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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 035 del 18/06/2008
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Texto Opinión Jurídica 035
 
  Opinión Jurídica : 035 - J   del 18/06/2008   

OJ-035-2008


18 de junio, 2008


 


 


Señora


Rosa María Vega Campos


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirnos a su oficio n.° CG-219-2008 del 04 de junio del 2008, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Reforma a la Ley del Centro Agrónomo Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE)”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.889.


 


Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).


 


I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY


 


Tal y como se indica en la exposición de motivos, y así se desprende del artículo único del proyecto, la presente iniciativa tiene como finalidad otorgarle al Centro Agrónomo Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) la capacidad de ofrecer sus propios grados académicos y de extender los títulos correspondientes, a efectos de que la institución no deba seguir dependiendo de la conformación y suscripción de acuerdo y convenios con otras instituciones y, de esa forma, lograr la independencia y  la flexibilidad mediante la autonomía académica.


 


            Formalmente, el proyecto de ley sometido a nuestra consideración cuenta con un único artículo, el cual reforma el artículo 1° de la Ley n.° 8028 de 27 de setiembre del 2000, “Ley de Aprobación de las modificaciones del Contrato suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura sobre el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE)”.


 


II.-       SOBRE EL FONDO


 


La presente iniciativa tiene como objeto dotar al CATIE de una prerrogativa para que este Centro ofrezca sus propios grados académicos, y con ello, pueda extender los títulos correspondientes sin que para esto dependa de las instituciones de educación superior con las que el CATIE tiene establecidos convenios y acuerdos en este sentido.


 


            El Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) tiene su origen en el contrato concertado entre el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) y el gobierno de la República de Costa Rica, el cual fue aprobado por la ley n.° 5201 de 23 de mayo de 1973. Posteriormente, mediante la ley n.° 6873 de 13 de junio de 1983, se ratificó el convenio suscrito entre IICA y el gobierno de Costa Rica el 21 de febrero de 1983, en donde se realizaron ciertos cambios al contrato constitutivo del CATIE. 


 


            A pesar de que originalmente se había previsto que el CATIE como institución tuviese una duración de 10 años, según la vigésimo novena cláusula del contrato ratificado por la ley n.° 6873, el plazo de vigencia fue extendido por 20 años. Así mismo, en la ley n.° 8028 del 27 de setiembre del 2000, se aprobaron una serie de modificaciones al contrato del CATIE, entre ellas: la prolongación de la duración del contrato por 20 años más -contados a partir de la entrada en vigencia de dicha modificación-, así como un procedimiento interno para establecer cambios al contrato.   


 


            Teniendo claro lo anterior, es necesario analizar la naturaleza jurídica de la reforma legislativa que contiene el presente proyecto de ley. Sobre este particular, debemos señalar que estamos en presencia de una modificación de un contrato administrativo, suscrito entre el gobierno de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, el cual forma parte de la Organización de Estados Americanos (OEA).


 


            Ahora bien, por su naturaleza de “contrato administrativo”, es necesario que para realizar una modificación se siga el trámite previsto para la validez y la eficacia del contrato administrativo original, o sea, lo dispuesto por el numeral 140 inciso 19) de la Constitución Política, el cual dispone:


 


"Artículo 140.-


Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:


(...)


19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado.


La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo. (...)".


 


            Como se puede apreciar, al estar en presencia de un contrato administrativo de los regulados por el artículo 140 de la Carta Magna, quien tiene la facultad de negociar y suscribir una modificación al contrato es el Poder Ejecutivo, el cual debe someterlo a aprobación de la Asamblea Legislativa, en el tanto dentro de lo convenido se estipulen aspectos relativos a la exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado, o sea aspectos sustanciales del contrato administrativo.  Sobre este punto, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-186-1997 de 1° de octubre de 1997, precisó:


 


“Dado ese efecto dispuesto por los artículos 140, inciso 19 y 124 de la Constitución Política, puede considerarse que una modificación contractual estará sujeta a aprobación legislativa en el tanto en que se varíen los elementos esenciales del contrato, entre ellos las Partes, el objeto del contrato -comprensivo de la finalidad de la asociación-, el equilibrio de las prestaciones, el plazo del contrato, el procedimiento de aprobación, y obviamente, si se afecta la cláusula 28 a. antes transcrita. Por el contrario, elementos no substanciales podrían ser objeto de modificaciones entre las partes sin que se requiera someterlo a aprobación legislativa. Supuesto bajo el cual la modificación sería eficaz una vez que haya sido suscrito por el Gobierno de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura”.


 


            Así pues, dentro de una correcta lectura del inciso 19) del artículo 140 antes citado, debemos entender que la iniciativa para la modificación de una contrato administrativo de este tipo, le corresponde única y exclusivamente al Poder Ejecutivo, el cual, una vez negociada y firmada la respectiva modificación al contrato administrativo, debe proceder a someterla a la aprobación de los señores miembros de la Asamblea Legislativa. Consecuentemente con lo expuesto, es claro que el papel de la Asamblea Legislativa, con respecto a este tipo de contrato administrativo o sus eventuales modificaciones sustanciales, se limita a la aprobación o no de lo convenido por el Poder Ejecutivo, siendo que la negociación y suscripción de estos contratos o bien sus eventuales cambios, se encuentran fuera de la iniciativa de los señores (as) diputados (as).  


 


            En el caso que nos ocupa, la iniciativa de la modificación del contrato administrativo suscrito por el gobierno de Costa Rica y el IICA en relación al CATIE -tramitado bajo el expediente legislativo n.° 16889- es propuesto por los señores diputados Salvador Quirós Conejo y Sandra Quesada Hidalgo, sin que para ellos medie intervención del Poder Ejecutivo, en contraposición de lo dispone el inciso 19) del artículo 140 de la Constitución Política, motivo por el cual pareciera existir un vicio de constitucionalidad en cuanto a la iniciativa del proyecto de ley sometido a nuestra consideración.  


 


            En el mismo orden de ideas, debemos advertir que no existen indicios que nos permitan determinar que el IICA y el propio CATIE se encuentran de acuerdo con la modificación propuesta, situación que nos hace recordar que la modificación no puede realizarse de manera unilateral, y por el contrario, debe existir la confluencia de la voluntad de las partes para realizar cambios. Aunado a lo anterior, debemos recordar que el propio contrato (Cláusula trigésimocuarta de la modificación del contrato administrativo aprobada por la ley n.°  8028 de 27 de setiembre del 2000) establece, como requisito para hacer modificaciones, que estas hayan sido aprobadas internamente por el Consejo Directivo del CATIE y por la Junta Interamericana de Agricultura. Indica el contrato:


 


“TRIGESIMACUARTA.- Las modificaciones al presente Contrato podrán hacerse por iniciativa de cualquiera de los Miembros Regulares.   Requerirán la aprobación, por mayoría de dos tercios de sus miembros, por parte de Consejo Superior del CATIE y de la Junta Interamericana de Agricultura. Posteriormente, deberán ser ratificadas por la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica”.


 


            Con se desprende de lo anterior, el propio instrumento contractual precisa un procedimiento interno para realizar cambios al contrato administrativo, el cual debe ser respetado por las partes, ya que como señaló esta Procuraduría en el dictamen C-186-1997 del 1° de octubre de 1997, “(…) no existe modificación contractual alguna en tanto el Gobierno de Costa Rica y el IICA, actuando por medio de sus órganos competentes, no haya tomado la decisión expresa de modificarlos y suscrito el correspondiente contrato o addendum del contrato. Si este trámite no ha tenido lugar, no puede considerarse que se haya perfeccionado la modificación contractual. Consecuentemente, tampoco puede estimarse que las "modificaciones" intervenidas sean válidas”.


 


III.-     CONCLUSIÓN


 


Esta Procuraduría, respetuosamente recomienda a los señores miembros de la Asamblea Legislativa, verificar la existencia del acuerdo de modificación al contrato administrativo suscrito entre el Poder Ejecutivo y el IICA, en torno a dotar al CATIE de la prerrogativa de extender títulos sobre los diferentes grados académicos, a fin de que se cumpla con el requisito constitucionalmente establecido de que la iniciativa en el presente caso, sea originada por parte del Poder Ejecutivo, y no por la Asamblea Legislativa.


 


            Asimismo, en lo relativo a este proyecto de ley, se recomienda  verificar si se ha cumplido con el procedimiento interno dentro del CATIE para la modificación del contrato administrativo que señala la cláusula trigésimocuarta de la modificación aprobada por la ley n.°  8028 de 27 de setiembre del 2000, a fin de comprobar la eventual validez de la modificación propuesta.


 


            Atentamente;


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez                      Lic. Esteban Alvarado Quesada


Procurador Constitucional                           Abogado de Procuraduría


 


 


FCV/EAQ/mvc


 


 


Código 71356