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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 041 del 20/06/2008
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 041
 
  Opinión Jurídica : 041 - J   del 20/06/2008   

OJ-041-2008


20  de junio  del 2008


 


 


Señor


José Luis Valenciano Chaves


Diputado


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio de fecha 10 de junio último, por medio del cual realiza dos interrogantes en relación con el traspaso de dos  inmuebles, no sin antes aclarar que el criterio que de seguido se expone, es una mera opinión jurídica y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el señor diputado.


 


            Consulta usted lo siguiente:


 


1.- “El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene un inmueble que aparece inscrito en el Registro Público, a nombre del Estado, ubicado en la Provincia de Alajuela, Cantón de San Ramón y a petición del Ministerio de Educación Pública está en la disposición de segregar y donar quince mil metros cuadrados del mismo, para la construcción de un Colegio.  Al tratarse de la segregación y donación de un inmueble entre instituciones del Estado, cuál sería el trámite correspondiente?


 


Al estar en presencia de un bien inmueble que es propiedad del Estado, sólo que en administración del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no resulta procedente utilizar el contrato de donación, pues por tratarse de dos órganos que son parte de una misma persona jurídica (el Estado) no concurre la transmisión de la propiedad hacia otra persona jurídica; en otras palabras, el Estado no puede donarse a sí mismo.   


 


En ese norte de pensamiento, esta Procuraduría ha reiterado que no es procedente la donación o cualquier otra forma de enajenación de bienes entre órganos de un mismo ente:


 


En nuestro medio el Estado es una persona jurídica.  Consecuentemente, los órganos que la integran, entre ellos: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones no son sujetos de Derecho, por lo que no tienen capacidad para participar del tráfico jurídico, es decir, no son sujetos de derechos y obligaciones, no tienen patrimonio propio, etc.  Es por ello, que la personalidad jurídica es un atributo que se predica al Estado, porque  es  la


persona jurídica. Más aún, esta condición la posee en forma exclusiva, por lo que ninguno de sus órganos puede arrogársela.  No podemos olvidar, lo que tan acertadamente nos dice García de Enterría sobre el tema, en el sentido de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, no derivada, superior, indivisible, es decir, no puede ser usurpada o asignada en forma parcial a los órganos que forman parte de él, y coadyuva a la unidad  política del Estado.  Diferente es la situación de la personería jurídica, que de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, corresponde, en sede judicial, a la Procuraduría General de la República (inciso a del artículo 3 de su Ley Orgánica), y, en sede extrajudicial, al superior jerarca supremo de la Administración Pública ( artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública) y a los Ministros del Estado, que les compete firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de sus ministerios (inciso h del artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública).  Con base en lo anterior, podemos decir que la personalidad jurídica del Estado es única, lo que no significa que no cuente con varias personerías jurídicas, es decir, con un conjunto de funcionarios autorizados por el ordenamiento jurídico que pueden actuar a su nombre y por su cuenta.


Pues bien, sucede muchas veces que en la redacción de las leyes en lugar de referirse al Estado, que es la persona jurídica, se menciona a uno de sus órganos para que realice el negocio jurídico.  Así tenemos casos en los cuales se habla de que se autoriza al Ministerio X para que done, traspase o transfiera un bien de su propiedad.  Un ejemplo real de lo que venimos afirmando, es el artículo 32 de la Ley 7089 que autorizó al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a traspasar al CENECOOP R.L dos buses que le fueron donados.  En la redacción de esta norma encontramos dos errores: el primero, el dueño de esos bienes era el Estado, toda vez de que un órgano, al no ser persona jurídica, no puede tener patrimonio, por lo que la autorización debió recaer sobre aquel y no sobre éste.  El segundo, la donación se hace a la persona jurídica, sea el Estado, y no al órgano.  Empero, pese a esta deficiencia en la técnica legislativa, en el uso de los conceptos básicos del Derecho, lo cierto del caso es que los operadores jurídicos han interpretado, en la práctica, de que cuando se hace referencia al órgano en el fondo lo que se está haciendo es autorizando al ente del cual forma parte para que realice el negocio jurídico”.   (Véase la opinión jurídica No. OJ- 007-2000 de 20 de enero del 2000 y la OJ-109-2005 de 03 de agosto del 2005).


 


En similar sentido, en el dictamen número  C-230-98 del 04 de noviembre de 1998, se expuso:


 


“En efecto el Estado es el "ente" público mayor con personalidad jurídica propia y capacidad de derecho público y privado (artículo 1de la Ley General de la Administración Pública). Los Ministerios no son entes públicos menores (entes descentralizados) son "órganos" constitucionales superiores carentes de personalidad jurídica (artículos 21 y 23 misma Ley). En tal sentido, los Ministerios forman parte del mismo Estado y todos los bienes de estos son propiedad del Estado. De esa suerte, es jurídicamente imposible que el Estado se traspase un bien asimismo, sea que un órgano lo transmita a otro órgano pues ambos pertenecen a una misma persona jurídica: El Estado.”


 


Por consiguiente, lo que procede en el caso planteado es el acto notarial de la segregación de lote en cabeza de su dueño (el Estado), consignado en la escritura como naturaleza del terreno la construcción de un Colegio en administración del Ministerio de Educación Pública.


 


 2.- “El Instituto Costarricense de Electricidad tiene una propiedad a su nombre y en cumplimiento de los fines del Estado, está en disposición de traspasar al Ministerio de Seguridad Pública dicho inmueble. En razón de que estamos frente a entidades del mismo Estado, consultamos cuál es el trámite a seguir para realizar dicho traspaso?


 


En este caso, a diferencia del anterior, sí estamos en presencia de dos entes públicos, el ente menor (el ICE) y el ente público mayor – por excelencia- el Estado, es decir, son dos personas jurídicas con capacidad para celebrar contratos entre sí.


(A mayor abundamiento los artículos 8 y 9 del Decreto Ley No. 449 de 08 de abril de 1949 confirman la personalidad jurídica del Instituto Costarricense de Electricidad).


 


Ahora bien,  aún cuando no se indica en la interrogante, se parte de la premisa de que el traspaso al Estado (Ministerio de Seguridad Pública) es gratuito y que se trata de un bien patrimonial que se encuentra dentro de la esfera privada de ese Instituto Costarricense de Electricidad.


 


En ese orden de pensamiento, el Reglamento No. 5699 de 27 de diciembre del 2005 “Reglamento de donaciones del Instituto Costarricense de Electricidad”, en su artículo 1°, contiene una disposición que sujeta la donación a la existencia de una Ley que la autorice.  Señala el numeral 1° del Reglamento de donaciones:


 


“Las donaciones que realice la Institución deberán estar previamente autorizadas mediante ley. La Dirección Jurídica Institucional mantendrá un listado actualizado de las leyes vigentes que autorizan a la Institución para hacer donaciones.”.  


 


Por ende, en acatamiento de tal disposición interna, para el caso que se plantea, se precisa de  ley que autorice al ICE a realizar la donación del inmueble a favor del Estado (Ministerio de Seguridad Pública).  Verbigracia,  mediante Ley 8144 de 5 de noviembre del 2001, se autorizó al ICE a segregar un lote y donarlo a la Asociación de Desarrollo Específico de Cebadilla de Turrúcares de Alajuela, y por Ley número 8501 de 28 de abril del 2006, se autorizó al ICE a segregar un lote al Fondo de Subsidios para la Vivienda, a fin de Desarrollar un Proyecto de Vivienda en Turrialba.


 


Es preciso adicionar a este punto que, en tratándose de leyes que autoricen a entes públicos a la enajenación de sus bienes, por ser norma de índole dispositiva, se  requiere además del acuerdo del órgano de máxima jerarquía de la Institución que autorice el traspaso. (-De conformidad con el Reglamento de Donaciones - artículo 2 y 2 bis-, el Consejo Directivo del ICE ha delegado esta función en la Junta de Adquisiciones).


 


En este sentido, esta Procuraduría ya ha señalado en otras ocasiones que “es importante recordar que las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa mediante las que autoriza a las instituciones públicas a traspasar sus bienes carecen de efectividad por sí mismas, es decir, además de su emisión, se requiere la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva aprobatorio del traspaso y en el que se autorice a su representante legal a suscribir la escritura correspondiente”.  (Dictamen No. C-208-96 de 23 de diciembre de 1996, véase también el No. C-052-2007 de 22 de febrero del 2007).


  


No se omite indicar, con base en lo dispuesto en el artículo 3 inciso c) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que emitida la Ley de autorización y el correspondiente acuerdo institucional, conforme con el procedimiento establecido en el Reglamento de donaciones del ICE, la formalización de la escritura deberá realizarla la Notaría del Estado.


 


Cordialmente,


 


Licda. Ana Milena Alvarado Marín


Notaria del Estado


 


AMAM/na