OJ-037-2008

20 de junio 2008

Sra. Rosa María Vega Campos

Jefe de Área a.i.

Comisión Especial Dictaminadora de Asuntos Municipales y

Desarrollo Local Participativo

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio del 21 de noviembre del 2006 en el que consulta el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de “Reforma al artículo 52 del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas”, expediente 16.089, el cual fue publicado en La Gaceta N.° 99 del 24 de mayo del 2006.

1.-  Una transgresión a la autonomía municipal

El objetivo del proyecto objeto de consulta es el establecimiento vía ley del salario base de los auditores municipales.  Salario que será acorde al presupuesto ordinario y extraordinario de cada municipalidad, según se establece.  De allí que, como primer punto, resulte pertinente hacer referencia a la autonomía municipal en materia presupuestaria.  La Sala Constitucional ha señalado al respecto:

“A. Sobre la autonomía Municipal en materia de presupuesto y las transferencias de fondos en la Ley de presupuesto.

Antes de analizar el argumento concreto de los consultantes, conviene citar la sentencia número 005445-00 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, en la que este Tribunal se refirió ampliamente al tema del presupuesto como manifestación de la autonomía municipal y a la constitucionalidad del control de la Contraloría General de la República en esta materia.  En lo que interesa, la Sala señaló:

(Nota del SINALEVI: El texto cita la sentencia N° 5445-00 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 de la Sala Constitucional. El año correcto adjunto al número de sentencia es 1999.)

"III.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL.  Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:

"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto.  Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local.» " (sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental dispone expresamente:

"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

[...]

b) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación; "

competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución Política, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario como extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual, asimismo, fiscalizará su ejecución, atribución que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia número 3789-92:

" La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución.  Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]"

Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control debe verificarse:

" La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de éstas.

La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.

Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.

Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo "; con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de legalidad.  Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del Código Municipal derogado:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos."

ahora artículo 91:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año.  Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General de la República.  EL presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos"; y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones técnicas:  la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito.  En este orden de ideas, el artículo 70 del Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficencias o servicio social, ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto.  Sin embargo, el artículo 107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad.  No obstante lo anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas partidas.  En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse (créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización.  El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:

"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la República."

Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. "

(Sentencia N.° 2000-10136 de las 9 horas del 17 de noviembre del 2000, citada en la sentencia N.° 2002-11491 de las 16 horas del 4 de diciembre del 2002)

La declaratoria de inconstitucionalidad del entonces artículo 107 del Código Municipal parte de la premisa, como claramente lo indicó el Alto Tribunal, de que la elaboración del presupuesto corresponde de forma exclusiva a las municipalidades.  Presupuesto que deberá obedecer a “los propios lineamientos” de la corporación.  Y de allí, precisamente, que la facultad otorgada por el legislador a la Contraloría General de modificar de oficio los presupuestos municipales haya sido declarada inconstitucional.

Es claro, entonces, que de ser aprobada la iniciativa, los auditores de las municipalidades gozarán de un salario fijado de conformidad con la ley.  En otras palabras, la competencia en materia salarial propia de las municipalidades, en virtud de la autonomía que las rige, será eliminada por disposición expresa del legislador.

Ahora bien, la materia salarial se encuentra estrechamente vinculada con la materia presupuestaria:  el presupuesto debe incluir todos los ingresos y egresos probables,  siendo que los salarios constituyen parte fundamental de los egresos.   Consecuentemente, la determinación legislativa de la escala salarial de los auditores transgrede de forma directa la autonomía municipal.  Tan es así, que en la consulta realizada por la Asamblea Legislativa sobre este proyecto, la Municipalidad del cantón de Poas señaló que aunque desde el punto de vista legal no tenía objeción alguna lo cierto es que resulta necesario analizar “… la capacidad presupuestaria de la municipalidad para hacer frente a una erogación de este tipo” (ver folio 170 del expediente legislativo).  En sentido similar se pronunció la Municipalidad de Heredia al indicar: “Aumentar tal remuneración sería atentar contra las finanzas públicas y sentimos que no estaríamos siendo correctos administradores de los dineros que provienen de todos los munícipes heredianos” (ver folio 200 del expediente legislativo).

Pero además de lo anterior, lo cierto es que la fijación salarial es parte de la autonomía administrativa de las corporaciones entendida no sólo como la potestad de autonormación sino también como la de autoadministración: significa la “libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente” (Sentencia 5445-99 de la Sala Constitucional).  Por lo que la reforma legislativa propuesta atenta contra la autonomía municipal, de resguardo constitucional.

En este orden de ideas, la Sala Constitucional ha indicado “… que resultaban abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la autonomía municipal contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, las regulaciones impugnadas en las se establecía la intromisión de la Contraloría General de la República en el orden disciplinario interno de las municipalidades.  En el texto se elaboran las ideas ya expuestas de que el alcance de esa autonomía que proviene de la propia norma superior y, esencialmente, se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país, se repite), encargado de administrar los intereses locales y por ello, las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio presupuesto.   Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales.  Por ello se ha dicho en la doctrina local, que ‘se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local’.   (Sentencia N.° 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993)

Entonces, ni el Poder Ejecutivo ni el Poder Legislativo podrían intervenir en el ámbito de la administración y de la prestación de servicios municipales sin incurrir en una transgresión de la autonomía municipal.  Lo anterior en el entendido de que “…el legislador sí puede imponer a las municipalidades fines que se derivan del Derecho de la Constitución, más no los medios, ya que en virtud de la autonomía municipal, éstos quedan a la libre elección de los máximos órganos de la corporación”. (O.J. 018-2003 del 4 de febrero del 2003).

Por último, debe indicarse que la regulación de la escala salarial del alcalde y de los regidores establecida en el Código Municipal (artículos 20 y 30), además de no ser objeto de consulta en este momento, tiene sustento constitucional.  En efecto, el artículo 169 de la Carta Magna señala que la administración de los intereses y servicios locales, en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.  Por su parte, el artículo 171 dispone que la ley determinará el número de regidores y la forma en que actuarán.  Como se observa, el consejo municipal -integrado por los regidores- y el alcalde, conforman el Gobierno Municipal.  Y en ese sentido es que el constituyente delegó en el legislador la regulación de los aspectos relacionados con el funcionamiento de los órganos que integran el Gobierno Municipal. Regulación que necesariamente se diferencia de la establecida para los funcionarios de planta de la Municipalidad, incluido el auditor, aun y cuando realice funciones de fiscalización de la hacienda pública.  

2.-  Sobre el artículo 52 del proyecto de ley

Los dos primeros párrafos del artículo 52 de la iniciativa legislativa son prácticamente iguales al texto del actual artículo 52 del Código Municipal.  Ahora bien, este artículo ha sido objeto de diversas consultas ante esta Procuraduría debido a que, junto con el artículo 13 inciso f) del Código, sujeta a una misma regulación al contador y al auditor, siendo que se trata de funcionarios que desempeñan tareas de naturaleza distinta:  mientras el primero ejerce funciones de administración activa, al segundo ostenta un carácter esencialmente fiscalizador (ver dictamen C-082-2006 del 1 de marzo del 2006, aclarado por el dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006).

Debido a lo anterior, de proseguir los señores Diputados con la tramitación del proyecto de ley sometido a consulta, respetuosamente se les sugiere valorar la conveniencia de mantener la regulación referida en los mismos términos.

CONCLUSIÓN

Es criterio no vinculante de esta Procuraduría, lo siguiente:

1.-  El proyecto de reforma al artículo 52 del Código Municipal, expediente legislativo N.° 16.089, atenta contra la autonomía municipal consagrada en la Carta Magna, por lo que resulta de dudosa constitucionalidad.

2.-  De continuarse con la tramitación de este proyecto de ley, se sugiere proceder a valorar la conveniencia de mantener la regulación establecida en los dos primeros párrafos del artículo 52, con fundamento en los criterios emitidos por esta Procuraduría en los dictámenes C-082-2006 y C-329-2007.

(Nota: El párrafo anterior, correspondiente al punto 2) de las conclusiones, cita el dictamen C-329-2007. El año correcto de dicho pronunciamiento es 2006.)

Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

Procuradora

Área de Derecho Público