C-210-2008

19 de junio de 2008

Licenciado:

Alfonso Estevanovich  González

Presidente Ejecutivo

Sistema Nacional de Radio y Televisión S. A.

(SINART S. A.)

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al Oficio PE-343-2007 de 12 de octubre de 2007, suscrito por la anterior Presidenta Ejecutiva de esa empresa pública, y ampliado por usted mediante Oficio Nº PE-063-2008 de 25 de marzo de este año, en el que concreta los términos del punto consultado.

            Ambos oficios instan el criterio de este órgano consultivo, sobre el Transitorio Tercero de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Sociedad Anónima (Ley Nº 8346), concretamente, sobre sus alcances y plazo de aplicación.

 Puntualmente se consulta si puede esa entidad continuar utilizando el referido Transitorio para liquidar prestaciones o derechos laborales, sea por renuncia o por reorganización, sin que se haya realizado la reestructuración que esa normativa indica.       

Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:  

I.                   SOBRE EL DERECHO TRANSITORIO EN GENERAL Y EL TRANSITORIO III DE LA LEY Nº 8346.

            El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos.

El término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual así: “Transitorio: Temporal. De duración limitada o corta. (…).” (Cabanellas Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.  Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003).

Por su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese mismo autor así:

  “Derecho Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, no declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los menores trastornos en la vida jurídica y en la general. ( … ). El Derecho transitorio, en suma, configura la condicionada supervivencia del Derecho derogado; la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él creadas. ( … ). … por Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y establecida por él mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia para tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias. ( … ).”   (Ver: Cabanellas Guillermo. Op. Cit. T. III).

Como regla general, la ley se promulga para tener una vigencia indefinida, y no es sino por el acaecimiento del plazo, cuando la misma ley fija su duración, o mediante el instituto de la derogación, o bien por causa de la declaratoria de inconstitucionalidad que se pone fin a su vigencia.

La norma transitoria, por el contrario, según lo expuesto antes, tiene una vigencia temporal, hasta tanto perduren determinadas circunstancias, o se produzcan determinados hechos. Su función fundamental es servir de conexión entre la nueva legislación y la anterior que se deroga. En ocasiones, el mismo contenido o alcances de la norma deja en evidencia ese carácter temporal. No obstante, cabe señalar que la sola denominación de “disposición transitoria” no le otorga por sí misma ese carácter, dado que suelen encontrarse normas de fondo con ese nombre.

Dicho lo anterior, corresponde efectuar un análisis de las disposiciones transitorias, en particular del Transitorio III de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Sociedad Anónima (Nº 8346), a efecto de establecer si se trata en realidad de una disposición transitoria, y en su caso, si está o no surtiendo efectos.  Dicho numeral dice así:

 “Transitorio III.- Las prestaciones y los derechos laborales del personal que, con fundamento en un estudio técnico o de manera voluntaria, cese en sus funciones como consecuencia de la creación  del SINART, S.A., podrán ser cancelados por el Ministerio de Hacienda, mediante una partida con cargo al presupuesto nacional”.

Como puede verse, la norma transcrita prevé la situación que puede darse con el personal que estaba laborando al servicio del SINART, como consecuencia del cambio de régimen que afectó a la Institución, la que pasó a regirse como empresa pública, bajo  un marco normativo totalmente distinto al anterior (se modificó, entre otros, la naturaleza jurídica de la institución y se le dotó de personalidad jurídica y patrimonio propio). Consecuentemente, se autoriza el pago de prestaciones y derechos laborales para el personal que cese en sus funciones con ocasión del cambio operado, ya sea con fundamento en un “estudio técnico”, el cual equivale a la reestructuración allí ordenada según se observa de los transitorios siguientes IV y V de la referida ley, o bien cuando de “manera voluntara” así lo solicite el servidor, lo que debe entenderse que se trata de una renuncia voluntaria. (Este tema de la renuncia se ampliará más adelante).

Véase, de esa manera, cómo los alcances de la norma quedan delimitados al reconocimiento del pago de prestaciones y derechos laborales, con ocasión del cambio de régimen de la institución, ya sea porque medie un estudio técnico que así lo determine, o que el mismo servidor lo solicite, mediante la presentación de su renuncia, en el entendido que no acepta los nuevos términos de la contratación, ya sea por variar las condiciones de la prestación del trabajo, o por otras razones que no satisfagan sus intereses. De allí, debe asumirse que la duración de los efectos de la norma está en relación con la culminación de la reestructuración técnica prevista en los Transitorios III, IV y V de la indicada Ley Nº 8346, la que expresamente dispuso que dicho proceso “no podrá exceder de seis meses” (Transitorio V in fine). Debe aclararse esto último, en el sentido de que los seis meses allí previstos es el tiempo máximo que durará el proceso de reestructuración técnica, sea, una vez que inicie ese suceso, el mismo no podrá sobrepasar el plazo máximo de seis meses, lo cual es distinto a que la reestructuración debía dar inicio a los seis meses de creada la nueva institución, tal y como se expondrá en el punto siguiente.

II.                SOBRE LA REESTRUCTURACIÓN TÉCNICA DEL SINART.

Este proceso reorganizativo está ordenado expresamente en los Transitorios IV y V de la mencionada Ley 8346. La intención era no solo crear una nueva empresa dotada de un nuevo marco jurídico, sino también organizar y estructurar el personal en función de los nuevos requerimientos, a efecto de lograr una organización más eficiente. Con esa idea se dispuso la reestructuración técnica del personal, proceso que según se indicó, no podrá exceder de un plazo máximo de seis meses. Este término debe verse como el tiempo máximo que debe durar la reestructuración técnica, y no como el plazo en que debía dar inicio dicho proceso. Sobre este particular, y debido a un error de interpretación, se consultó a esta Procuraduría por parte de esa entidad empresarial, a partir de cuándo rige el plazo máximo de seis meses en que se debe realizar la reestructuración técnica de la institución. Este Despacho mediante dictamen C-244-2003 de 13 de agosto de 2003, resolvió que dicho plazo “ … empezó a regir desde el momento mismo de creación o nacimiento de la persona como sociedad anónima, sea a partir de la celebración del pacto constitutivo de la sociedad, que tuvo lugar en el Acta de la sesión ordinaria número cincuenta y dos del Consejo de Gobierno, celebrada en la Presidencia de la República en Zapote, el veinte de mayo de dos mil tres, constituido en Asamblea Constitutiva de Accionistas del SISTEMA NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA (SINART S.A.). De tal modo que no puede afirmarse que lo sea a partir de la fecha de publicación de la ley que autoriza la creación de la sociedad, porque todavía no existía, ni la fecha de la protocolización del acta constitutiva ante notario ni de su inscripción en el Registro Mercantil, por ser éstos, momentos diferidos a su nacimiento en virtud del contrato ya celebrado, perfeccionado o concluido anteriormente”. (El subrayado y mayúscula corresponde al original). 

En una nueva valoración del tema, se considera que la respuesta contenida en el citado dictamen C-244-2003, requiera ser modificada, por cuanto ciertamente la ley no dice a partir de cuándo rige el plazo de los 6 meses para que dé inicio la reestructuración, sino, lo que ordena es que la institución se someta a una reestructuración técnica, que no podrá exceder o sobrepasar de un plazo máximo de seis meses. Siendo ello así, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 3º inciso b) de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), sobre la facultad de este Órgano de reconsiderar de oficio sus dictámenes y pronunciamientos, se dispone reconsiderar el mencionado dictamen Nº C- 244-2003, en el sentido de que el plazo de seis meses establecidos en el citado Transitorio V, no es para que se inicie la reestructuración técnica ordenada allí, sino, se refiere al lapso de tiempo que tienen las autoridades de la institución para culminar el proceso de reorganización, es decir, que éste no podrá sobrepasar ese plazo una vez iniciado. La Ley 8346, se reitera, no indica a partir de cuándo deberá iniciarse el referido proceso reorganizativo. Por ende, ante tal omisión, corresponde a las autoridades de la nueva empresa decidir sobre el particular,  ponderando la oportunidad y conveniencia acerca del momento idóneo para iniciar el citado proceso, observando, para ello, parámetros de razonabilidad, todo  según las  circunstancias  y fines de la nueva empresa, establecidos previamente en la legislación que le dio origen.  En concordancia con lo dicho, no parece ajustado a una sana administración, dejar en suspenso durante tanto tiempo la reestructuración técnica del personal prevista en la ley, y cuya finalidad es buscar una organización más eficiente y ajustada a los requerimientos de la nueva empresa, a efecto de dotarla de una adecuada competitividad en ese campo en el medio nacional. El haber transcurrido, a la fecha, más de cinco años sin que el proceso en mención se haya realizado (así lo indica el consultante en el oficio a que se refiere este estudio), hace que la vigencia del Transitorio III, así como la del IV y del V se alargue innecesariamente.     

III.             ACERCA DE LA RENUNCIA VOLUNTARIA COMO CAUSA GENERADORA DE PAGO DE PRESTACIONES.

Nuestra legislación laboral establece el pago del auxilio de cesantía  (art. 29 del Código de Trabajo), en aquellos casos en que el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por despido injustificado, o alguna de las causas previstas en el artículo 83 de ese cuerpo normativo, o cualquier otra ajena a la voluntad del trabajador. Lo mismo en cuanto al aviso previo, cuyo pago surge cuando una de las partes pone término a la relación por tiempo indefinido, sin justa causa, sin conferir el previo aviso a la otra.

Cabe afirmar entonces que tales extremos no proceden cuando en la situación lo que acontece es una renuncia voluntaria. Sin embargo, en el caso particular de la Ley 8346, por tratarse de una situación especial, en la que ocurre un cambio de régimen, con variantes en las condiciones de trabajo que podrían afectar a los trabajadores, se autoriza expresamente el pago de prestaciones legales con ocasión de la renuncia voluntaria, tal y como se determina en el Transitorio III de la citada ley.  Esa posibilidad se estableció, indudablemente, en favor del trabajador, en el sentido de otorgarle la opción de que, en caso de no adaptarse a las nuevas condiciones, o por el hecho de la creación del SINART, S.A., podía acogerse voluntariamente al mencionado pago, lo que implica renunciar. Esta opción, en nuestro criterio, estaría vigente hasta que concluya el proceso de reestructuración ordenado en la indicada ley, aunque por el tiempo transcurrido desde la creación del SINART S.A. a la fecha (más de cinco años), podría estimarse que el proceso de adaptación al nuevo régimen posiblemente se haya consolidado, de manera que la renuncia después de ese tiempo, probablemente obedecería a razones distintas a los eventuales inconvenientes que tuvo en mente el legislador al establecer y otorgar dicha opción. Sin embargo, reiteramos, el ciclo de vigencia de los efectos de las normas transitorias II, IV y párrafo final del V, cesan, del todo, cuando se produzca y concluya el hecho allí previsto de la reestructuración técnica.

Por otra parte, debe indicarse que este Despacho, mediante Dictamen C- 190-2004 de 11 de junio de 2004, respondió una consulta de esa misma empresa, sobre el tema del pago de prestaciones por renuncia voluntaria, de conformidad con los Transitorios dichos, y en lo que interesa expuso: “ … lo mismo que en el caso de la renuncia voluntaria; nada más que en este supuesto, los extremos que proceden serían, de conformidad con nuestra legislación sobre la materia, los de aguinaldo y vacaciones, únicamente, ya que el cese en ese caso ocurre no por una causa ajena a la voluntad del trabajador, sino por una razón subjetiva atribuible solamente a éste, sin que de las disposiciones de la pluricitada Ley Nº 8346, pueda fundamentarse el pago de preaviso y cesantía por renuncia voluntaria de algún servidor, tanto de los provenientes de FUNDASOL, como del antiguo SANART”.

Lo así resuelto, en armonía con lo antes expuesto, debe ser aquí objeto de reconsideración al tenor del inciso b) del artículo 3º de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815). Ello  por cuanto, según se estimó en líneas precedentes, el cambio de régimen impuesto por la Ley 8346, afectaría las condiciones de trabajo del personal, por lo que el legislador previó y autorizó el pago de prestaciones legales por renuncia voluntaria. Tal aseveración surge no solo de la letra misma de la norma, sino también de su “ratio legis”, es decir, del fin que se tuvo en mente al dictarla, esto es, proteger y darle oportunidad al trabajador de optar por el cese voluntario, con derecho a pago de prestaciones legales, como consecuencia de la creación del SINART S.A., previniendo que se iban a dar modificaciones en las condiciones de trabajo que lo podrían perjudicar (ver en este sentido los antecedentes parlamentarios de la referida Ley 8346, folios 305, 410, 411 y 412).  

CONCLUSIONES:

1 La vigencia de los transitorios III, IV y V está en relación con la terminación de la reestructuración técnica prevista en esa misma normativa.

2  El ciclo de vigencia de los efectos de las normas transitorias cesan del todo cuando concluya la reestructuración técnica.

3 Es posible el pago de prestaciones legales por renuncia voluntaria al tenor del Transitorio III de la Ley 8346.

4 El plazo de seis meses establecido en el Transitorio V es el tiempo máximo para culminar la reestructuración, no es para que inicie la misma.

5 El haber transcurrido un tiempo de más de cinco años sin que se haya realizado la reestructuración técnica ordenada por ley, hace que la vigencia de los disposiciones transitorias dichas se alarguen innecesariamente.

6        Se recomienda a la administración de esa empresa procurar formalizar su reestructuración técnica, no solo para dar cabal cumplimiento a lo así ordenado por la ley, sino para poner fin a situaciones inconvenientes, como lo es la aplicación, casi indefinidamente (más de cinco años), de las disposiciones transitorias, permitiendo así renuncias voluntarias con pago de prestaciones por razones ahora distintas a las que se propuso el legislador al promulgar dicha legislación. 

7        Se reconsideran los dictámenes de este Despacho números C-244-2003 y C-190-2004. El primero en su totalidad y el segundo solamente en lo establecido en el párrafo final de la página 5, en cuando indica: “ … nada más que en este supuesto, los extremos que proceden serían, de conformidad con nuestra legislación sobre la materia, los de aguinaldo y vacaciones, únicamente, ya que el cese en este caso ocurre no por una causa ajena a la voluntad del trabajador, sino por una razón subjetiva atribuible solamente a éste, sin que de las disposiciones de la pluricitada Ley  Nº 8346, pueda fundamentarse el pago de preaviso y cesantía por renuncia voluntaria de algún servidor, …”.  

Atentamente;

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCIÓN II