OJ-038-2008

25  de junio  del 2008

 

 

 

Rosa María Vega Campos

Jefe de Área 

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio de fecha 28 de mayo último, por medio del cual solicita el criterio de esta Procuraduría en torno al proyecto de ley denominado: “Autorización a la Junta Administrativa del Colegio de Carrillo, Guanacaste, para que segregue un terreno de su propiedad y lo traspase a título gratuito de donación al Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica”,  expediente No.  16.708, publicado en la Gaceta No. 166 del 30 de agosto del 2007.

 

En primer término, es preciso señalar que el criterio que se expondrá es una opinión jurídica y, por ende, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan los señores diputados y las señoras diputadas, sin entrar a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.

 

“Artículo 1.- Autorízase a la Junta Administrativa del Colegio de Carrillo, Guanacaste, cédula jurídica 3-008-051537, propietaria de la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad en el Folio Real 5-120795-000, sita en el distrito primero, Filadelfia, del cantón V de Carrillo, de la provincia de Guanacaste, que es terreno de agricultura, linda al norte con camino público, con 897.93 metros de frente y Espiri S. A, al sur con Espiri S. A., Cheves y Aguilar S.A., Ana Irena Jean Contreras, Pedro Méndez Vargas y Elizabeth Viales Bustos, al este con carretera nacional Liberia-Santa Cruz, con 279.19 metros de frente, y al oeste con Espiri S.A.,  y mide trescientos cuarenta mil doscientos metros cuadrados, para que de esa finca segregue un lote, según plano catastrado G-937130-2004.

 

El terreno segregado se describe así: terreno para construir, sito en el distrito 1°, Filadelfia, del cantón V, Carrillo, de la provincia de Guanacaste; linda al norte con Junta Administrativa del Colegio de Carrillo, Guanacaste: al sur con Pedro Méndez Vargas y Elizabeth Viales Bustos; al este con carretera nacional Liberia-Santa Cruz, y al oeste con Junta Administrativa del Colegio Carrillo, Guanacaste, con una medida de 10.000 metros cuadrados.

 

Artículo 2.- Autorízase a la Junta Administrativa del Colegio de Carrillo Guanacaste, a donar el lote segregado al Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica, cédula jurídica 3-007-045897, para la construcción de la sede del CIPET en Guanacaste.

 

 

Artículo 3.-Autorízase a la Notaría del Estado a realizar el traspaso del terreno segregado”.

 

 

 

I.- Objeto del contrato:

 

 

Partido de  Guanacaste:   Finca No.  120795-000

 

Naturaleza: Agricultura

 

Situada:   En distrito primero (Filadelfia), Cantón cinco (Carrillo) de la provincia de Guanacaste.

 

Mide: trescientos cuarenta mil doscientos metros cuadrados.

 

Plano: G-0630483-2000  

 

Propietario: Junta Administrativa del Colegio Carrillo.  

 

Anotaciones:  No hay.

 

 

Gravámenes:

 

Reservas Ley Forestal

Citas 488-05445-01-004

Reservas Ley de Aguas

Citas 488-05445-01-005

Reservas Ley de Caminos

Citas 488-05445-01-0006

De acuerdo con el documento inscrito en el Registro Público el 21 de marzo del 2001,  al tomo 488, asiento 54445,  el inmueble fue adquirido por la Junta Administrativa del Colegio de Carrillo de Guanacaste mediante compra de derecho posesorio a un particular,  e inscrito en el Registro Público por orden del  Juzgado Agrario de Liberia, en razón de  las diligencias de información posesoria promovidas por esa Junta.

 

La finca desde su inscripción conserva una extensión de treinta y cuatro hectáreas doscientos metros cuadrados, parte de la cual- según documento de inscripción- es  utilizada para la agricultura y la cría de varios animales domésticos, y otra, para  instalaciones del Centro Docente  como aulas, soda y un gimnasio.  De ahí que resulte imperativo se determine si el lote que se va a segregar no afecta el inmueble en las áreas destinadas a la enseñanza pública.

 

Valga acotar a lo expuesto,  que el numeral 60 del Decreto Ejecutivo No. 31024 del 13 de febrero del 2003, “Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas” dispone que: “… para la adquisición y traspaso de inmuebles, remodelación, ampliación, construcción o demolición de edificaciones escolares, las Juntas deberán obtener un dictamen favorable del Centro Nacional de Infraestructura Física Educativa del Ministerio de Educación Pública”.  (El subrayado es nuestro)     

 

 

II.- Sujetos del contrato: 

 

 

1) Junta Administrativa:

 

En el proyecto en examen se autoriza a la Junta Administrativa del Colegio de Carrillo a segregar y a donar un lote de diez mil metros al Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET); Junta que, de conformidad con lo establecido por el artículo 36 del Código de Educación (Ley No. 181 del 18 de agosto de 1944 y sus reformas)  y 43 de la Ley Fundamental de Educación  tiene plena capacidad jurídica para donar, en virtud de estar revestida de personalidad jurídica y  patrimonio propio.

 

En armonía con lo anterior, el presidente de la Junta es su representante legal quien ostenta la personería jurídica y, de conformidad con la ley, los contratos que celebre a nombre de su representada serán válidos bajo su personal responsabilidad.     

Acerca de  la naturaleza jurídica de  las  Juntas esta Procuraduría  ha  señalado que: 

 

“… tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nos. 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas ( La Ley Fundamental de Educación), les otorgan “plena personalidad jurídica” y patrimonios propios, es decir, han sido creadas en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste.  Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial. “ ( Véase el dictamen No. C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003).

 

“…, ha de tenerse presente que las Juntas de Educación tienen plena capacidad para contratar y los contratos que celebre su Presidente a nombre de la Junta - quien funge para el caso como Representante - son válidos (artículo 36 del Código de Educación). Pero, en el ejercicio de dicha potestad dichas Juntas están sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes sometidos a su administración (artículo 3 del Decreto 17763-E de cita) y están obligadas a ajustarse a lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa (Ley No.7494 de 2 de mayo de 1995, artículos 1 y 3) y su Reglamento Decreto No.25038-H del 6 de marzo de 1996, artículos 1 y 2. En el mismo sentido, véase el numeral 56 del Reglamento General de Juntas de Educación antes citado).” (OJ-035-97 del 05 de agosto de 1997).

 

2. Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica:

 

En lo que concierne al donatario, que es el Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET),  es preciso señalar que este órgano fue creado mediante la Ley de Presupuesto para el año 1976,  Número 5875 de 26 de diciembre de 1975, como un programa del Ministerio de Educación Pública, con el fin de nivelar y actualizar los conocimientos, habilidades y destrezas de los profesores de Educación Técnica en todas sus modalidades y especialidades. Se señala

que el país no contaba con profesores preparados para trabajar en los diferentes colegios técnicos que se habían creado en la década de los años sesenta y setenta, por lo que hubo necesidad de establecer programas de capacitación para ese personal. (Dictamen No. C-312-2007 de 05 de setiembre del 2007). 

 

Posteriormente,  la norma presupuestaria 6995 de 22 de julio de 1985,  en su artículo 70, autorizó al CIPET del Ministerio de Educación Pública, para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, ofreciera cursos de formación y capacitación docente para personal en servicio;  reafirmando  la misión de ese Centro de Investigación,  como su dependencia del Ministerio de Educación Pública.

 

La Ley 7216 del 19 de diciembre de 1991, dispuso que el Consejo Técnico (órgano rector del CIPET) ejercería y ostentaría las funciones y atribuciones que el Código de Educación, Título III, artículos 406 al 409, otorga a las Juntas Administrativas de Enseñanza Media, en lo que se refiere exclusivamente a gobierno, funcionamiento y administración, de modo que al relacionar el numeral 407 inciso 3 del Código de Educación, que concede al presidente de las Juntas Administrativas la representación judicial y extrajudicial de éstas,  se puede afirmar que el presidente del Consejo Técnico, que es el órgano que ejerce el gobierno del CIPET (artículo 5 del Reglamento Orgánico -Decreto Ejecutivo número 21167 de 17 de marzo de 1992), ostenta la personería jurídica del CIPET.

 

Pese a dotársele de personería jurídica, es preciso señalar que el CIPET no cuenta con capacidad para recibir donaciones por sí mismo al adolecer de personalidad jurídica propia para ser centro de imputación de derechos y obligaciones; ello en virtud de que tanto su ley de creación, la norma presupuestaria número 5875, como otras normas presupuestarias posteriores que han regulado su funcionamiento -que no han sido declaradas inconstitucionales y, por ende, conservan su vigencia-,  contenidas en las leyes de presupuesto números 6995, 7111 y 7216, lo definen como un programa del Ministerio de Educación o dependencia de éste y, su Reglamento Orgánico,  en su artículo primero, como un órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Educación.

En cuanto a la naturaleza jurídica del CIPET esta Procuraduría expuso que: “Las leyes en cuestión sin embargo, no desarrollan con claridad la naturaleza jurídica del CIPET, y no es sino por Decreto Ejecutivo No. 18014-MEP del 15 de enero de 1988 que dicho

centro fue catalogado como órgano desconcentrado. Concretamente, en los considerandos de dicho reglamento se expuso:

“”(…) Transformar el Centro de Investigación y Perfeccionamiento en una verdadera institución de educación superior adscrita al Ministerio de Educación como órgano desconcentrado, la que, además de la docencia propiamente dicha, destinada a la formación y capacitación de los recursos humanos que se requieren cumpla, como órgano especializado, con las funciones de investigación y extensión como medios necesarios para colocar la educación técnica del país a la vanguardia del desarrollo como corresponde.”” 

(…)

Este reglamento fue posteriormente derogado por decreto No. 21167-MEP del 17 de marzo de 1992 (…) vigente a la fecha, el cual en su artículo 1 reitera la naturaleza dada al CIPET en el decreto anterior, señalando que se trata de una institución superior no universitaria que funciona como órgano desconcentrado en grado máximo-agrega- del Ministerio de Educación Pública”. ( Dictamen No. C-312-2007 de 05 de setiembre del 2007).  

 

Ahora bien, en lo atinente a la desconcentración administrativa este Órgano Técnico-Jurídico ha señalado que: “La desconcentración implica una distribución o transferencia de competencias dentro de una misma persona jurídica, por la cual el órgano inferior recibe una competencia de decisión, en forma exclusiva y definitiva, sobre determinada materia, para que ejerza como propia, en nombre suyo y bajo su propia responsabilidad (remito, entre otros, al dictamen C-033-2002 de 28 de enero del 2002); transferencia  que en todo caso se produce dentro de una misma estructura organizativa, y por ende, no existe creación de una nueva persona jurídica (Opinión Jurídica OJ-006-2002); lo cual la diferencia marcadamente de la descentralización administrativa”. (el resaltado en negrita no es del original).

 

Por otro lado,  en ninguna de las normas presupuestarias indicadas ni en su Reglamento Orgánico se le atribuye al CIPET personería jurídica, al menos instrumental, que le permita gozar de un patrimonio separado del Gobierno Central. 

 

Sobre ese tópico la Contraloría General de la República en oficio No. 4192 (DAGJ-882-2004 de 23 de abril del 2004), señaló:

 

“El CIPET no cuenta con la personería jurídica instrumental que le permita suscribir por si mismo un contrato de préstamo- necesario para el pago de la totalidad del costo del inmueble que se pretende adquirir- y obligarse  con una deuda frente a un banco estatal.  2) Toda vez que el CIPET es un órgano desconcentrado en grado máximo que funciona como un programa del Ministerio de Educación pública cuyo presupuesto forma parte del presupuesto del Gobierno Central aprobado por la Asamblea Legislativa y que no viene a aprobación de la Contraloría sino que se encuentra directamente fiscalizado por ese Ministerio”.

 

Por último es dable transcribir parcialmente lo expuesto por esta Procuraduría  en las opiniones jurídicas números OJ- 007-2000 de 20 de enero del 2000 y OJ-109-2005 de 03 de agosto del 2005,  en lo que atañe a la improcedencia de inscribir bienes a nombre de órganos del Estado, por carecer de personalidad jurídica propia:

 

(NOTA DE SINALEVI: El texto cita la opinión jurídica N° OJ-007-2000 de 20 de enero de 2000. La fecha correcta es 25 de enero de 2000)

 

“Otro error, no menos frecuente, que nos encontramos, es que no se hace la distinción entre personalidad jurídica y personería jurídica.  La personalidad jurídica nos remite a la existencia del ente, mientras que el segundo concepto, nos refiere al funcionario que ostenta el poder para actuar a nombre y cuenta del ente.  Un ejemplo ilustra lo que venimos afirmando. En nuestro medio el Estado es una persona jurídica.  Consecuentemente, los órganos que la integran, entre ellos: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones no son sujetos de Derecho, por lo que no tienen capacidad para participar del tráfico jurídico, es decir, no son sujetos de derechos y obligaciones, no tienen patrimonio propio, etc.  Es por ello, que la personalidad jurídica es un atributo que se predica al Estado, porque es la persona jurídica. Más aún, esta condición la posee en forma exclusiva, por lo que ninguno de sus órganos puede arrogársela. No podemos olvidar, lo que tan acertadamente nos dice García de Enterría sobre el tema, en el sentido de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, no derivada, superior, indivisible, es decir, no puede ser usurpada o asignada en forma parcial a los órganos que forman parte de él, y coadyuva a la unidad  política del Estado.  Diferente es la situación de la personería jurídica, que de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, corresponde, en sede judicial, a la Procuraduría General de la República (inciso a del artículo 3 de su Ley Orgánica), y, en sede extrajudicial, al superior jerarca supremo de la Administración Pública (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública) y a los Ministros del Estado, que les compete firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de sus ministerios (inciso h del artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública). Con base en lo anterior, podemos decir que la personalidad jurídica del Estado es única, lo que no significa que no cuente con varias personerías jurídicas, es decir, con un conjunto de funcionarios autorizados por el ordenamiento jurídico que pueden actuar a su nombre y por su cuenta.

 

Pues bien, sucede muchas veces que en la redacción de las leyes en lugar de referirse al Estado, que es la persona jurídica, se menciona a uno de sus órganos para que realice el negocio jurídico.  Así tenemos casos en los cuales se habla de que se autoriza al Ministerio X para que done, traspase o transfiera un bien de su propiedad.  Un ejemplo real de lo que venimos afirmando, es el artículo 32 de la Ley 7089 que autorizó al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a traspasar al CENECOOP R.L dos buses que le fueron donados.  En la redacción de esta norma encontramos dos errores: el primero, el dueño de esos bienes era el Estado, toda vez de que un órgano, al no ser persona jurídica, no puede tener patrimonio, por lo que la autorización debió recaer sobre aquel y no sobre éste.  El segundo, la donación se hace a la persona jurídica, sea el Estado, y no al órgano.  Empero, pese a esta deficiencia en la técnica legislativa, en el uso de los conceptos básicos del Derecho, lo cierto del caso es que los operadores jurídicos han interpretado, en la práctica, de que cuando se hace referencia al órgano en el fondo lo que se está haciendo es autorizando al ente del cual forma parte para que realice el negocio jurídico”.   

 

Del mismo modo en el dictamen No. C-230-98 del 04 de noviembre de 1998, se expuso: 

 

“Ahora bien, si se trata de una persona jurídica distinta a la del Estado con personalidad jurídica propia, el inmueble que se adquiera se inscribirá a nombre de la persona jurídica. Si se tratare de un órgano adscrito a un Ministerio se inscribirá a nombre del Estado, por carecer aquel de personalidad jurídica propia.” 

 

Todo lo expuesto  nos lleva a concluir que la donación deberá hacerse al Estado (Ministerio de Educación Pública) y no al Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica que no es persona jurídica sino un órgano de desconcentración máxima dentro de la estructura organizativa de ese Ministerio, en el entendido eso sí de que la naturaleza del bien será para ser destinado a las instalaciones del CIPET en Guanacaste, lo que deberá consignarse en la escritura de formalización.  

 

Cordialmente, 

 

 

Licda. Ana Milena Alvarado Marín

Notaria del Estado

 

 

AMAM/na