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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 219
 
  Dictamen : 219 del 25/06/2008   

C-219-2008


25 de junio 2008


 


Licenciada


María Teresa Marín Coto


Auditora Interna


Municipalidad de Oreamuno


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio105-AI-05 del 04 de marzo del 2008, por medio del cual solicita emitir criterio sobre el reconocimiento de anualidades a servidores que laboran jornadas de trabajo inferiores a las del tiempo completo. Específicamente, se solicita emitir pronunciamiento sobre el siguiente aspecto:


 


¿El reconocimiento de anualidades a los funcionarios públicos, consignado en la ley 6835. aplica a aquellos funcionarios que han sido nombrados en propiedad, que han laborado en forma ininterrumpida, pero que los primeros años de función laboraron medio tiempo, posteriormente fue ampliada a tiempo completo y desempeñada por el mismo funcionario?


 


I.         SOBRE EL SOBRESUELDO DE ANUALIDAD Y LA TEORÍA DEL ESTADO COMO PATRONO ÚNICO.


 


El sobresueldo de la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores.


 


De conformidad con la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor la anualidad es  “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)


 


Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 5 y 12 inciso b) de la Ley de Salarios de la Administración Publica, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público.  Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:


 


(Nota del SINALEVI: El texto cita el artículo N° 12 inciso b) de la Ley de Salarios de la Administración Pública. El orden correcto de inciso es d).)


 


ARTICULO 5:”De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.


Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.


Artículo 12: “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…


d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público.   Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)


 


Sobre este punto, la jurisprudencia judicial en reiteradas ocasiones ha señalado:


 


“El reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria, encuentra su fundamento en los artículos 4° y 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformados por la Ley N° 6835, de 22 de diciembre de 1982. A través de la primera norma, se estableció una nueva escala de salarios, al final de la cual se dijo, expresamente, que: "La anterior escala regirá para todo el Sector Público...". En la segunda disposición se dejó establecido: "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere el artículo 5°, anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial". Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la Administración Pública, de la teoría "del Estado como patrono único", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución 1997-094 de las quince horas veinte minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete.)


 


De lo anteriormente señalado se desprende que el sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente público en el cual presta sus servicios el funcionario, el beneficio de anualidad le es reconocido.


 


Bajo esta misma línea de pensamiento, para esta Procuraduría General  de conformidad con la Ley de Salarios de la Administración Pública es claro que resulta procedente reconocer el sobresueldo por anualidad, a todos los funcionarios que laboran en cualquiera de la instituciones o entidades del Sector Público, en una relación de empleo que cuente con los tres elementos que la conforman, siendo así, la prestación personal del servicio, el salario y la subordinación jurídica, concibiéndose la retribución económica correspondiente, como una especie de premio a la experiencia adquirida a través del tiempo.


 


Como se desprende de lo expuesto hasta ahora, el elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.  Adicionalmente, el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, condiciona el pago del rubro por anualidad a que el servidor haya obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica que se realiza de sus funciones, por lo que en aquellos casos en que ambos supuestos se verifiquen, la administración está obligada a reconocer el rubro de la anualidad.


 


II.        SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES A FUNCIONARIOS QUE LABORAN JORNADAS DE TRABAJO INFERIORES A LAS DEL TIEMPO COMPLETO.


 


Nos consulta la auditoria interna de la Municipalidad de Oreamuno si el reconocimiento de anualidades aplica a aquellos funcionarios que han laborado ininterrumpidamente nombrados en propiedad en una plaza que fue creada y aprobada para una jornada de medio tiempo, la cual posteriormente fue ampliada a tiempo completo y sigue siendo desempeñada por el mismo funcionario.


 


Antes de dar respuesta a la interrogante planteada nos parece importante considerar que, respecto al reconocimiento de las anualidades a los servidores de las municipalidades, este Órgano Asesor ha señalado lo siguiente:


 


“Ahora bien, en el caso de las municipalidades, es indudable que éstas forman parte de lo que se denomina Administración Pública, consecuentemente, son parte del llamado "Sector Público". De tal manera, el personal de dichas corporaciones, en el tanto constituyen servidores del referido sector, califican como titulares del beneficio establecido en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.


Un reciente fallo de nuestro más alto tribunal laboral así lo dejó establecido, al resolver un asunto relacionado con una municipalidad, en el cual se discutió el reconocimiento por parte del ente corporativo de la antigüedad por servicios prestados en otras dependencias del Sector Público. En esa ocasión la Sala Segunda expuso: "Las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley Nº 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 86 de las 16:05 hrs. del 7 de mayo de 1997).


Así las cosas, queda claro que las corporaciones municipales están obligadas a reconocer, para efectos de los aumentos anuales, la antigüedad del personal a su servicio, acumulada dentro y fuera de las mismas”. (C-460-2007 del 21 de diciembre del 2007) (en igual sentido ver entre otros, los dictámenes C-04-99 y 422-2007)


 


De la cita anterior es claro que, los servidores municipales al ser funcionarios del sector público, se encuentran incluidos dentro del grupo de servidores que pueden recibir el beneficio de la anualidad, siempre que el servidor cumpla con los supuestos requeridos por la ley de Salarios de la Administración Pública para ese reconocimiento.


 


            Ahora bien, respecto al caso objeto de consulta debemos precisar que este punto fue aclarado o resuelto por esta Procuraduría General en el Dictamen  C-192-98 del 10 de setiembre de 1998 el cual señaló:


 


“En relación con la primera interrogante de su consulta, a saber, " si procede el reconocimiento de anualidades a funcionarios en jornadas de trabajo inferiores a tiempo completo", ha quedado explicado en la sección primera de este estudio, que de conformidad con lo establecido en los artículos 5 y 12 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública así como de la reiterada jurisprudencia, tanto administrativa como la judicial, todo funcionario público tiene derecho a que se les conceda el aumento anual de mención, desde el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Estatal, pese de que su jornada podría ser inferior a la que oficialmente existe para el resto de los funcionarios públicos, ya que en esa medida , se estaría también acumulando experiencia o antigüedad en la prestación de sus servicios con el Estado. De ahí, la razón del contenido del numeral 8 de la recién citada ley cuando reza: "Se entenderá que todo salario cubre el pago mensual de la respectiva jornada de trabajo. Si se conviniere en que el servidor público trabaje menos tiempo del señalado en el horario oficial, devengará el sueldo proporcional a la jornada que en tal caso hubiere autorizado el Ministro. Ningún servidor regular devengará un sueldo inferior al mínimo de la respectiva categoría”.


 


De la cita anterior, es claro que el reconocimiento de las anualidades se pagan al servidor como una manera de incentivarlo por la experiencia acumulada en la prestación de sus servicios con el Estado, con la finalidad de que el servidor no pierda la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución independientemente de que éste labore en una jornada inferior a la del tiempo completo.


 


Esta posición ha sido sostenida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al analizar un reclamo presentado por una trabajadora que consideró vulnerados sus derechos al no reconocérsele la antigüedad acumulada en una institución pública para la cual laboraba en una jornada de un cuarto y a veces de medio tiempo. Indicó la Sala que:


 


“Se indica que debe reconocerse, a los efectos del pago de las anualidades, el tiempo de servicio prestados en otras entidades del Sector Público. La Universidad demandada, en atención a la labor que desarrolla el actor, debe reconocerle toda la antigüedad acumulada, no sólo durante el tiempo efectivamente servido para ella, sino que debe reconocerle el pago por toda la experiencia adquirida, según lo establece la normaEstá claro que se trata de entidades distintas con presupuestos definidos e independientes. No se está en el supuesto de un pago doble y la interpretación hecha por la representación de la accionada en ese sentido no se comparte; pues se estima que se refiere a un supuesto de hecho distinto al que ahora se conoce.  Pago doble existiría si se computara, a los efectos de acumular la antigüedad, en forma separada, el tiempo servido concomitantemente en el Ministerio de Educación Pública y en la Universidad y ese es el sentido del Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, número 65- 97, del 29 de abril de 1997, al que durante el transcurso de la litis ha hecho referencia la representación de la parte demandada y cuya transcripción parcial hizo al contestar la demanda.  Se trata del pago que debe hacer cada entidad conforme al salario percibido, en forma independiente por el  actor, con base, también, en jornadas de trabajo debidamente diferenciadas; una, como servidor del Ministerio de Educación Pública; y, otra, de un cuarto y a veces de medio tiempo, en la Universidad.  Así, las anualidades que le paga el Estado tienen como base la jornada y el salario al servicio del Ministerio de Educación Pública y las anualidades pagadas por la UNED tienen sustento en la jornada y salario correspondientes a ese otro vínculo laboral; y, en cada caso, se pagan conforme a la proporción del respectivo salario. Como bien lo apuntó el recurrente, ya esta Sala ha conocido asuntos de idénticas características al que ahora se conoce y resolvió en la forma en que aquí se hace, considerándose que no median razones para variar lo resuelto (En igual sentido véanse los votos de esta Sala N°s 473-00 de las 15:10 horas del 12 de mayo del 2000 y 603-02 de las 8:40 horas del 6 de diciembre del 2002).” (Resolución N° 2007-000587 SALA SEGUNDA DE LA  CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, a las nueve horas treinta y cinco minutos del veintinueve de agosto del dos mil siete.)


 


Evidentemente, es claro que el reconocimiento del sobresueldo de las anualidades es una retribución que, independientemente de que el servidor se desempeñe en jornadas de tiempo completo o inferiores.  Asimismo, en aquellos casos en que el servidor sea contratado con una jornada inferior, el pago del sobresueldo de anualidad deberá ser proporcionado al tiempo servido, tal y como lo señala la Sala Segunda en al resolución transcrita.


 


De acuerdo con lo señalado líneas atrás es claro para esta Procuraduría General que, los servidores municipales nombrados originalmente en propiedad en plazas creadas para jornadas de medio tiempo y que posteriormente fueron ampliadas a tiempo completo, de conformidad con los artículos 5 y 12 inciso b) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, tienen el derecho a que la administración les reconozca el tiempo servido como parte del rubro de anualidad, siempre que el servidor cumpla con los otros elementos requeridos por la norma para ese reconocimiento.


 


III.      CONCLUSION


 


De conformidad con los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es procedente el reconocimiento de anualidades a funcionarios en jornadas de trabajo inferiores a tiempo completo, siempre y cuando se encuentren en los presupuestos establecidos en dicha normativa.


 


Cordialmente,


 


 


Grettel Rodríguez Fernández                      Berta Marín González


Procuradora Adjunta                                 Asistente Profesional Jurídico


 


 


GRF/BMG/Kjm