C-208-2008

17 de junio de 2008

 

Señora

Ana Patricia Murillo Delgado

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Belén

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio 3330/2007 del 13 de junio de 2007 asignado a mi cargo el presente mes, mediante el cual se transcribe el acuerdo del ayuntamiento de Belén tomado en la Sesión Ordinaria N.° 33-2007, celebrada el 5 de junio de 2007. En dicha sesión del Concejo Municipal se acordó consultar a este Órgano Consultivo sobre “la viabilidad jurídica de que los Regidores Suplentes y Síndicos Propietarios y Suplentes puedan presentar mociones durante la Sesión Municipal”.

 

Asimismo, se transcribe el criterio legal de la Dirección Jurídica sobre el punto, externado mediante memorial DJ-236-2007.  De acuerdo con el dictamen de la Dirección Jurídica ni los regidores suplentes, ni los síndicos, sean estos propietarios o suplentes, se encuentran facultados para formular mociones. Al respecto, la Dirección Jurídica hace una serie de consideraciones. En primer lugar, destaca que los regidores suplentes no forman parte del Concejo Municipal. Esto a los efectos de ejercer las competencias que la Ley asigna a dicho órgano deliberante. Luego, se subraya que por su naturaleza, la existencia de regidores suplentes tiene por objetivo sustituir temporalmente a los regidores propietarios durante sus ausencias. Fuera de aquellas ocasiones en que suple a un regidor propietario, el suplente puede participar de las sesiones del Concejo Municipal, con voz pero sin voto.

 

Finalmente, se recalca que no existe obstáculo jurídico para que un regidor propietario acoja como propia una moción formulada por un regidor suplente. Sin embargo, se apunta que para efectos jurídicos, dicha moción debe entenderse que corresponde al regidor propietario.

 

Asimismo, en el oficio 3330/2007 se ha dejado constancia de la inconformidad planteada por la regidora suplente Rosemille Ramsbotton Valverde, quien solicitó elevar la consulta a la Procuraduría General de la República. Con el propósito de fundamentar su posición, la señora Ramsbotton ha aportado una serie de argumentos jurídicos. Particularmente, debe llamarse la atención de que, en criterio de la señora Ramsbotton, la diferencia entre regidores suplentes y propietarios, radica en la exclusividad del derecho al voto de estos últimos. Además, se insiste en que los regidores suplentes sí forman parte del Concejo Municipal.

 

Con el fin de dar respuesta a la consulta planteada, examinaremos en primer lugar, el derecho a presentar mociones como manifestación del derecho de participación que asiste a los regidores, y luego determinaremos si los regidores suplentes, así como los síndicos propietarios y suplentes, tienen derecho a formular mociones.

 

 

I.                   EL DERECHO A PRESENTAR MOCIONES TIENE SU FUNDAMENTO EN LA FACULTAD DE PARTICIPACIÓN QUE ASISTE A LOS REGIDORES DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE TOMA DE ACUERDOS MUNICIPALES.

 

En nuestra Carta Fundamental se establece que los Gobiernos Municipales estarán a cargo, de un lado, de un cuerpo deliberante, integrado por los regidores municipales de elección popular. Además, de un funcionario ejecutivo que corresponde a la Ley determinar Al respecto, el numeral 169 constitucional prescribe:

 

ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.

 

De acuerdo con la Norma Fundamental, el cuerpo deliberante de la Municipalidad debe integrarse por los regidores. Se reserva a la Ley, la determinación del número de regidores que han de integrar este cuerpo, y la forma en que actuarán. Desde la Constitución, se distingue entre regidores propietarios y suplentes pues en el segundo párrafo del numeral 171 constitucional, se establece que las municipalidades de los cantones centrales de las provincias, no podrán estar integradas por menos de cinco regidores propietarios, e igual número de suplentes.

 

 

ARTÍCULO 171.-

Los regidores Municipales serán elegidos por cuatro años y desempeñarán sus cargos obligatoriamente.

La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán. Sin embargo, las Municipalidades de los cantones centrales de provincias estarán integradas por no menos de cinco Regidores propietarios e igual número de suplentes.

Las Municipalidades se instalarán el primero de mayo del año correspondiente.

           

De acuerdo con el numeral 12 del Código Municipal, el concejo municipal es el cuerpo deliberante previsto por la Constitución, y se encuentra integrado por los regidores que determine la Ley:

 

Artículo 12. — El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.

 

Ahora bien, con el propósito de garantizar la participación de los regidores en el proceso deliberativo que debe suscitarse en el seno del Concejo Municipal, la Ley ha otorgado una serie de atribuciones a los regidores. Al respecto, el numeral 27 del Código Municipal dispone:

 

Artículo 27. — Serán facultades de los regidores:

 

a) Pedirle al Presidente Municipal la palabra para emitir el criterio sobre los asuntos en discusión.

 

b) Formular mociones y proposiciones.

 

c) Pedir la revisión de acuerdos municipales.

 

d) Apelar ante el Concejo las resoluciones del Presidente Municipal.

 

e) Llamar al orden al Presidente Municipal, cada vez que en el desempeño de su cargo, se separe de las disposiciones de este código o los reglamentos internos de la municipalidad.

 

f) Solicitar por escrito la convocatoria a sesiones extraordinarias, cuando sea solicitud de al menos la tercera parte de los regidores propietarios.

 

Es manifiesto que todos estos poderes tienen por objetivo asegurar que los regidores sean escuchados en los debates sucedidos  en el Concejo Municipal. Esto es particularmente importante para los regidores que se ubiquen en minoría dentro del Concejo. Pero el Código Municipal ha trascendido la sola garantía de voz. En este sentido, el artículo 27 en comentario concede a los regidores, facultades para promover el procedimiento de debate municipal. La Ley reconoce a los regidores no solamente el derecho a voz en el debate municipal, sino también el derecho de iniciativa, así como la facultad para impulsar el curso de los procedimientos. Finalmente, es de notar que el derecho a participar que asiste a los regidores, incluye la facultad de de solicitar la revisión de lo decidido en el Concejo.

 

Destaca entre las facultades concedidas por la Ley a los regidores, el derecho a formular mociones y proposiciones, lo cual además es el objeto del presente dictamen.

 

De acuerdo con el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, la voz moción se define como la proposición que se hace en una asamblea deliberante. Además, se distingue entre mociones simples y mociones de orden. (Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V. Editorial Heliasta. 2003, pp. 435-436)

 

Ergo, el derecho a presentar mociones, consiste en la facultad para proponer. El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal ha entendido la moción como la “…proposición concreta, escrita y firmada, presentada por uno o varios regidores en una sesión del Concejo. Puede tratar sobre procedimientos internos del Concejo, dictámenes de comisión, nombramientos, solicitud de informe al Alcalde y cualquier otra proposición de los miembros del Concejo.” (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Manual del Regidor. San José, 2002, P. 43)

 

Existen por los menos dos tipos de mociones o propuestas, aquellas dirigidas a que se vote un determinado acuerdo municipal, y las mociones de orden, que son las que tienen por objeto la pretensión de enderezar los procedimientos. Las mociones de fondo, buscan ser votadas al final del proceso de deliberación. Por el contrario, las mociones de forma, deben ser votadas inmediatamente, una vez presentadas. (Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V. Editorial Heliasta. 2003, pp. 435-436)

 

Otra clasificación distingue entre las mociones principales – dirigidas a proponer un asunto nuevo – y otro tipo de mociones. A saber, las mociones subsidiarias, tendientes a posponer el conocimiento de un determinado asunto; las mociones incidentales, cuyo objeto es reclamar errores en el procedimiento; de privilegio, utilizadas para dar por finalizada una sesión del Concejo; y mociones de reconsideración, tendientes a revisar lo decidido por el Concejo. (MARIN, OSCAR. Procedimiento parlamentario municipal. San José. EUNED. 1987 p. 371)

 

En consecuencia, el derecho a mocionar y a presentar proposiciones se vincula con los poderes del regidor para iniciar la discusión de un determinado asunto, y para impulsar el procedimiento. La moción es el medio a través del cual, el regidor propone la discusión de asuntos municipales, pero también es el vehículo de que se sirve para protestar y solicitar la subsanación de eventuales errores procedimentales.

 

La importancia de las mociones se revela en la obligación legal de agregar al expediente correspondiente, todas las mociones que se presenten sobre un determinado asunto.

 

Artículo 46. — El Secretario del Concejo formará un expediente para cada proyecto; a él se agregarán el dictamen de Comisión y las mociones que se presenten durante el debate; además, se transcribirán los acuerdos tomados y al pie firmarán el Presidente Municipal y el Secretario.

 

No obstante el gran interés  que reviste, la Ley no ha regulado en profundidad el derecho a formular mociones y proposiciones, sino en aspectos puntuales. De particular relevancia es que en el caso de las mociones que sirven para introducir un asunto a debate municipal, la moción debe adquirir forma escrita.

 

Artículo 44. — Los acuerdos del Concejo originados por iniciativa del alcalde municipal o los regidores, se tomarán previa moción o proyecto escrito y firmado por los proponentes.

 

Los acuerdos se tomarán previo dictamen de una Comisión y deliberación subsiguiente; solo el trámite de dictamen podrá dispensarse por medio de una votación calificada de los presentes.

 

Así las cosas, tenemos que el derecho a presentar mociones se distingue del derecho a voz. Es menester subrayar que el propio artículo 27 diferencia entre ambas facultades. En el inciso a) se establece que los regidores tienen derecho a pedir la palabra para emitir su criterio sobre los asuntos en discusión. En el inciso b) del mismo artículo, se consagra el derecho a presentar mociones y proposiciones.

 

El derecho a presentar mociones, pues, tiene una naturaleza autónoma respecto del derecho de voz. Este último, implica la facultad de expresar el parecer en el debate municipal, pero el derecho a mocionar conlleva la posibilidad jurídica de iniciar e impulsar el procedimiento.

 

Este derecho a mocionar es autónomo también respecto del derecho a votar.  Este último es una facultad de todo regidor integrante del Concejo Municipal. Se encuentra garantizada por el inciso b) del numeral 26 del Código Municipal. El derecho al voto es la potestad del regidor de concurrir con su dictamen en la formación de la voluntad del Concejo Municipal.

 

No obstante su autonomía, en la lógica del Código Municipal, quien tiene derecho a mocionar y proponer tiene también derecho a votar. En esta línea de argumentación, debe destacarse que de la relación entre los ordinales 26 y 27 del Código Municipal, se infiere que tanto el derecho a mocionar como el derecho al voto, son privativos del regidor que forma parte del Concejo Municipal. Esto no sucede de la misma forma, con el derecho a voz, el cual se otorga también a otras figuras, entre ellas, los regidores suplentes, y los síndicos propietarios y suplentes.

 

Es decir, la Ley ha reservado el derecho a moción para los regidores que  puedan concurrir con su dictamen en la formación de la voluntad del Concejo Municipal. Resta por determinar si el derecho de moción puede ser ejercido por el regidor suplente de una Municipalidad.

 

II.        EL REGIDOR SUPLENTE NO TIENE PER SE DERECHO A PRESENTAR MOCIONES Y PROPOSICIONES. TAMPOCO ASISTE ESTE DERECHO A LOS SINDICOS.

 

La figura del regidor suplente es de antigua data en nuestro Derecho nacional. Su función ha sido sustituir al regidor propietario durante sus ausencias. Bajo el amparo del antiguo Código Municipal, Ley N.° 4574 del 4 de mayo de 1970, nuestra jurisprudencia administrativa había indicado que la función del regidor suplente es sustituir temporal y personalmente a los regidores propietarios durante sus ausencias. También se subrayó que los regidores suplentes no forman parte del Concejo Municipal. Al respecto, se ha dicho en el dictamen C-108-1997 del 22 de julio de 1997:

 

“Con vista en las anteriores disposiciones, es necesario establecer los ámbitos de actuación de los regidores propietarios y suplentes. A tal efecto, no es ocioso recordar cual es la naturaleza jurídica de la suplencia. En tal sentido, la doctrina ha indicado que:

"Con carácter general, la suplencia es una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible con el mantenimiento de la situación ordinaria -el elemento causal de la imposibilidad del ejercicio de la competencia, con la involuntariedad a él inherente, es, así, el rasgo individualizador de la suplencia respecto de otras figuras similares-. Ahora bien, tal imposibilidad puede afectar; bien a la persona física titular del órgano, supuesto en el que ésta es suplida por otra, sin traslación competencial interorgánica, en la denominada suplencia personal o de titular o suplencia por excelencia; bien al órgano mismo, caso en el que tal traslación tiene lugar en virtud de la llamada suplencia orgánica. (...)

La suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano -sobrevenidamente imposibilitado para el ejercicio de las competencias de éste- por otra persona en tal ejercicio. Supone, por consiguiente, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad,..." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, p.

6417)

En cuanto a los efectos de este instituto del derecho administrativo, se indica:

"El efecto básico de la suplencia consiste en que, en su virtud, corresponde al suplente el ejercicio de las competencias del órgano de que se trate, con los mismos efectos jurídicos que si obrara el suplido. (...) Por otra parte, y desde la estricta perspectiva jurídico- formal, el suplente no está sometido a las órdenes o instrucciones del suplido, ni ha de rendirle cuentas, ni éste ha de ratificar sus actos. En fin, la suplencia tiene carácter temporal y se extigue automáticamente al cesar su causa, cuando se produce el regreso o curación del suplido o la toma de posesión del nuevo titular." (Ibid, p. 6421)

Con vista en las precisiones citadas, es válido afirmar que el regidor suplente no forma parte del Concejo Municipal, a los efectos de ejercer las competencias a éste asignadas. Precisamente, la elección de estos funcionarios tiende a evitar la eventual paralización en el funcionamiento del órgano cuando alguno de sus miembros titulares tenga que ausentarse del ejercicio de sus atribuciones. Cuando esta situación se presenta, el regidor suplente pierde su condición y se convierte, temporalmente, en un regidor con plena capacidad para ejercitar las competencias del sustituido. Si no se da tal circunstancia, las funciones del regidor suplente se limitan a la elección del Directorio definitivo del Concejo (artículo 34), o bien la participación en las comisiones del Concejo, en las cuáles pueden resultar electos (artículo 53), incluso con la posibilidad de acudir a las sesiones del Concejo, aunque sin voz ni voto (artículo 35). Por otra parte, a los efectos de percibir el monto correspondiente a la dieta por su participación en la sesión del Concejo, los numerales 42 y 77 del citado Código prescriben el momento a partir del cual su participación se reputará como válida para tales efectos.”

 

De acuerdo con el dictamen de cita, la ratio iuris de la figura de los regidores suplentes residía en la necesidad jurídica de asegurar la continuidad en la actividad del Concejo Municipal. Solamente cuando el regidor suplente efectivamente sustituyera a un regidor propietario, el primero adquiriría plena capacidad para ejercer las competencias de miembro integrante del Concejo Municipal.

 

La entrada en vigencia del actual Código Municipal, no ha implicado un cambio de tesis. La función del regidor suplente es sustituir al propietario durante sus ausencias. Al respecto, es oportuno citar la Opinión Jurídica OJ-115-1999 del 5 de octubre de 1999:

 

“Finalmente, en cuanto a los regidores suplentes, el Código Municipal establece que están sometidos a las mismas disposiciones que los regidores propietarios, siendo que en las ausencias temporales u ocasionales de aquéllos, les corresponde sustituir al titular de su mismo partido político. Para ello, deben asistir a todas las sesiones del Concejo, pero mientras se mantengan en la condición de suplentes, carecen de voto (artículo 28), y no forman parte del Concejo Municipal. En cuanto a la naturaleza jurídica de la suplencia, la doctrina ha indicado que:

"Con carácter general, la suplencia es una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible con el mantenimiento de la situación ordinaria -el elemento causal de la imposibilidad del ejercicio de la competencia, con la involuntariedad a él inherente, es, así, el rasgo individualizador de la suplencia respecto de otras figuras similares-. Ahora bien, tal imposibilidad puede afectar; bien a la persona física titular del órgano, supuesto en el que ésta es suplida por otra, sin traslación competencial ínter orgánica, en la denominada suplencia personal o de titular o suplencia por excelencia; bien al órgano mismo, caso en el que tal traslación tiene lugar en virtud de la llamada suplencia orgánica. (...)

La suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano -sobrevenidamente imposibilitado para el ejercicio de las competencias de éste- por otra persona en tal ejercicio.

Supone, por consiguiente, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad,..." (10).

En cuanto a los efectos de este instituto del derecho administrativo, se indica:

"El efecto básico de la suplencia consiste en que, en su virtud, corresponde al suplente el ejercicio de las competencias del órgano de que se trate, con los mismos efectos jurídicos que si obrara el suplido. (...) Por otra parte, y desde la estricta perspectiva jurídico-formal, el suplente no está sometido a las órdenes o instrucciones del suplido, ni ha de rendirle cuentas, ni éste ha de ratificar sus actos. En fin, la suplencia tiene carácter temporal y se extigue automáticamente al cesar su causa, cuando se produce el regreso o curación del suplido o la toma de posesión del nuevo titular" (11).

De conformidad con lo anterior, y refiriéndonos al caso particular de los regidores suplentes, debemos señalar que el objeto de su elección es precisamente evitar la eventual paralización en el funcionamiento del Concejo Municipal. Así lo estableció este Despacho, al señalar:

"Precisamente, la elección de estos funcionarios tiende a evitar la eventual paralización en el funcionamiento del órgano cuando alguno de sus miembros titulares tenga que ausentarse del ejercicio de sus atribuciones. Cuando esta situación se presenta, el regidor suplente pierde su condición y se convierte, temporalmente, en un regidor con plena capacidad para ejercitar las competencias del sustituido.

(...)" (12).

Ahora bien, ¿en qué momento puede darse la sustitución? En consideración de este Organo superior consultivo, técnico jurídico, la sustitución puede realizarse en cualquier momento de la sesión. Ello se desprende de la obligación que el artículo 28 del Código Municipal impone a los regidores suplentes de asistir a todas las sesiones, y del numeral 30 del mismo cuerpo normativo en cuanto establece que "Los regidores suplentes devengarán la dieta cuando sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, siempre que la sustitución comience antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extienda hasta el final de la sesión. Sin embargo, cuando los regidores suplentes no sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, pero estén presentes durante toda la sesión, devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta correspondiente al regidor propietario, conforme a este artículo".”

 

Nuestra jurisprudencia, pues, ha sido consistente en destacar que la función de los regidores suplentes es entrar a fungir en el caso de ausencias de los regidores propietarios. Estos últimos son los titulares permanentes del Concejo, y a ellos corresponde, en principio, el derecho al voto y las facultades previstas en el numeral 27 del Código Municipal. Así se comprendió en el dictamen C-131-2006 del 30 de marzo de 2006:

 

Así las cosas, los regidores son funcionarios de las corporaciones municipales nombrados mediante elección popular, por un período de cuatro años, son representantes de los intereses de los diversos distritos que componen un determinado cantón. Estos se dividen en propietarios y suplentes, los primeros con actuación permanente y los segundos quienes entran a fungir en caso de ausencia de los primeros, éstos son designados por los electores de su circunscripción territorial para velar por los intereses del distrito al cual representan y participan en la toma de decisiones del cantón por medio de un órgano colegiado que se denomina Consejo Municipal.

 

Así las cosas, es claro que tanto la jurisprudencia administrativa como el Ordenamiento Legal y Constitucional distinguen entre las figuras del regidor propietario y el regidor suplente. La diferencia fundamental entre ambas estriba en que el regidor suplente, es el que sustituye al propietario durante las ausencias de éste. Por consiguiente, el regidor propietario es quien goza de la plena capacidad para ejercer las competencias de miembro integrante del Concejo Municipal.

 

Por consiguiente, en tesis de principio, el regidor suplente no es titular de las facultades previstas en el numeral 27 del Código Municipal, mucho menos del derecho al voto. Por ende, al regidor suplente no le asiste, per se, el derecho a presentar mociones ni proposiciones. Solamente cuando el regidor suplente, sustituya un propietario durante su ausencia, podrá ejercitar el derecho a mocionar.

 

Es decir, al regidor suplente le asiste únicamente un derecho de participación limitado en los debates municipales. Ciertamente, el ordinal 28 del Código Municipal obliga a los regidores suplentes a atender todas las sesiones del Concejo, pero esto no implica por sí mismo que pueda intervenir.

Es significativo que ab origine, el numeral 28 no reconocía ninguna facultad a los regidores suplentes, a pesar de la obligación de atender a las sesiones municipales. Antes de su reforma de 1999, el Código disponía que los regidores suplentes solamente disfrutarían de voz y voto en aquellos momentos en que se encontraran efectivamente sustituyendo a un regidor propietario. Al efecto, el numeral 28 de dicho cuerpo legal rezaba:

 

ARTÍCULO 28.-

Los regidores suplentes estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones de este título para los regidores propietarios.

Sustituirán a los propietarios de su mismo partido político, en los casos de ausencias temporales u ocasionales; para tal efecto, serán llamados por el Presidente Municipal de entre los presentes y según el orden de elección.

Los suplentes deberán asistir a todas las sesiones del Concejo.

Únicamente tendrán derecho a voz y voto cuando sustituyan  a un regidor propietario.  

 

De acuerdo con la norma de ese entonces, los regidores suplentes solamente asistían a la sesión del Concejo en orden a asegurar la continuidad en la actividad de éste, mediante la suplencia de las ausencias de los propietarios. Al efecto, el artículo 38 del Código Municipal establece:

 

Artículo 38. — Las sesiones del Concejo deberán iniciarse dentro de los quince minutos siguientes a la hora señalada, conforme al reloj del local donde se lleve a cabo la sesión.

 

Si, pasados los quince minutos, no hubiere quórum, se dejará constancia en el libro de actas y se tomará la nómina de los miembros presentes, a fin de acreditarles su asistencia para efecto del pago de dietas.

El regidor suplente, que sustituya a un propietario tendrá derecho a permanecer como miembro del Concejo toda la sesión, si la sustitución hubiere comenzado después de los quince minutos referidos en el primer párrafo o si, aunque hubiere comenzado con anterioridad, el propietario no se hubiere presentado dentro de esos quince minutos.

 

El punto fue objeto de pronunciamiento en nuestra Opinión Jurídica OJ-100-1998 del 7 de diciembre de 1998. En su momento, se determinó que los regidores suplentes carecían de derecho a voz, excepto en aquellas sesiones donde sustituyeran a un regidor propietario:

 

CONCLUSION:    Con fundamento en lo expuesto, este Despacho concluye, que por así disponerlo expresamente el artículo 28 del Código Municipal vigente, los regidores suplentes sólo tienen derecho a voz en las sesiones del Concejo Municipal, cuando sustituyan a un regidor propietario. Ello, sin embargo, no obsta para que dichos servidores, como cualquier otro ciudadano del cantón, participe en tales sesiones, de conformidad con lo que al respecto dispone el artículo 41 del Código de cita.

 

Empero, mediante reforma practicada por Ley N° 7881 del 9 de junio de 1999, se modificó el régimen jurídico aplicable a los regidores suplentes en cuanto les otorgó el derecho a voz en las sesiones del Concejo Municipal. Un derecho que per se les pertenece, independientemente de que se encuentren supliendo o no a un regidor propietario. La norma en comentario actualmente reza:

 

Artículo 28.- Los regidores suplentes estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones de este título para los regidores propietarios. Sustituirán a los propietarios de su partido político, en los casos de ausencias temporales u ocasionales.

Los suplentes deberán asistir a todas las sesiones del Concejo y tendrán derecho a voz. Para las sustituciones, serán llamados de entre los presentes, por el presidente municipal, según el orden de elección. En tal caso, tendrán derecho a voto

 

 Sin embargo, este derecho a voz solamente otorga a los regidores suplentes la posibilidad de expresar su parecer, y de rendir los informes que sean pertinentes respecto de los asuntos que sean de su interés.  En modo alguno, concede facultades para iniciar o impulsar el proceso deliberativo. Mucho menos, el derecho al voto.

 

La tesis expuesta, se refuerza por el examen de los antecedentes legislativos de la Ley N.° 7881. Al respecto, conviene citar la intervención de la diputada CASTRO MORA durante la discusión del entonces proyecto de Ley:

 

“No se concibe que fue lo que pasó, pero es imposible que personas (los regidores suplentes) que dan su trabajo no puedan hacer manifestaciones dentro de un Concejo Municipal, y sobre todo, por lo que conocemos.“ (La frase entre paréntesis es una aclaración nuestra)

 

El derecho a la voz implica pues, la facultad de hacer las manifestaciones que se tengan a bien sobre los asuntos puestos en discusión en el orden del día. Sin embargo, debe advertirse que la Ley está lejos de equiparar al regidor suplente  con respecto al regidor propietario. El regidor suplente carece del poder de voto, lo mismo que del poder de iniciativa y enmienda. Al respecto, debe citarse la participación del diputado CAMBRONERO CASTRO durante la discusión de la reforma legislativa de 1999:

 

“Somos conscientes que el voto no se le puede dar a los Regidores Suplentes, sino hasta que estén sustituyendo realmente al propietario; pero la mayoría de ellos en nuestras municipalidades representan algunos distritos y tienen asuntos que tratar en la municipalidad. Por eso es que hemos querido que en el Código quede constando el derecho que tiene este Regidor Suplente a tener voz”

 

Indudablemente, la reforma introducida en el artículo 28 del Código Municipal ha modificado de forma importante el régimen jurídico aplicable a los regidores suplentes. En este orden de ideas, le ha otorgado a dichos funcionarios un derecho de participación en el proceso de deliberativo. Derecho de participación que pueden ejercer independientemente de si se encuentran supliendo al propietario o no, pero debe considerarse que se trata de una participación limitada.

 

Efectivamente, la Ley se ha circunscrito a garantizar a los regidores suplentes la facultad de expresar su criterio en el transcurso de las deliberaciones municipales, pero no ha concedido a los regidores suplentes la facultad para presentar mociones o proposiciones.

 

En una situación análoga se encuentran los síndicos representantes de distrito. De acuerdo con el artículo 172 constitucional, éstos ostentan el derecho de voz, pero les ha sido negado el derecho al voto:

 

ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.

 

Este derecho de participación de los síndicos, tanto propietarios como suplentes, ha sido reconocido en nuestra jurisprudencia administrativa. (En tal sentido: OJ-21-1999 del 18 de febrero de 1999, C-174-2007 del 1 de junio de 2007 y C-281-2007 del 21 de agosto de 2007)

 

Sin embargo, debe destacarse que igualmente que lo que acontece con los regidores suplentes, el derecho a voz de los síndicos, les habilita para expresar su parecer en los debates municipales, esto en su condición de vocero del distrito, pero de ningún modo faculta a los síndicos para presentar mociones o proposiciones tendientes a iniciar o impulsar el procedimiento de debate municipal. Es decir que el derecho a voz de los síndicos es la expresión de un derecho de participación limitado que asiste a dichos funcionarios para hacer uso de la palabra en los debates municipales, pero que no le permite hacer proposiciones de ningún tipo.

 

CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

 

1.                  El Concejo Municipal es un cuerpo deliberante.

 

2.                  El Concejo Municipal se encuentra integrado por los regidores.

 

3.                  Los regidores propietarios son miembros de pleno derecho del Concejo Municipal.

 

4.                  La Ley garantiza a los regidores potestades para hacerse oír en los debates municipales, pero además para iniciar e impulsar el procedimiento deliberativo.

 

5.                  Asimismo, los regidores tienen derecho al voto y a pedir revisión de los acuerdos municipales. También tienen el derecho a mocionar. Estos derechos los garantiza el numeral 27 del Código Municipal.

 

6.                  Los anteriores derechos son, en tesis de principio, exclusivos de los regidores propietarios.

 

7.                  El derecho a mocionar se vincula con las facultades para iniciar e impulsar el procedimiento deliberativo. La moción es el medio a través del cual, el regidor propone la discusión de asuntos municipales, y a través del que, protesta y solicita la subsanación de eventuales errores en el procedimiento.

 

8.                  El derecho a presentar mociones se distingue del derecho de voz. El derecho a presentar mociones tiene su propia autonomía. El derecho de voz se circunscribe a la facultad de expresar el parecer en el debate municipal.

 

9.                  En la lógica del Código Municipal, no obstante la autonomía del derecho de moción, esta facultad corresponde a aquel que goce del derecho de voto.

 

10.              El regidor suplente sustituye a los propietarios durante sus ausencias.

 

11.              El regidor suplente no es titular de las facultades previstas en el numeral 27 del Código Municipal – mucho menos del derecho de voto -, salvo respecto del derecho de voz.

 

12.              Solamente cuando el regidor suplente sustituya a un propietario, podrá ejercer el derecho de moción.

 

13.              A los regidores suplentes, les asiste un derecho de participación limitado al derecho de voz.

 

14.              Antes de su reforma de 1999, el Código Municipal les negaba a los regidores suplentes también el derecho a voz.

 

15.              La reforma de 1999, no equiparó a los regidores suplentes con los regidores propietarios. Solamente les otorgó la facultad de expresar su opinión con respecto a asuntos municipales en debate.

 

16.              Los síndicos propietarios y suplentes también tienen derecho a voz en el Concejo Municipal, limitado a expresar su opinión respecto a determinados asuntos.

 

 

Atentamente,

 

 

Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto.

 

JOA/acz