C-213-2008

20 de junio del 2008

 

Doctora

Roxana Alfaro Trejos

Presidenta Junta Directiva

Colegio de Licenciados y Profesores

en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes

Su Despacho

 

Estimada señora:

 

            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio CLP-064-2008-PRES (sin fecha), a través del cual consulta a este Despacho el criterio técnico jurídico acerca “de la aplicabilidad de la normativa laboral, específicamente el pago de extremos laborales a las personas que funjan o hayan fungido en los puestos de Presidente y Fiscal de la Junta Directiva del Colegio que represento, lo anterior en concordancia con lo dispuesto por la normativa interna de la Corporación.”

 

            Concretamente plantea las siguientes interrogantes:

 

“1.- Primer caso: Un empleado del Colegio, quien ostenta la calidad de colegiado, se postula para un puesto de la Junta Directiva. Dicho puesto es de elección popular pero cuenta con una remuneración mensual conforme a las políticas salariales de la institución, su jornada es de “tiempo completo”, dada su remuneración mensual no percibe pago de dietas por asistencia a sesiones, además a dicha remuneración se aplicaron deducciones correspondiente a seguro social; asimismo se cancela rubro por concepto de aguinaldo y se le confiere período de vacaciones. Al resultar electo en el cargo al que se postuló, debió renunciar al puesto en el que venía desempeñándose anteriormente. Ante esta situación, a.

 

¿cuáles extremos laborales deben cancelársele a dicho funcionario? b.- ¿ es aplicable en este caso la disposición del artículo 85 inciso b) del Código de Trabajo en relación con el pago de cesantía?.

2.- Segundo caso: en el caso de los puestos directivos de Presidente y Fiscal del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes que por disposición del Reglamento General son de elección popular pero cuenta con una remuneración mensual conforme a las políticas salariales de la institución, su jornada es de “tiempo completo”, dada su remuneración mensual no percibe pago de dietas por asistencia a sesiones, además a dicha remuneración se aplicaron deducciones correspondientes a seguro social; asimismo se cancela rubro por concepto de aguinaldo y se le confiere período de vacaciones . a. ¿ deberán cancelarse prestaciones laborales a dichos funcionarios? b.- ¿cuál es la naturaleza de la relación que les ampara?

3.- Tercer caso hipótesis: Partiendo del criterio jurisprudencial emanado de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en su voto número 70-2008 de las nueve horas cuarenta minutos del primero de febrero de dos mil ocho, según el cual el reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertos por regímenes de naturaleza estatutaria (refiriéndose al caso de un ente público no estatal), encuentra su fundamento en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Dada la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales, como entes público no estatales, a.- ¿cuál sería el tipo de relación existente entre los Colegios Profesionales y sus empleados? b.- ¿es de carácter pública o privada? c.- ¿cuál sería la normativa aplicable en estos casos? En caso de contar el Colegio con funcionarios que han acumulado anualidades en el Sector Público d.- ¿las mismas deberán reconocerse  como componente salarial adicionalmente o las anualidades obtenidas en el Colegio?”

 

I.-CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

 

Al respecto, y en cumplimiento del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), la Asesoría Legal de la entidad bajo su cargo, mediante los Oficios AL-029-2008, de 27 de marzo, AL-033-2008, de 07 de abril  y AL-034-2008, de 8 de abril, todos del año en curso,  emite el criterio jurídico de la entidad a su cargo, en el tanto asimila el carácter de los cargos que ocupan los miembros de la Junta Directiva del Colegio Profesional con una relación de trabajo por cuenta ajena, según el artículo 18 del Código de Trabajo. Amén, que la renuncia que hace un empleado de esa entidad para postularse en un cargo director de ese Órgano colegiado se encuentra viciada de nulidad absoluta y como tal inaplicable, sin especificar las razones y fundamento de esa opinión.

           

II.- NATURALEZA JURÍDICA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES Y LA RELACIÓN DE TRABAJO EXISTENTE: 

 

Previo a las respuestas correspondientes, es pertinente indicar que ya esta Procuraduría ha abundado sobre la naturaleza jurídica de esta clase de entidades corporativas públicas no estatales como la del Colegio  de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes. Así, mediante los Dictámenes Números C-030, de 20 de febrero del 2001,  C-354, de 20 de diciembre del 2001, C-370, de 27 de octubre del 2005, y C-236, de 17 de julio del 2007, determinó, con fundamento en la doctrina foránea y la jurisprudencia nacional, que estos colegios profesionales, son  clasificados como “entes públicos no estatales”, cuya finalidad no sólo es regular la actividad de los miembros profesionales para la consecución de la eficiencia y efectividad de los servicios a la comunidad, sino la de tutelar sus intereses como agremiados.  Corporaciones, que pese la estructura colectiva en que se desenvuelven, son creadas por el legislador, en virtud del interés social de su tarea. De ahí que el Estado, les haya delegado determinadas potestades para la fiscalización, control y vigilancia de la labor de los colegiados, sin que, con ello se puedan catalogar como entidades que realizan, propiamente, función pública, según se puede observar de las diferentes leyes que las crean. En ese sentido, el jurista español, Joaquín García Murcia, ha subrayado, en concordancia con nuestra legislación, lo siguiente:

"Como se ha dicho, ese carácter público conecta muy estrechamente con la clase de funciones que suelen atribuirse a los colegios profesionales. En efecto, en buena medida, aunque no exclusivamente, los colegios asumen funciones de notable relevancia pública y de interés general, como ocurre con las que se encierran en lo que el art. "(…)" denomina genéricamente como "ordenación del ejercicio de las profesiones ", entre ellas la aprobación y vigilancia de reglas sobre ética y disciplina profesional, la lucha contra el intrusismo o la competencia desleal, el cuidado por los derechos de los particulares, la atención a las responsabilidades de los profesionales frente a terceros, etc. Así sucede también con las funciones que suponen la colaboración del colegio con la Administración Pública , como la información o audiencia en la preparación de las normas afines a la profesión, la provisión de expertos o peritos, la ordenación de turnos de guardia, la elaboración de estudios y estadísticas, etc. (32). En muchos casos, por lo demás, estas funciones se desarrollan por delegación de los poderes públicos, que por un lado recaban la colaboración del colegio y por otro ejercen su tutela sobre dicha organización (33). En general, son funciones que conectan muy directamente con la naturaleza jurídico-pública del colegio (…).

Pero esta dimensión pública de los colegios no agota su actividad ni sus funciones. Los colegios, ciertamente, cumplen buen número de funciones de relevancia pública, pero no reducen a ello su actividad. La propia LGP parece colocar al mismo nivel que esas funciones de relevancia pública otras tareas que limitan sus efectos al círculo de los adscritos al colegio, como "la defensa de los intereses profesionales de los colegiados" o la "representación exclusiva" de la profesión correspondiente…."

(Lo resaltado no es del texto original)

(Ver, Centro de Estudios Constitucionales "Revista Española de Derecho Constitucional", Edición Enero-Abril, 1991, p.p.168-169.)

            Bajo ese mismo razonamiento, la Sala Constitucional, ha señalado, en lo conducente:

" La Corte Suprema de Justicia en resolución de Corte Plena, ejerciendo, entonces, la función de contralor de constitucionalidad, en sesión de las catorce horas del veintiocho de enero de mil novecientos ochenta y dos, por unanimidad, declaró improcedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por "(…)", referente a los artículos 48 y 49 de la Ley General de Salud, al artículo 2° de la Ley No. 5784 de 19 de agosto de 1975 y al Decreto Ejecutivo No. 10186 del 30 de junio de 1979 y en el considerando VII, páginas 19 y siguientes expresó literalmente:

"VII.-

(…) No es posible confundir esos casos con la inscripción o incorporación obligatoria en los Colegios profesionales, pues éstos tienen otra razón de ser y se organizan con una finalidad que va más allá del ámbito en que se desenvuelven los intereses del grupo o de la persona individualmente considerada. Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta observancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos profesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de la profesión."

 

(Ver Expediente No. 1552-E-91 , en donde consta la sentencia No. No. 5483- 95 a las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco.)

            Como se ha podido observar de las citas jurisprudenciales y doctrina, tales colegios responden a una especie de organizaciones jurídicamente híbridas, que se caracterizan por ordenar, de un lado, la actividad profesional en pro de la colectividad y los intereses del gremio, pero por otro lado, realizan una función que es propia de la Administración Pública, en tanto ésta les delega la potestad de vigilar y controlar el ejercicio liberal de la profesión respectiva, en aras de tutelar el bienestar común. Incluso, el mismo Tribunal Constitucional en concordancia con la doctrina, ha enfatizado que en los aspectos de la vigilancia y fiscalización del profesional corporativo es lo que lo hace que colabore con la Administración Pública, pero en lo que respecta a las demás actividades, aún las derivadas de aquellas, están sometidos al Derecho Común.

            Por ello, los colegios profesionales, son calificados jurídicamente como entes públicos no estatales,  que aunque se encuentran sustentados sobre una base asociativa, tienen la particularidad de que son  agrupaciones forzosas de particulares, y cuentan con personalidad jurídica pública para su propio desenvolvimiento en la práctica.  Es decir, son grupos privados y sectoriales, los que les da un carácter corporativo para la consecución de sus objetivos e intereses.  De ahí que el último fallo citado, subraya que  el fin   inmediato de esa clase de corporaciones,  se traduce, entre otros, en   la atención y defensa   de los intereses de cada uno de sus miembros dentro de sus ámbitos competenciales, en la lucha contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, en el perfeccionamiento de las condiciones de ejercicio profesional, en la  promoción de   la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y de su familia,  etc. 

De lo anteriormente expuesto, se puede desprender, sin forzamiento alguno, que pese el carácter jurídico mixto de los Colegios Profesionales, ciertamente para la realización de las actividades o tareas diarias de su competencia,  éstas son encomendadas o realizadas al trabajador o empleado contratado bajo una relación de trabajo común, es decir regido por el Código de Trabajo, tal y como reiteradamente lo ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Por ejemplo, al  computar el tiempo laborado de un trabajador del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, para los efectos del otorgamiento de una pensión del Estado, determinó en lo atinente:

"...Este régimen no pudo haber cubierto al accionante, toda vez que únicamente cubría a los que fuesen funcionarios públicos del Estado y sus instituciones a la citada fecha de promulgación de la ley No. 7013, o durante su vigencia, lo cual no se verifica en el caso sub júdice, pues para ese momento, el accionante laboraba como empleado del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. Nótese que si bien ese ente profesional se cataloga como una corporación de derecho público o bien, como un ente público no estatal, ello no significa, según opinión de las diversas corrientes imperantes en nuestro medio, que formen parte del Estado o sus instituciones, o lo que es igual, no son administración pública a pesar de constituirse por voluntad legislativa (personalidad jurídica pública), poseer ciertos fines y prerrogativas públicas (administrativas, normativas y disciplinarias) y en consecuencia regirse en ese actuar conforme al derecho público. Las relaciones de empleo entre los trabajadores y el colegio profesional que se trate, son típicamente de derecho privado…”

 (Ver, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 52 de las diez horas del 14 de febrero de 1996. Ordinario Laboral de R. S. M. contra el Estado)

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

            En similar sentido, esa Jurisdicción, al resolver una determinada  situación jurídica de un abogado que inició  una relación de trabajo con el Colegio de Periodistas de Costa Rica, subrayó en lo conducente: 

"VII.-

LAS CARACTERISTICAS DEL SERVICIO PRESTADO POR EL ACTOR:

(…) La circunstancia de que el actor no cobrara a cada uno de estos agremiados por sus servicios, obedece a que su contrato de servicios profesionales era con el Colegio demandado quien le cancelaba sus honorarios mensuales por esa asesoría, en virtud del servicio que dicha institución debía brindar, pero no puede ser considerada un indicio de laboralidad. Es cierto que, al inicio, existió un vínculo de naturaleza laboral entre las partes, pero el mismo finalizó una vez que el actor (con pleno conocimiento de lo que estaba acordando dada su condición profesional de abogado-, comenzó a pactar contratos de servicios profesionales con el Colegio. (…)”

(Lo resaltado no es del texto original)

(Sentencia número 1999-00036 de las catorce horas cuarenta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve)

            Aunque lo ventilado mediante el fallo de cita se circunscribió a una pretensión diferente al quid de este asunto, es importante visualizar allí, el carácter jurídico laboral de la relación de trabajo que existió en un inicio entre el reclamante y el Colegio de Periodistas.

            En otra sentencia, y para efectos del cálculo de salarios reclamados por un trabajador, dicha Sala puntualizó el tiempo laborado por él, dentro del sector público y sector  privado, incluyendo en este último supuesto, los años trabajados en el Colegio de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. Es decir, de noviembre de mil novecientos setenta y ocho a enero de mil novecientos ochenta y de marzo de ese año a octubre de mil novecientos ochenta y cinco, se encontraba regido por el Código de Trabajo.   Veamos:

“Ha quedado debidamente demostrado, que (…) presentó su renuncia al Instituto Nacional de Aprendizaje donde laboraba, el quince de octubre de mil novecientos setenta y dos, finalizando voluntariamente el vínculo laboral que lo unía a su patrono y renunciando de esa manera, a los derechos contenidos en los numerales 28 y 29 del Código de Trabajo. A partir de noviembre de ese año y hasta octubre de mil novecientos setenta y tres, laboró para Financiera Inversora Centroamericana S.A., luego, de noviembre de mil novecientos setenta y tres a febrero de mil novecientos setenta y siete para All State Welding Allys de C.A.S.A. y para el Colegio de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica de noviembre de mil novecientos setenta y ocho a enero de mil novecientos ochenta y de marzo de ese año a octubre de mil novecientos ochenta y cinco. De lo expuesto se concluye que la renuncia de don Eduardo Mora Valverde tuvo la clara intención de trasladarse del Sector Público al Sector Privado y, en este último laboró durante aproximadamente trece años.” (Sentencia No. 252 de 16:10 horas del 28 de agosto de 1996)

(Lo resaltado no es del texto original)

            A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional, también ha subrayado en un caso similar al de consulta, lo siguiente:

“De conformidad con el artículo 1 del Reglamento Interior de Trabajo del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica las relaciones laborales internas se rigen por el artículo 66, 67 y 68 del Código de Trabajo. En consecuencia, la relación de empleo que une a la recurrente con la institución recurrida, es una relación de empleo que se rige por el derecho privado.

(Véase: Sentencia No. 2004-8094 de 9:46 horas de 23 de julio del 2004)

            Recientemente, esta Procuraduría, para afianzar ese mismo criterio,  invoca mediante el Dictamen No. C-236-2007, de 17 de julio del 2007,  la siguiente doctrina:

“El ejercicio indirecto de funciones públicas no transforma al particular en ente público, ni a sus empleados en funcionarios públicos.  Se trata, simplemente, de un ejercicio privado de funciones públicas, y como privada es la persona, que las realiza, privado es también el personal que de él depende para el desarrollo de la función que tiene a su cargo; privada es la relación jurídica que une al personal y al ente, y privados han de ser también los actos del mismo respecto de ese personal.” (TOMAS HUTCHINSON.  Las corporaciones profesionales, Buenos Aires, Fundación de derecho administrativo, 1982, p. 92).

            Aunado a esa tesitura, el Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, manifestó en una de sus Obras,  que:

  “…los colegios profesionales son corporaciones de naturaleza –pública o privada- discutible, pero ciertamente están sujetos al Derecho Privado en su integridad, con la excepción de lo que toca a las funciones públicas o potestades administrativas (de imperio) que la ley les encomienda, las cuales están sometidas al Derecho Público. Fuera de ese aspecto, su personal, contratos, responsabilidades, bienes, funcionamiento financiero y demás relaciones con terceros, están sujetos al D. Privado…”

(Lo resaltado no es del texto original)

            Ha quedado ampliamente explicado que las relaciones de empleo entre los trabajadores comunes y el colegio profesional de que se trate, son típicamente de derecho privado.

            Pero en lo que respecta a las potestades públicas delegadas por el Estado a través de la Ley que crea a un determinado colegio de profesionales como el de consulta, según puntualmente lo expuso el recordado jurisconsulto nacional de cita, es claro que las personas que las ejerce directamente, son funcionarios públicos al tenor de lo que dispone el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, cuando en lo atinente, dice esta norma, que “Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración Pública o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.” Así, este Despacho en situaciones similares, ha dicho, en lo que interesa:

 “(…) esta Procuraduría ha sostenido que los cargos de dirección en los entes públicos no estatales (a diferencia de lo que sucede con los empleados de esas instituciones) se encuentran sujetos al Derecho Público.  Así, en nuestro dictamen C-020-2007 del 29 de enero de 2007, indicamos lo siguiente:

“…el régimen jurídico que regula las relaciones de trabajo del Instituto [se refiere al Instituto Costarricense del Café] es de derecho privado, por cuanto el ámbito laboral  escapa a las prerrogativas y potestades administrativas otorgadas por la legislación a la corporación, con la excepción de los puestos gerenciales que sí se encuentran inmersos en el Derecho Público.  En este punto conviene recordar que la actividad desplegada por el ente es de naturaleza privada aun y cuando se le reconozca una relevancia pública, razón por la cual podemos afirmar que en su actividad laboral los empleados del Instituto Costarricense del Café no realizan gestión pública en los términos señalados por la Sala Constitucional al analizar el régimen de empleo de los trabajadores estatales”. (El subrayado, y lo escrito entre paréntesis cuadrados es nuestro).

(Dictamen No. C-236-2007, arriba citado. En el mismo sentido, véase Dictamen No. C-087-2007, de 23 de marzo del 2007)

          De lo trascrito se extraen dos hipótesis con meridiana claridad, a saber: que la relación existente entre los empleados de un ente corporativo público no estatal como el que nos ocupa en este estudio, se encuentra regida por el Código de Trabajo; mas en aquellas personas que integran una junta directiva regentes de esos colegios de agremiados profesionales, se constituyen en órganos de dirección, y por ende, se encuentran regulados, evidentemente, por el Derecho Público. Amén de que por el carácter de su nombramiento no existe una relación de empleo entre estos miembros y esa clase de entidades; es decir, lo que existe es una relación de dirección y coordinación, ausente de los elementos que conforman a una relación de trabajo o servicio por cuenta ajena, especialmente la subordinación que es el supuesto que en definitiva la caracterizaría como tal.

  II.- ANÁLISIS DE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:

Aclarado los principales presupuestos en que se circunscriben las hipótesis de su consulta, se responderá cada una de las preguntas, de la siguiente forma:

 

“1.- Primer caso: Un empleado del Colegio, quien ostenta la calidad de colegiado, se postula para un puesto de la Junta Directiva. Dicho puesto es de elección popular pero cuenta con una remuneración mensual conforme a las políticas salariales de la institución, su jornada es de “tiempo completo”, dada su remuneración mensual no percibe pago de dietas por asistencia a sesiones, además a dicha remuneración se aplicaron deducciones correspondiente a seguro social; asimismo se cancela rubro por concepto de aguinaldo y se le confiere período de vacaciones. Al resultar electo en el cargo al que se postuló, debió renunciar al puesto en el que venía desempeñándose anteriormente. Ante esta situación, a. ¿cuáles extremos laborales deben cancelársele a dicho funcionario? b.- ¿ es aplicable en este caso la disposición del artículo 85 inciso b) del Código de Trabajo en relación con el pago de cesantía?”

 

Como ha quedado debidamente explicado, la relación entre un empleado  o trabajador y un instituto corporativo público no estatal como lo es el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, se encuentra regulada por el Código de Trabajo. De manera que, cualquier empleado que renuncie a un puesto por su propia voluntad para postularse en un cargo directivo a lo interno de la institución para la cual labora, es claro que por virtud de los artículos 28 y 29 de la normativa en referencia no tiene derecho a percibir el auxilio de cesantía.  Así, es reiterado el criterio del alto Tribunal del Derecho de Trabajo, cuando en casos parecidos, ha dicho:

            “La renuncia constituye una manifestación de voluntad, consciente y unilateral, que no requiere del concurso de otra voluntad, para producir el resultado buscado, por medio de la cual, el trabajador puede disolver el vínculo laboral -o de servicio-, sin más obligación que la de otorgar el obligado preaviso, a favor del empleador; el que, incluso, puede no otorgarse, pagándole, al patrono, la indemnización correspondiente.  En el caso que se analiza, el actor expresó su deseo de poner fin a la relación que lo unía con la Universidad de Costa Rica, mediante sendas notas remitidas el día 14 de octubre de 1.996.  Analizadas ambas comunicaciones, la Sala concluye, sin lugar a dudas, que se trató de una renuncia expresa; esto es, no condicionada, por parte del accionante, respecto de los dos distintos puestos que desempeñaba en la Institución demandada. (…)”.

(Véase Sentencia No. Nº 904-2000 emitida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, a las 14:30 horas de 25 de octubre del 2000. En el mismo sentido, ver Sentencias Números 115, de las 9:15 horas del 22 de setiembre de 1989 y 492-2004 de 10: 10 horas del 16 de junio del 2004)

La más autorizada doctrina del Derecho del Trabajo, es conteste con nuestro ordenamiento jurídico cuando subraya que la renuncia a un empleo “ … no es posible prohibirla, ni limitarla, porque nadie puede ser obligado a continuar un contrato de trabajo si desea terminar con él. Aparece aquí una consecuencia del carácter personalísimo del contrato de trabajo, que lleva a requerir indispensablemente la conformidad del trabajador y, por tanto, a determinar el cese de la relación de de trabajo si falta la voluntad del trabajador.”[1]

Tampoco se encontraría dentro de la hipótesis que prevé el inciso b) del artículo 85 del Código de Trabajo, aquel empleado o trabajador que al postularse como miembro de la Junta Directiva del Colegio consultante, y  resultar electo en los términos de los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica No. 4770, de 13 de octubre de 1972 y sus reformas, ha debido renunciar previamente al cargo que ocupaba bajo una relación de trabajo común en esa misma institución. Dicha disposición legal establece:

“Artículo 85.- Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador y sin que se extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para reclamar el pago de las prestaciones o indemnizaciones que pudieren corresponderles en virtud de lo ordenado por el presente Código o por disposiciones especiales:

“(…)

b) La necesidad que tuviere éste de satisfacer obligaciones legales, como la del servicio militar, u otras semejantes que conforme al derecho común equivalen a imposibilidad absoluta de cumplimiento.(Lo resaltado no es del texto original)

Es puntual la norma trascrita, al establecer que procedería el pago de las prestaciones legales a un trabajador o empleado, que por imperativo legal debe dejar el cargo para el cumplimiento de una obligación, tal que le imposibilite continuar en ese puesto, como sería la del servicio militar u otros similares; circunstancia ésta que es evidentemente distinta a la de la consulta, habida cuenta de que el origen para ocupar un puesto directivo dentro de la Junta Administrativa en referencia, es voluntario. En otras palabras, no existe ninguna legislación que  obligue a un agremiado a ejercer un cargo dentro de esa Junta Directiva, sino es mediante las reglas o procedimientos democráticos que para esos efectos existen, siempre y cuando reúnan los requisitos estipulados en los artículos 19, 20, 21 de la mencionada Ley Número 4770 y 21 de su Reglamento. Por tanto, bajo esos términos, no es dable el pago del auxilio de cesantía que prescribe el artículo 29 del Código Laboral; sin embargo en lo que respecta a los rubros salariales que son incuestionables e indiscutibles por su naturaleza jurídica, es procedente el correspondiente pago al cese de la anterior relación de trabajo, tales como las vacaciones no disfrutadas, aguinaldo, salario escolar, y otros similares.

“ 2.- Segundo caso: en el caso de los puestos directivos de Presidente y Fiscal del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes que por disposición del Reglamento General son de elección popular pero cuenta con una remuneración mensual conforme a las políticas salariales de la institución, su jornada es de “tiempo completo”, dada su remuneración mensual no percibe pago de dietas por asistencia a sesiones, además a dicha remuneración se aplicaron deducciones correspondientes a seguro social; asimismo se cancela rubro por concepto de aguinaldo y se le confiere período de vacaciones . a. ¿ deberán cancelarse prestaciones laborales a dichos funcionarios? b.- ¿cuál es la naturaleza de la relación que les ampara?”

Ha quedado claramente explicado el carácter que ostentan los cargos de dirección que componen una junta administrativa de un colegio profesional como el de consulta, en el tanto no existe una relación de servicio o de trabajo contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, en especial el elemento definitorio de la subordinación, según la doctrina del artículo 18 del Código de Trabajo; es decir no existen en estos casos una relación de trabajo por cuenta ajena.  Así cabe reiterar lo que este Despacho en el mencionado Dictamen No. C-236-2007 indicó que entre esa clase de funcionario y la institución corporativa no hay una relación de empleo ni como pública o privada;  que el acceso a ese cargo no se produce por simple convenio entre las partes, o por algún procedimiento de idoneidad en sentido estricto (como ocurre en la relación de empleo público), sino que se trata de un puesto al que se accede por elección gremial, y por un plazo determinado. Presupuestos éstos, establecidos en los numerales 18, 19, 20,21 22, siguientes y concordantes de la citada Ley Número 4770.[2]

Asimismo, este Órgano Consultor, a través del citado pronunciamiento, enfatizó que el hecho de que a lo interno de una entidad como la de estudio, se regule, vía reglamento, una remuneración salarial a funcionarios que integran una Junta Directiva como la de consulta, esa circunstancia en nada viene a percutir el carácter jurídico que ostentan esos puestos directivos, habida cuenta de la inexistencia de una relación de servicio o de trabajo propiamente dicho. Son puestos de dirección, ayuno del elemento de subordinación para el  ejercicio de las potestades públicas, otorgadas por ley, tal y como lo prevé el artículo 18 de la Ley 4770, al establecer que “La Junta Directiva es el órgano ejecutivo del Colegio y estará compuesta de un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario, un Prosecretario, un Fiscal, un Tesorero y tres Vocales.” De manera que, al cesar o sobrevenir el plazo por el cual fueron nombrados los citados miembros de la Junta Administrativa del Colegio de Profesionales en estudio, no tienen derecho a percibir ningún rubro salarial propio y correspondiente, de los trabajadores o empleados bajo una relación de trabajo común, a saber el pago de la cesantía, preaviso, aguinaldo, vacaciones, y todo lo que deriva de este último ligamen. De lo que se infiere también que lo que perciben económicamente los órganos directivos como el Presidente y Fiscal de dicho ente corporativo, no se les puede aplicar ningún tipo de carga social si no es por disposición legal, según se dirá de seguido.

 De conformidad con el artículo 23 de la Ley del Impuesto sobre la Renta No. 7072 de 21 de abril de 1988, (reformada por por el inciso g) del artículo 19 de la Ley N° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria de 4 de julio del 2001), todo tipo de remuneración, sean estos salarios u otros similares que se paguen en ocasión de trabajos personales ejecutados en relación de dependencia; o bien, dietas que provengan o no de una relación de dependencia, etc., se encuentran afectos al impuesto sobre la renta. Así, dicha disposición reza, en lo conducente:

(Nota del SINALEVI: El texto cita la Ley del Impuesto sobre la Renta N° 7072 de 21 de abril de 1988. El número correcto de dicha norma es N° 7092.)

“ARTICULO 23.-

Retención en la fuente.

Toda empresa pública o privada, sujeta o no al pago de este impuesto, incluidos el Estado, los bancos del Sistema Bancario Nacional, el Instituto Nacional de Seguros y las demás instituciones autónomas o semiautónomas, las municipalidades y las asociaciones e instituciones a que se refiere el artículo 3 de esta Ley, está obligado a actuar como agente de retención o de percepción del impuesto, cuando pague o acredite rentas afectas al impuesto establecido en esta Ley. Para estos fines, los indicados sujetos deberán retener y enterar al Fisco, por cuenta de los beneficiarios de las rentas que a continuación se mencionan, los importes que en cada caso se señalan:

a) Salarios y cualquier otra remuneración que se pague en ocasión de trabajos personales ejecutados en relación de dependencia.

En estos casos el pagador o patrono deberá calcularle el impuesto mensual que corresponda a cada uno de los beneficiarios de las rentas indicadas.

Si el beneficiario fuere una persona no domiciliada en Costa Rica, sobre el monto pagado o acreditado se retendrán las sumas del impuesto que procedan, de acuerdo con lo establecido en el artículo 59 de esta Ley. En el Reglamento se incluirán las disposiciones a que se refiere este inciso.

(Así reformado por el inciso g) del artículo 19 de la Ley N° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria de 4 de julio del 2001).

b) Dietas, provengan o no de una relación laboral dependiente, gratificaciones y otras prestaciones por servicios personales, en ocasión del trabajo en relación de dependencia. En estos casos, si los beneficiarios de tales rentas fueren personas domicialiadas en el país, el pagador deberá retener el quince por ciento (15%) sobre los importes que pague o acredite a dichas personas; si los receptores de la renta fueren personas no domiciliadas en Costa Rica, se retendrán las sumas que correspondan, según lo estipulado en el artículo 59  de esta Ley.

(Así reformado por  inciso g) del artículo 19 de la Ley N° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria de 4 de julio del 2001).

 (Véase, en ese sentido, los Dictámenes Números C-221-2001, de 7 de agosto del 2001 y  C-351-2001, de 18 de diciembre del 2001)

En cuanto a las demás cargas sociales estipuladas por ley, como por ejemplo las que provienen del Régimen de la Seguridad Social y Banco Popular y de Desarrollo Comunal, éstas no son aplicables a las dietas u otras remuneraciones que se otorgan a los que ocupan puestos directivos como los de consulta, toda vez que no median en estos casos un ligamen de trabajo común entre los funcionarios y los colegios profesionales. En ese sentido, este Despacho ha señalado, en lo atinente:

“Haciendo eco de lo allí expuesto, puede indicarse que de los artículos 3 y 22, siguientes y concordantes de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (Ley No. 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas) se desprende, sin forzamiento alguno, que los únicos rubros que pueden ser afectados por las respectivas deducciones para los fines de la Seguridad Social, son los salarios. Ello, en plena concordancia con el artículo 73 constitucional. Veamos, lo que expresa dicha normativa, en lo que interesa:

“Artículo 3.-

La corbertura del Seguro Social   - y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta Ley se deben pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal.”

(…)

Adicionado por el artículo 87 de la Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000)

“Artículo 22.-

Los ingresos del Seguro Social obligatorio se obtendrán por el sistema de triple contribución, a base de las cuotas forzosas de los asegurados, de los patronos particulares, del Estado y de las otras entidades de Derecho Público cuando aquél o éstas actúen como patronos y, además con las rentas que señala el artículo 24.-

“(…)

Adicionado por el artículo 87 de la Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000) “

(Véase Dictamen No. C-112, de 11 de abril del 2007)

 

“3.- Tercer caso hipótesis: Partiendo del criterio jurisprudencial emanado de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en su voto número 70-2008 de las nueve horas cuarenta minutos del primero de febrero de dos mil ocho, según el cual el reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertos por regímenes de naturaleza estatutaria (refiriéndose al caso de un ente público no estatal), encuentra su fundamento en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Dada la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales, como entes público no estatales, a.- ¿cuál sería el tipo de relación existente entre los Colegios Profesionales y sus empleados? b.- ¿es de carácter pública o privada? c.- ¿cuál sería la normativa aplicable en estos casos? En caso de contar el Colegio con funcionarios que han acumulado anualidades en el Sector Público d.- ¿las mismas deberán reconocerse  como componente salarial adicionalmente o las anualidades obtenidas en el Colegio?”

 

          No obstante que la relación de trabajo entre el empleado y los Colegios Profesionales es de carácter privado, es decir se encuentra regido por el Código de Trabajo, según se ha expuesto en líneas anteriores, es pertinente analizar por aparte en lo que respecta al reconocimiento de la antigüedad a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982). 

 

            Este Despacho en concordancia con la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado que el reconocimiento de la antigüedad a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, tiene como objetivo premiar al funcionario o servidor público por la experiencia adquirida en la prestación del servicio en cualquiera de las dependencias que conforman al Sector Público.  Supuesto fáctico que resulta útil para los efectos del respectivo pago de los aumentos anuales.

            Al respecto, esa   norma prescribe:

“A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”

            Como puede verse del numeral trascrito, el concepto de “Sector Público”  integra con mayor cobertura, a las instituciones o entidades como la de examen en este estudio. De manera que, los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado) , sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo en cualquiera de las instituciones que conforma el Sector Público. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:

" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:

"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).”

(Véase, Dictamen No. C-004-99, de 7 de enero de 1999. En el mismo sentido, véanse Dictámenes Nos. C-152-2006 de 20 de abril del 2006 y C-337-2006 de 23 de agosto del 2006. )

            Del texto de la precitada disposición legal, y la jurisprudencia transcrita, deriva también el concepto de Estado como Patrono Único, en cuyo caso, poco interesa la institución para la cual el servidor (a) haya prestado sus servicios, si al cabo se encuentra trabajando dentro del mismo Sector Público. Así, mediante el Dictamen No. C-118 de 16 de junio de 1998,  se indicó en lo conducente:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

            En esa línea de pensamiento, y refiriéndose a los premios por antigüedad,  Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”(1) De ahí que continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”(2)       

            Precisamente, la concepción del Estado como Patrono Único,   plasmada en el precitado numeral, fue originada en virtud de la preocupación del legislador en orden a acabar con una situación injusta, cuando al trasladarse un funcionario o servidor de una institución pública a otra, no se les reconocía el tiempo  acumulado para los efectos del pago de los aumentos anuales. Así, la mencionada Sala Segunda, ha reiteradamente subrayado que:

“ … Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría “del Estado como patrono único” cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral….”

  (Véase sentencia No. 9, de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993. Proceso ordinario Laboral de O.S.T. contra Municipalidad de Esparza) (En ese sentido, véase Dictamen

            En lo que respecta a la interrogante planteada, ese Alto Tribunal del Derecho de Trabajo, en varios de sus fallos ha declarado el reconocimiento de la antigüedad acumulada por funcionarios que laboraron en determinadas entidades públicas no estatales, o bien de naturaleza jurídica híbrida, como las estipuladas en el inciso 3 del artículo 111  de la Ley General de la Administración Pública, considerando esa Jurisdicción, que también ellas conforman el Sector Público para los efectos del pago de los aumentos anuales. Así, por ejemplo ha subrayado:

“… ya que el Banco Popular es una institución pública no estatal, siendo que procede el reconocimiento de antigüedad en el sector público para efectos de aumentos anuales; por pertenecer el Banco a éste sector;…”

(Lo subrayado no es del texto original)

(Sentencia No. 2002-00001, de 11:00 horas de 16 de enero del 2002)

            En similar sentido y en fecha reciente, indicó:

  “IV.- En el subexámine no existe controversia alguna sobre la naturaleza pública de la entidad demanda; lo cual no podría ser de otra forma, en virtud de la disposición contenida en el artículo 97 de la Ley de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional No. 7531 de 10 de julio de 1995, que a la letra dice:

(…)

De modo que, a pesar de ser un ente autónomo, en materia salarial debe respetar las normas de carácter general que rigen para todo el Sector Público, del cual es parte. Por esa razón, no es una facultad discrecional de la demandada el reconocimiento a sus servidores/as, de los años de trabajo en otras instituciones del sector público y mucho menos, de los laborados en la propia institución; por lo que, la declaración que en ese sentido hizo el Tribunal respecto del derecho de la actora a que la demandada proceda al reajuste respectivo, está ajustada a derecho.”

(Sentencia No. 2008-00070, de las nueve horas cuarenta minutos del primero de febrero del dos mil ocho)

            En consonancia con el tantas veces citado inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se ha dejado ver claramente que, la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, en cualquier institución o entidad del Sector Público, sin distinguir el lugar donde aquél labore o haya laborado,  habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo, incluyendo dentro de este concepto al Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, a su cargo.

II.- CONCLUSIONES:

          De conformidad con todo lo expuesto, este Despacho concluye:

1.- No es procedente la aplicación del inciso b) del artículo 85 del Código de Trabajo, para aquel empleado o trabajador que al postularse como miembro de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, y resultar electo en los términos de los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica No. 4770, de 13 de octubre de 1972 y sus reformas, ha debido renunciar previamente al cargo que ocupaba bajo una relación de trabajo común en esa misma institución.

 En todo caso, no es dable el pago de las prestaciones legales que establecen los artículos 28 y 29 del Código Laboral, en virtud de haber renunciado el empleado de forma voluntaria y unilateral al puesto anterior, para los efectos de ocupar un puesto directivo dentro de la Junta Directiva de ese Colegio Profesional. No obstante, en lo que respecta a los rubros salariales que son incuestionables e indiscutibles por su naturaleza jurídica, resulta procedente su pago al cese de dicho puesto, tales como las vacaciones no disfrutadas, aguinaldo, salario escolar, y otros similares.   

2.- De conformidad con el carácter que ostentan los cargos de dirección de Presidente y Fiscal que integran la Junta Administrativa del Colegio Profesional consultante, no existe entre ambas partes, una relación de servicio contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, en especial el elemento definitorio de la subordinación, según la doctrina del artículo 18 del Código de Trabajo; es decir no existen en esos casos una relación de trabajo por cuenta ajena, y como tales no tienen los derechos derivados de ese ligamen, incluyendo las vacaciones.  Por ende, tampoco  es dable la aplicación de las cargas sociales sobre la remuneración económica que perciben como órganos directivos de la Institución a su cargo, salvo en lo que respecta al Impuesto sobre la Renta, de acuerdo con la Ley No. 7072 de 21 de abril de 1988 y sus reformas.

3.- La relación entre un empleado o trabajador y un instituto corporativo público no estatal como lo es el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, se encuentra regulada por el Código de Trabajo.

De conformidad con lo previsto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982)  así como la doctrina jurisprudencial que le informa, es procedente reconocer al trabajador o empleado de ese Colegio Profesional, todo el tiempo laborado en otras  instituciones o entidades del Sector Público, incluyendo el tiempo laborado en ese mismo ente corporativo a su cargo.

De Usted, con toda consideración,

MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv