C-226-2008

1 de julio, 2008

 

Licenciada

Mayra Calvo Cascante

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Ministerio de Hacienda

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio STAP-1060-2008 de 30 de mayo último, por medio del cual nos consulta respecto de la creación de la Universidad Técnica Nacional. Manifiesta Ud. que tiene dudas en relación con las consecuencias presupuestarias de esta creación, en vista de que la Universidad estará conformada por diversas entidades que están sujetas a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

            Es por ello que consulta:

 

“¿Podría considerarse que durante el período de transición y hasta que las instituciones señaladas pasen a formar en definitiva parte de esa Universidad, estas continuarían dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria y por ende, la Secretaría Técnica tendría que seguir conociendo y tramitando las gestiones que tengan que presentarse por disposición del ordenamiento jurídico?

En caso contrario, ¿Estas instituciones quedarían cubiertas por la autonomía que establece el numeral 84 de la Carta Fundamental y por ende fuera del ámbito de ese Órgano Colegiado con la publicación y entrada en vigencia de la Ley de marras?”.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Secretaria, oficio N° AJ-107-2008 de 23 de mayo del presente año. Considera la Asesoría que la Universidad Técnica Nacional tendrá el rango y autonomía que actualmente ostentan las otras instituciones de educación superior del Estado. Estas entidades sólo están sujetas a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el Título II de la Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios, estando exentas de la aplicación de otros aspectos. Por lo que se encuentran fuera de la potestad de dirección del Poder Ejecutivo. Agrega que, de conformidad con el artículo 7 de la Ley Orgánica, la Universidad está conformada por la fusión de varias instituciones sujetas al ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Al fusionarse esas entidades quedan cubiertas por la autonomía completa otorgada por el artículo 84 constitucional. Lo que ocurrirá con la publicación de la Ley en el Diario Oficial. El artículo 14 deroga la Ley de Creación de la Escuela de Ganadería en Atenas, el artículo 70 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República para 1985 y la Ley de creación del Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco.  El Transitorio I de la Ley dispone la creación de una Comisión de Conformidad de la Unidad Técnica Nacional, que transitoriamente cumplirá las funciones de gobierno, administración y dirección de la Universidad. El Transitorio II permite considerar que durante el período de transición y hasta que las instituciones señaladas pasen a formar parte de la Universidad, continuarían dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria, por lo que la Secretaría Técnica tendría que continuar conociendo y tramitando las gestiones que tengan que presentarse por disposición del ordenamiento jurídico.  No obstante, considera que a partir de que la Ley se publique, las instituciones pasan a formar parte de la Universidad Técnica Nacional de pleno derecho y quedarían fusionadas en esa entidad que goza de la autonomía universitaria. De la interpretación armónica del artículo 2 y del Transitorio II deriva la Asesoría que la Universidad iniciará funciones de inmediato. Y a partir de ese momento estará protegida por la autonomía constitucional. El período de transición que establece la ley debe entenderse dispuesto para regular un ordenado proceso administrativo de la fusión de las diferentes instancias y para garantizar la continuidad de las labores que desarrollan. Los Transitorios III, IV, V, VI y VIII garantizan la continuidad de los planes de estudios actuales a los estudiantes inscritos, el traslado horizontal del personal de las instituciones a la nueva Universidad, el traspaso de activos y pasivos de las diferentes instituciones que se fusionan hacia la entidad, un plazo para mantener las disposiciones derogadas y la equiparación de salarios de los funcionarios.  Concluye afirmando que mantener las instituciones dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria podría traer trastornos y entorpecer la labor de la Comisión de Transformación, ya que tendría que trabajar con entidades sujetas a normativa y directrices del Poder Ejecutivo, lo que se antepone a la autonomía universitaria.

 

            La autonomía universitaria es un límite al ejercicio de la competencia que el legislador atribuye a la Autoridad Presupuestaria. La Universidad Técnica Nacional como entidad universitaria creada por el Estado costarricense disfruta de la autonomía que la Constitución consagra en su artículo 84. Los organismos que se integran a dicha Universidad disfrutan de esa autonomía en tanto parte de la Universidad. De allí la importancia de determinar a partir de cuándo surte efectos la integración dispuesta por ley.

 

 

A.-       AUTONOMÍA UNIVERSITARIA: LIMITE A LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

El artículo 84 de la Constitución Política otorga autonomía de gobierno, organización y administración a las universidades públicas, ya que en este se establece:

 

“La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica.

El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación”. (Así reformado por ley N° 5697 de 9 de junio de 1975).

 

            La Constitución consagra una autonomía más amplia a las universidades a efecto de que satisfagan los fines constitucionalmente amparados. Esa autonomía es incompatible con el ejercicio de una potestad de dirección del Poder Ejecutivo sobre el funcionamiento de la Universidad. Por consiguiente, la autonomía es un límite para el ejercicio de la formulación de directrices en materia presupuestaria y salarial. 

 

1.-        Una autonomía  plena para el cumplimiento de sus funciones

 

La autonomía garantiza a la Universidad independencia para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, como es lo normal en tratándose de entes autónomos. Pero, además y a diferencia de esos otros entes autónomos, la autonomía permite a la Universidad “darse su organización y gobierno propios”. Dado su alcance, la autonomía de la Universidad es especial, por lo que no se subsume en lo dispuesto en el Título XIV de la Constitución relativo a las instituciones autónomas. La particularidad de la autonomía universitaria se origina, precisamente, en el reconocimiento de una autonomía en materia organizativa y de gobierno. De manera que la Universidad reúne tres clases de autonomía: de gobierno, organización y administración. Además, por el hecho mismo de que no se está en presencia de una de las entidades a que se refieren los artículos 188 y 189 de la Constitución, se sigue que la autonomía política es plena: no puede ser sometida a la ley. Es por ello que se ha convertido en un lugar común afirmar que la autonomía de las universidades es más amplia que la garantía que cubre a las instituciones autónomas. Lo que permite a las universidades establecer sus propios planes, programas, sus objetivos y metas, dictar las políticas dirigidas a la persecución de éstas, así como dotarse de la organización que permita concretizarlas; es decir, darse su propio gobierno. Pero, además, y esto es fundamental en tratándose de la Universidad, la autonomía implica la facultad de regular la materia puesta bajo su competencia, en orden a lo académico, la cultura, la investigación, la actividad de extensión social.

 

En su resolución N° 1313-93 de 13:54 hrs. del 26 de marzo de 1993 el Tribunal Constitucional se refirió al alcance de la autonomía universitaria:

 

“La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad fundamental en nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el caso de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse, según se dijo en el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el "sistema de libertad", además de la paz (artículo 12 de la Constitución Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos propósitos es creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen, y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el Constituyente en la Ley Fundamental- que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido.”

 

Como indicamos en el dictamen N° C-269-2003 de 12 de septiembre de 2003:

 

“La autonomía cumple una finalidad específica: se otorga a efecto de que la Universidad cumpla su cometido en forma independiente. Un cometido que consiste en la actividad académica, la investigación y la acción social y cultural. La Universidad es autónoma en los campos relacionados con estos aspectos.  Cabe afirmar que la autonomía no es sino una garantía constitucional en función de las finalidades de la Universidad. La Universidad es una entidad formadora y transmisora de cultura y conocimiento, propulsora de los más altos valores científicos y artísticos y ente investigativo por excelencia, susceptible de crear e intensificar el conocimiento. Y es en razón de estos fines que la Constitución ha considerado indispensable dotar a la Universidad de la garantía de autonomía, que le posibilita dictar las políticas dirigidas a la persecución de esas finalidades, dotarse de la organización que permita concretizarlas y autoadministrarse.

       En el análisis de la autonomía universitaria debe tenerse claro que se trata de la protección de las funciones consustanciales a la Universidad, sea la actividad académica, la investigación y la acción social orientadas por la función de cambio social.  Sin una autonomía en estos ámbitos, la Universidad no puede orientar la sociedad, inspirarla ni ser fuente de conocimiento. De allí la necesidad de dicha garantía”.

 

            A efecto de que las universidades cumplan sus funciones consustanciales, el constituyente incluyó disposiciones en orden a la dotación financiera de los Entes de Enseñanza Superior. Importa destacar que, conforme el artículo 85 del Texto Constitucional, el Estado debe dotar de patrimonio propio a las distintas entidades de enseñanza superior estatal, así como de rentas propias. Estas rentas se administran bajo disposiciones específicas dirigidas expresamente a mantener la autonomía universitaria. En efecto, en el artículo 85 constitucional encuentra su origen un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior, contra el cual se giran recursos a las universidades. Las decisiones correspondientes son tomadas por un “cuerpo encargado de la educación superior universitaria estatal”. En ese sentido, la Constitución prevé la creación de un órgano colegiado especial dirigido específicamente a coordinar toda la educación superior universitaria estatal. Nótese que por expresa disposición constitucional, esta coordinación no se refiere sólo a los aspectos académicos o de investigación propios de las universidades, sino que necesariamente abarca el ámbito financiero. Se sigue de la norma constitucional, en efecto, que ese órgano de coordinación toma decisiones en torno a la distribución de los recursos del fondo hacia las universidades.

 

            Las decisiones que se adopten deben enmarcarse en una planificación de la enseñanza universitaria estatal, que a su vez debe ser conforme con los lineamientos del Plan Nacional  de Desarrollo vigente. Dicha conformidad no significa que la planificación de las universidades les sea impuesta, de modo tal que las universidades públicas resulten vinculadas por el Plan Nacional de Desarrollo. La obligatoriedad de la planificación nacional para las universidades atentaría contra la autonomía universitaria (dictamen N° 125-2003 de 6 de mayo de 2003). De allí la importancia de la exclusión de las universidades del ámbito de la Autoridad Presupuestaria.

 

            Como es sabido el Plan Nacional de Desarrollo es uno de los elementos que se toman en consideración para efectos de formular la política macroeconómica del país (artículo 4, en relación con el 23 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos). Una política que está en la base de la formulación de directrices por la Autoridad Presupuestaria.  Si el Plan  no vincula a las universidades estatales, tampoco las referidas directrices que deben dirigirse a la concreción de los objetivos y metas del Plan.  La autonomía universitaria y en particular lo dispuesto en el artículo 85 de la Constitución se constituyen en un límite de la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

2.-        Las universidades estatales están excluidas de la Autoridad Presupuestaria

 

            La consulta ha sido formulada en relación con las competencias de la Autoridad Presupuestaria que derivan de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Dispone el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en orden a su ámbito de aplicación:

 

“ARTÍCULO 1.-

“Ámbito de aplicación

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a: a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.

c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.

Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas”.

 

            De acuerdo con el inciso d) la Ley 8131 solo se aplica a las universidades estatales en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el Título II de la Ley, en materia de responsabilidades y en el deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. Se sigue de lo expuesto que las universidades  están excluidas de la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Ratifica esa exclusión el propio texto del artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, al disponer en lo que aquí interesa:

 

“ARTÍCULO 21.-

Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan”.

 

            El artículo 21 de cita no otorga competencia a la Autoridad Presupuestaria respecto de las universidades estatales. Lo que significa que dicho Organo no puede emitir lineamientos con pretensión de eficacia respecto de las universidades, por una parte, y que estas universidades determinan dentro del marco del plan de coordinación de la educación superior los criterios que guiarán su política presupuestaria, incluido lo relativo a salarios. La sujeción a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria lesionaría la plena autonomía política y la organizativa reconocidas a la universidad.

 

            La autonomía consagrada constitucionalmente beneficia a las instituciones de educación superior universitaria del Estado desde su constitución. Es por ello que la Universidad Técnica Nacional goza de esa garantía. En efecto, el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional, N° 8638 del 14 de mayo de 2008, le otorga la garantía del artículo 34 constitucional:

 

“ARTÍCULO 2.- Personalidad jurídica

La Universidad Técnica Nacional será una institución estatal de educación superior universitaria; gozará de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política. Tendrá plena personalidad jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, así como capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de sus fines. Formará parte del Sistema Nacional de Educación Superior, con base en la legislación vigente”.

 

            Esa autonomía surte efectos de “inmediato” según se deriva del Transitorio II de la Ley. Lo que significa que desde el momento mismo de la entrada en vigencia de la Ley, la Universidad Técnica cobra existencia jurídica y la cobra en su condición de universidad estatal, con la garantía de la autonomía derivada del artículo 84 constitucional.

 

            A ese nuevo ente se integran determinados organismos de educación parauniversitaria. El punto es si esos organismos ostentan autonomía y si han sido excluidos de la Autoridad Presupuestaria.

 

 

B.-       LOS ORGANISMOS INTEGRADOS SE BENEFICIAN DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA

 

            La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria consulta porque tiene dudas en relación con el ejercicio de su competencia respecto de determinados organismos que formarán parte de la Universidad Técnica. Desea conocer, entonces, si en espera del plazo fijado por la Ley, puede seguir ejerciendo sus competencias respecto de esos organismos.         Para efectos de la consulta que nos ocupa es precisar determinar cómo se integra la Universidad y a partir de que momento se produce esa integración.

 

1.-        Una Universidad que engloba organismos parauniversitarios

 

La creación de la Universidad Técnica Nacional responde a un fin específico: es  una respuesta a las necesidades de formación técnica  del país en todos los niveles de educación superior.  La Ley de creación le fija a esta Universidad una orientación especial, al punto de que estipula que deberá centrarse en temas científicos y tecnológicos, así como en la innovación como elemento fundamental para el desarrollo humano y ello dentro del marco de la autonomía universitaria y de libertad de organización para los estudiantes.

 

Dada la orientación que el legislador traza al nuevo ente universitario, se comprende que surja a la vida jurídica con la fusión de diversos entes de educación parauniversitaria. Ello es así en virtud del artículo 7 de la Ley:

 

“ARTÍCULO 7.- Fusiones

Quedarán integrados en la Universidad Técnica Nacional:

a)    El Colegio Universitario de Alajuela, (CUNA), creado según Ley N.° 6541, de 19 de noviembre de 1980.

b)    El Centro de Investigación y Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (Cipet), establecido por el artículo 70 de la Ley N.º 6995, de 22 de julio de 1985, y regulado por el Decreto Ejecutivo N.º 21167-MEP, de 17 de marzo de 1992.

c)    El Centro de Formación de Formadores y Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica (Cefof), creado por Decreto Ejecutivo N.º 21331-MEP, de 2 de julio de 1992, y regulado por Decreto Ejecutivo N.º 31529-MPR-MICIT, de 13 de marzo de 2003.

d)    La Escuela Centroamericana de Ganadería (ECAG), creada por Ley N.º 4401, de 1º de setiembre de 1969.

e)    El Colegio Universitario de Puntarenas (CUP), creado según Ley N.º 6541, de 19 de noviembre de 1980.

f)     El Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco (Curdts), creado según Ley N.º 7403, de 3 de mayo de 1994. 

Los colegios universitarios públicos que en el futuro decidan formar parte de esta Universidad, lo harán mediante la suscripción de un convenio de fusión.

El Colegio Universitario de Puntarenas, la Escuela Centroamericana de Ganadería y el Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco, se transformarán en las sedes regionales universitarias del Pacífico, Atenas y Guanacaste, respectivamente. La organización, el régimen de relación y los órganos de dirección de dichas sedes, serán establecidos en el Estatuto Orgánico de la Universidad”.

 

            La Universidad se integra por organismos de distinta naturaleza, ninguno de los cuales alcanza el grado de entidad autónoma. Se trata de entes públicos menores y de órganos de la Administración Pública. Por su naturaleza jurídica estos organismos están sujetos tanto a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos como a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Consecuentemente, están sometidos a los lineamientos de política presupuestaria que dicho órgano emite y a su competencia de fiscalización.

 

            No existe duda alguna de que estos organismos individualmente considerados no pueden beneficiarse de la autonomía que la Constitución consagra a las universidades. Simplemente, son entidades calificadas por el legislador como entidades parauniversitarias por lo que no se dan los supuestos que el artículo 84 constitucional establece para atribuir la garantía de la autonomía. Para invocar la autonomía universitaria a su favor, requieren ser Universidad y lo serán cuando formen parte de esta en los términos del  artículo 7 antes transcrito. Resulta también evidente que con esa integración los organismos enumerados en el artículo dejan de tener existencia propia y, por ende, la personalidad jurídica o en su defecto la capacidad jurídica y competencias que les hubiese atribuido el ordenamiento. Se integran al todo y es como parte del todo que pueden llegar a beneficiarse de la autonomía universitaria. La autonomía se predica de la Universidad y no de los organismos, individualmente considerados,  que la integran. Si estos pueden invocar la autonomía es por su plena integración a la Universidad.

 

            En ese sentido, ninguno de los organismos parauniversitarios enumerados en el artículo 7 puede considerarse titular de una autonomía universitaria. Simplemente, no son universidad. El punto es a partir de cuándo forman parte de la Universidad para todos los efectos, particularmente aquéllos derivados de la pertenencia a una entidad autónoma. El problema se presenta porque la Ley difiere el plazo de integración.

 

            La Ley de la Universidad Técnica Nacional rige a partir de su publicación, la que tuvo lugar en el Alcance 22-A a La Gaceta N° 107 del 4 de junio del presente año. Consecuentemente, la ley rige a partir de 4 de junio indicado. Una eficacia inmediata que afirma el Transitorio II de la Ley. Lo que significa que la Universidad cobra existencia jurídica a partir de ese momento, el cual marca el inicio de su existencia y funcionamiento autónomo. En principio, la integración de los organismos a que se refiere el artículo 7 rige a partir de la publicación. Empero, la existencia de esos organismos no termina con la entrada en vigencia de la Ley. Esta ha previsto un proceso ordenado de transición que debe ser tomado en cuenta por el operador jurídico.

 

2.-        Un proceso de transición normado por el legislador

 

La integración de los organismos parauniversitarios a la Universidad Técnica  es regulado por un conjunto de disposiciones transitorias contenidas en la ley.

 

Las  disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes, provocados por situaciones jurídicas pendientes al momento de entrar en vigencia la ley nueva. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. En relación con estas, las disposiciones transitorias pueden disponer la aplicación de la ley nueva, la pervivencia de la ley antigua o establecer un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes. Asimismo, las disposiciones transitorias pueden regular provisionalmente situaciones nuevas. En estos dos últimos supuestos estamos en presencia de una regulación específica para situaciones pendientes o situaciones nuevas, disposiciones que regirán hasta tanto no entre plenamente en vigor la nueva ley.  El transitorio deviene así una norma material, en cuanto imputa a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo propio de estas normas materiales es su eficacia limitada, provisional y su carácter excepcional, dirigido a facilitar la solución de los problemas que se deriven de la aplicación de la nueva ley. Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley. Pero también como norma material el transitorio puede contener disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.

 

Este es el caso de las disposiciones transitorias de la Ley que nos ocupa. A efecto de normar la transición de las entidades previstas en el artículo 7 a la Universidad, el legislador emite un derecho intertemporal, llamado a regir hasta por tres años. Así, se deriva del párrafo final del Transitorio I y del texto del Transitorio II. Este último dispone:

 

“TRANSITORIO II.- Período de transición

La Universidad Técnica Nacional iniciará sus funciones de inmediato, bajo la dirección de la Comisión de Conformación de la Universidad Técnica Nacional. Con el fin de garantizar un ordenado proceso de transición, los consejos, los decanos, los directores y las demás autoridades de las instituciones que se integran a la Universidad Técnica Nacional, se mantendrán en sus funciones mientras se trasladan y transfieren las funciones, los programas, los recursos, las instalaciones, el personal, el presupuesto y el patrimonio de cada una de las instituciones que se integran a esta Universidad. Esos órganos se mantendrán hasta por un período máximo de tres años, que concluirá al mismo tiempo que el período de funciones de la Comisión ad hoc, o hasta que venzan los períodos de nombramiento de cada uno, si ese plazo es menor. 

Las personas nombradas en los consejos, los decanos, los directores y las demás autoridades de las instituciones que se integran a la Universidad Técnica Nacional, se mantendrán en sus puestos por el período que determine la Comisión ad hoc, o hasta que venzan los períodos de nombramiento de cada uno, si ese plazo es mayor. En este último caso, para el adecuado funcionamiento de la Universidad, la Comisión podrá realizar los ajustes que considere oportunos, en estricto apego al respeto de los derechos laborales de los funcionarios”.

 

            El principio es la eficacia inmediata de las nuevas disposiciones y, en particular, las referidas al funcionamiento de la nueva entidad. Pero el legislador tiene interés en que se produzca un ordenado proceso de transición de las entidades integradas a la Universidad. Es por ello que en vez de ordenar la sujeción a la nueva ley de toda situación pendiente o nueva, se emiten disposiciones transitorias. Así, para crear las condiciones de ese funcionamiento y propiciar la armoniosa transición entre la educación parauniversitaria y la universitaria, el legislador prevé la constitución de un órgano colegiado: la Comisión de Conformación de la Universidad. Este órgano está llamado a desaparecer cuándo se cumpla el plazo de tres años previsto como máximo para que se tomen las decisiones necesarias para la plena eficacia de la ley. Esto es, el proceso de transición y la eficacia de las disposiciones transitorias no pueden llegar más allá del 4 de junio de 2011. Lo que no significa que necesariamente deba llegarse hasta esa fecha para que el derecho transitorio pierda su eficacia. Esa transitoriedad depende en último término de la propia Comisión de Conformación de la Universidad Técnica Nacional.

 

El órgano colegiado constituido por el Transitorio I ejerce el gobierno, administración y dirección de la Universidad Técnica. Ergo, reúne todas las funciones propias de la universidad, incluso la función constituyente. Expresamente, se indica en el Transitorio I que debe organizar e iniciar el funcionamiento de la Universidad, nombrar al primer rector, emitir el estatuto orgánico  así como los reglamentos necesarios para el funcionamiento de la Universidad y definir los mecanismos necesarios para que la Universidad se integre al Sistema Nacional de Educación Superior y a CONARE.

 

El párrafo final del Transitorio I expresamente indica: 

 

“La Comisión durará en sus funciones tres años, plazo en el que deberá cumplir los objetivos para los que se creó”.

 

            La organización transitoria de la Universidad puede durar, entonces, tres años. Por lo cual es válido plantearse, como lo hace el consultante, cuál va a ser el régimen jurídico de los organismos que se integran a ella, a efecto de la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

La competencia de la Autoridad Presupuestaria está referida a la materia presupuestaria, en ese sentido, comprende diversas gestiones en orden a la ejecución del presupuesto particularmente relacionadas con los recursos humanos y, respecto de ellos la materia salarial. De allí que sea interesante determinar qué pasa con estos recursos humanos y presupuestarios de los organismos que se integran en la Universidad.

 

Pues bien, el plazo de tres años que ha sido fijado por el legislador tiene entre otros objetivos el permitir que el patrimonio de esos organismos pase a la Universidad. En efecto, conforme el artículo 8 de la ley, todos los bienes, los activos, rentas, las partidas presupuestarias y todo bien a que se refieran los artículos 8 ó 11, que hayan sido asignados o adquiridos por los organismos del artículo 7 pasan a formar parte de la Universidad Técnica, integrando su patrimonio. En ese sentido, la Universidad asume de “pleno derecho los activos y pasivos, así como los derechos y las obligaciones de las instituciones que se fusionan en la nueva entidad universitaria”. Ese cambio en la titularidad del patrimonio se regula en el Transitorio V:

 

“TRANSITORIO V.- Traspaso de activos y/o pasivos

 Facúltase a las instituciones que se fusionan, indicadas en el artículo 7 de esta Ley, para que, en apego al principio de legalidad, procedan a efectuar el traspaso de sus activos y/o pasivos, en el momento en que así lo determine la Comisión. Dicho traspaso estará exento del pago de todo tipo de impuestos, tasas, timbres o derechos de registro.

 

            Conforme a esta disposición, el traspaso de activos y pasivos no queda sujeto al plazo de los tres años sino que la Comisión puede, en ejercicio de las amplias funciones que el Transitorio I le otorga, disponer que se haga antes del transcurso de los tres años. Disposición que se explica por la necesidad misma de preparar la entidad nueva para el pleno ejercicio de su competencia y, por ende, para el cumplimiento de los fines a que se destina.

 

En lo que se refiere a la materia salarial que, como se ha anotado, es parte fundamental de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, el principio que se sienta es la equiparación de salarios. Una equiparación que se prevé en relación con las demás universidades estatales. Establece el Transitorio VIII:

 

“TRANSITORIO VIII.- Equiparación de salarios

En un plazo máximo de tres años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, los salarios del personal académico, docente, administrativo y administrativo-docente de la Universidad Técnica Nacional, deberán equipararse al promedio de los salarios para las mismas categorías y clases de las demás universidades estatales”. 

 

            Resulta evidente, por demás, que el presupuesto para la equiparación es que la Universidad Técnica cuente con un personal académico, docente, administrativo y administrativo-docente. Ese personal estará integrado muy probablemente por el personal de las entidades que se integran a la Universidad. Pues bien, aún cuando no se haya producido la equiparación por la falta de estudios y parámetros para tal efecto, lo cierto es que ese personal debe haber pasado a ser parte de la Universidad Técnica Nacional para que pueda operar la equiparación: esta se realiza porque el personal es personal de una universidad.

 

A partir de integración, el régimen salarial de ese personal no puede ser regulado por la Autoridad Presupuestaria. Ello implicaría, en efecto, el reconocimiento de una competencia de ese órgano respecto de una Universidad y de sus salarios, lo cual se ha considerado desde la emisión de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, N° 6821 de 19 de octubre de 1982,  como contrario a la autonomía universitaria. Consideración visible, repetimos, en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

            Cabría argumentar que el traslado del personal se producirá en el plazo de tres años. Es de advertir, sin embargo, que en relación con ese traslado la Ley no se remitió al plazo de tres años establecido en otras disposiciones. Procede, entonces, afirmar que el traslado horizontal de personal dispuesto en el transitorio IV es inmediato:

 

“TRANSITORIO IV.- Traslado horizontal de personal

Todo el personal académico, docente, administrativo y administrativo-docente de las instituciones que se integran a la Universidad Técnica Nacional, pasará a laborar a la nueva institución universitaria en idénticas condiciones laborales y salariales, y con pleno respeto de sus derechos laborales adquiridos”.

 

            El personal de los organismos integrados pasa a laborar a la Universidad, respetándose los derechos laborales adquiridos. Si necesidad hubiere de normar situaciones especiales, esa formación correspondería a la Comisión Conformadora y no a la Autoridad Presupuestaria.

 

            Pero aún cuando no se hubiere dispuesto esa eficacia inmediata, no puede dejar de considerarse que el plazo de tres años está previsto para favorecer el funcionamiento de la Universidad y, además, que ese plazo es un máximo, por lo que bien podría ser menor. Esto dependerá de que se establezca la clasificación de los distintos estrados del personal y, por ende, se determinen con qué clases y categorías de funcionarios puede ser equiparado el personal de la Universidad Técnica. En todo caso, el único órgano con competencia para decidir si se utilizan los tres años o un plazo menor es la Comisión Conformadora. Órgano que no está sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

En este orden de ideas, no puede dejar de considerarse que una sujeción de los organismos del artículo 7 a la competencia de la Autoridad Presupuestaria puede ser un obstáculo dentro del proceso de integración dispuesto por la Ley y ante todo entrabar el ejercicio de la competencia de la Comisión Conformadora. Esta podría ver condicionada el ejercicio de esa competencia a decisiones de la Autoridad Presupuestaria, particularmente en orden a los recursos financieros de las entidades y a la materia salarial. En ese sentido, lleva razón la Asesoría Jurídica de la Secretaría Técnica al afirmar que “de seguir las instituciones que se fusionan dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria hasta que se realice el trance definitivo a la Universidad Técnica, esta situación podría traer transtornos y hasta cierto punto entorpecer la labor de la Comisión de Transformación (sic). Lo anterior, porque tendría que estar trabajando con instituciones que estarían sujetas todavía a normativa y directrices del Poder Ejecutivo, lo que se antepone a la autonomía universitaria”.

 

La libertad de configuración que el legislador ha dejado en manos de la Comisión Conformadora requiere que los organismos que se integran a la Universidad Técnica no tengan que sujetarse a directrices y a controles expresos de la Autoridad Presupuestaria y su Secretaría Técnica.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La autonomía universitaria establecida en el artículo 84 de la Constitución Política es una garantía constitucional en función de las finalidades de la universidad.

 

2.                  Estas finalidades requieren de una autonomía financiera. El artículo 85 de la Constitución otorga esa autonomía financiera y permite afirmar que la gestión de los recursos que allí se autorizan u otorgan es incompatible con la sujeción de las universidades a las directrices de política presupuestaria, formuladas por la Autoridad Presupuestaria. En ese sentido, la autonomía universitaria es un límite a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

3.                  La Universidad Técnica Nacional, creada por la Ley N° 8638 de 14 de mayo de 2008, es una universidad estatal y como tal goza de la autonomía consagrada en el artículo 84 de la Constitución Política.

 

4.                  Esa autonomía surte efectos de “inmediato” según se deriva del Transitorio II de la Ley. Lo que significa que desde el momento mismo de la entrada en vigencia de la Ley, la Universidad Técnica cobra existencia jurídica en su condición de universidad autónoma.

 

5.                  La nueva Universidad se integra por diversos organismos parauniversitarios, regulados por distintas leyes, y sujetos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

6.                  Esos organismos que se integran individualmente considerados no son autónomos. El ente autónomo es la Universidad Técnica. No obstante, en tanto pasen a formar parte de la Universidad disfrutarán de la autonomía que corresponde a esta.

 

7.                  La plena integración de esos organismos deben ocurrir dentro de un plazo de tres años. Para ese efecto, el legislador emite un derecho intertemporal llamado a regir hasta por tres años, plazo en el cual se deben crear las condiciones para el pleno funcionamiento de la Universidad y propiciar la transición entre la educación parauniversitaria y la educación universitaria.

 

8.                  Ese armonioso proceso de transición está a cargo de un órgano colegiado, la Comisión de Conformación de la Universidad Técnica Nacional. Para tal efecto, se le dota de amplias competencias constituyentes,  reglamentarias, administrativas, planificadoras en orden a la Universidad y su funcionamiento.

 

9.                  Parte de esas facultades están referidas al patrimonio de los organismos que se integran a la Universidad Técnica y al personal de esta.  Entre esas facultades se encuentra el decidir el momento en que los activos y pasivos de esos organismos pasan a la Universidad.

 

10.               Conforme las disposiciones transitorias, el personal de los referidos organismos pasa a la Universidad Técnica y es ese traslado lo que justifica que, dentro del plazo máximo de tres años, deba producirse la equiparación salarial de ese personal con el promedio de los salarios de los funcionarios de las mismas categorías y clases de las demás universidades públicas. Nótese que la equiparación se produce entre funcionarios de universidades, no entre funcionarios de organismos parauniversitarios y funcionarios universitarios. Lo que reafirma que el traslado de funcionarios es inmediato en los términos del Transitorio IV.

 

11.              Consecuentemente, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 8638 la Autoridad Presupuestaria carece de competencia sobre ese personal y sobre la materia salarial de los organismos que se integran.

 

12.              El ejercicio de la competencia de la Autoridad Presupuestaria sobre estos organismos puede constituirse en un obstáculo al proceso de integración dispuesto por la Ley y al ejercicio de la competencia expresamente atribuida a la Comisión de  Conformación de la Universidad Técnica Nacional.

 

13.                En ese sentido, sujetar los organismos del artículo 7 a la competencia de la Autoridad Presupuestaria conlleva someter a la Comisión de Conformación de la Universidad a esa competencia. Lo cual es contrario a la autonomía universitaria.

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc