciplinas. Dentro de esas materias que se integran a la carrera ciertamente encontramos algunas de ellas pertenecientes al campo de las Ciencias Económicas, pero ello per se no transforma la carrera en una profesión liberal, sino que, como vimos, le otorga una condición superior a nivel de formación.


 


Valga hacer la aclaración que todo lo anterior no le resta ningún mérito a la seriedad de la carrera ni al respeto de que goza la Universidad Nacional, así como tampoco ponemos en cuestión la aprobación que la carrera ostenta de parte del CONARE –aspectos que remarca la Escuela de Secretariado al referirse al tema–.  Es decir, el hecho de que la carrera no pueda ser considerada como una profesión liberal nada tiene que ver con el grado académico superior ni el prestigio de que goza la universidad que lo otorga.  Simplemente se trata de que el campo en el que se desarrolla no constituye una profesión liberal en los términos que hemos venido explicando.


 


Igualmente, el hecho de que las graduadas –tal como expresa la Escuela de Secretariado– puedan ser emprendedoras o  fundar pequeñas empresas tampoco desvirtúa el razonamiento que hemos venido desarrollando. Insistimos, la posición que aquí se sostiene en nada le resta méritos a lo exitosas que puedan ser estas profesionales, condición que comparten muchos empresarios que, no por ello, necesariamente ejercen una profesión liberal.


 


 


A mayor abundamiento, los ejemplos del ejercicio de la profesión que invoca la Escuela de Secretariado, tales como las labores de levantado de texto, toma de actas, elaboración de archivos de gestión, organización de eventos y elaboración y digitación de bases de datos en sistemas de información, constituyen supuestos que pueden ser cumplidos con la mayor de las rigurosidades técnicas, éxito y creatividad, pero no implican el ejercicio liberal de una profesión.


 


Por otra parte, en cuanto al mérito para el pago de una compensación por concepto de prohibición en un puesto, sostiene la Escuela de Secretariado que ello puede fundamentarse en el compromiso del funcionario con altos niveles de discreción, confiabilidad, permanencia y disposición inmediata.  Debemos discrepar de tal posición a partir del sentido y naturaleza que ostenta el pago de este tipo de compensación, tal como lo ha desarrollado profusamente nuestra jurisprudencia administrativa, en el sentido de que este pago no es un simple estímulo o plus salarial, sino la compensación en términos económicos del costo de oportunidad que tiene para el profesional no ejercer en forma liberal su profesión y por ende dejar de percibir los ingresos adicionales que podría obtener en virtud de la contratación con otros clientes. (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-027-2006 del 30 de enero del 2006, C-010-2006 del 16 de enero del 2006 y C-287-2006 del 18 de julio del 2006).


 


Antes bien, los argumentos que invoca la Escuela de Secretariado, tratándose del Sector Público, no se refieren a obligaciones que se compensen con el pago de un plus indemnizatorio de esta naturaleza, sino que se trata de los deberes intrínsecos a cualquier relación de servicio con la Administración –sea profesional o no, e independientemente del rango jerárquico– derivados directamente del deber de probidad consagrado en el artículo 3 de la Ley N° 8422 (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito) y demás normas que sobre la materia resultan aplicables tales como reglamentos, directrices, estatutos y leyes especiales de las diferentes instituciones. Así las cosas, la conducta ética y el cumplimiento de principios como lealtad, eficiencia, compromiso, discreción, etc., obedecen a un deber ínsito en cualquier cargo del Estado, y no a que el puesto se encuentre sujeto al régimen de prohibición y al respectivo pago de una compensación económica por este concepto. (en ese sentido ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-278-2006 del 7 de julio del 2006, C-391-2006 del 4 de octubre del 2006, C-128-2007 del 27 de abril del 2007, C-153-2008 del 8 de mayo del 2008 y C-078-2008 del 14 de marzo del 2008)


 


Igualmente, en cuanto al tema de la subordinación que también parece confundirse por parte de la Escuela de Secretariado, valga recalcar que la condición de profesional liberal dentro de una relación de empleo público no significa que no pueda ocuparse un cargo en donde existe una relación de subordinación jerárquica. En efecto, debe entenderse que la no subordinación no está referida a la existencia de jefaturas dentro de las estructuras orgánicas de las instituciones, sino que, tal como se explica en el ya citado dictamen N° C-422-2005, se refiere a la no existencia de una subordinación técnica, es decir, en lo relativo a su especialidad y en orden a los asuntos que tiene a cargo el profesional, lo cual no implica que éste no pueda estar a cargo de una jefatura. Es decir, que puede configurarse una subordinación de naturaleza laboral, pero no de criterio, toda vez que en lo atinente propiamente al ejercicio de su profesión, la persona mantiene su libertad de juicio para efectos de atender los asuntos que le sean encargados.


 


Por último, valga agregar –con respecto a la última inquietud que al respecto se consigna en su consulta–  que ciertamente nuestro dictamen N° C-422-2005 no estaba referido directamente a la carrera de Administración de Oficinas impartida por la Universidad Nacional (análisis que hasta en este dictamen tenemos la oportunidad de efectuar); no obstante, en vista de los razonamientos aquí expuestos, lo cierto es que igualmente llegamos a una conclusión coincidente con la expuesta en el oficio N° DAGJ-1508-2007 de  de la Contraloría General de la República.


 


 


II.-       Conclusiones


 


En virtud de las consideraciones expuestas, es criterio de esta Procuraduría General que:


 


1.-        La profesión liberal es aquella de naturaleza fundamentalmente intelectual, que su titular ejerce con independencia, con libertad de criterio y que es susceptible de desempeñarse en forma autónoma, a través de una relación de confianza con el cliente y retribuida mediante el pago de honorarios.


 


2.-        En el caso de los profesionales liberales que trabajan como asalariados, puede configurarse una subordinación de naturaleza laboral, pero no de criterio, toda vez que en lo atinente propiamente al ejercicio de su profesión, la persona mantiene su libertad de juicio para efectos de atender los asuntos que le sean encargados.


 


3.-        Una persona puede contar con una formación académica superior, en grado de bachillerato o licenciatura universitaria, sin que ello convierta necesaria o automáticamente la profesión de que se trate en una profesión liberal.


 


4.-        Teniendo a la vista el programa de estudios diseñado para la carrera de Administración de Oficinas, se advierte que va mucho más allá de la tradicional formación en secretariado, toda vez que incorpora, entre otras, una serie de materias correspondientes a las Ciencias Económicas, programa académico que deviene muy superior en nivel de formación a lo que tradicionalmente requiere la preparación técnica de una secretaria.


 


5.-        Sin embargo, en este caso, reviste suma importancia el criterio técnico que sobre el particular ha externado oficialmente el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, en cuanto al porcentaje de cursos que corresponden a materias típicas de las Ciencias Económicas, en el sentido de que no se alcanza el porcentaje requerido por el artículo 20 del Reglamento de Admisión de ese colegio profesional, de ahí que no procede la incorporación de los graduados en la carrera de Administración de Oficinas de la Universidad Nacional.


 


6.-        Se trata de un criterio que es compartido por esta Procuraduría, pues el profesional en esta carrera, a nuestro juicio, estaría desenvolviéndose en un campo que brinda apoyo –aunque ciertamente calificado– a otras labores sustantivas, lo cual no permite considerar que estemos ante un ejercicio profesional con entera independencia de criterio para la toma de decisiones en materia de fondo, como ocurre en las profesiones liberales. Además, dentro de las materias que se integran a la carrera ciertamente encontramos algunas de ellas pertenecientes al campo de las Ciencias Económicas, pero ello per se no transforma la carrera en una profesión liberal, sino que, como vimos, le otorga una condición superior a nivel de formación.


 


7.-        El cumplimiento de principios como lealtad, eficiencia, compromiso, discreción, etc., obedecen a un deber ínsito en cualquier cargo del Estado, y no a que el puesto se encuentre sujeto al régimen de prohibición para el ejercicio liberal de la profesión y al respectivo pago de una compensación económica por este concepto.


 


De usted con toda consideración, suscribe atentamente,


 


 


Andrea Calderón Gassmann


Procuradora Adjunta


 


 


c.c.          Escuela de Secretariado Profesional, Universidad Nacional (UNA)


                Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas


                Colegio de Secretariado Profesional de Costa Rica


División de Asesoría y Gestión Jurídica, Contraloría General de la República


 


 




[1] Al respecto, dispone la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas (Ley N° 7105 del 31 de octubre de 1988):


“ARTICULO 17.- Se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados en:


a) ADMINISTRACION: Incluye a aquellos graduados universitarios en Administración de Negocios, Administración Pública, Finanzas, Gerencia, Mercadeo, Banca, Recursos Humanos, Contabilidad y otras carreras y especialidades afines.


b) ECONOMIA: Incluye a aquellos graduados universitarios en Economía, Economía Agrícola, Economía Política, Planificación Económica y otras carreras y especialidades afines.


c) ESTADISTICA: Incluye a aquellos graduados universitarios en Estadística, Demografía y otras carreras y especialidades afines.


ch) SEGUROS Y ACTUARIADO: Incluye a aquellos graduados universitarios en Seguros, Actuariado y otras carreras y especialidades afines.”


Esta normativa debe relacionarse, además, con lo establecido en el Acuerdo N° 11 del CPCE, de fecha 11 de diciembre del 2003, que describe los Perfiles Profesionales de las diferentes áreas de las Ciencias Económicas.


 


[2] Valga mencionar que en dicho oficio –el cual fue dirigido a la Presidenta del Colegio de Secretariado Profesional de Costa Rica– se indica que se envía una copia tanto a la Directora de la Escuela de Secretariado Profesional de la Universidad Nacional, como a la Dirección General de Servicio Civil.