OJ-046-2008

11 de julio, 2008

 

 

 

Señor

Alexander Mora Mora

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio CJ-228-11-07, del 27 de noviembre de 2007, por medio del cual la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa nos confiere audiencia sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de los artículos 205, 206, 207, 223, 231, 243, 268 y adición de un transitorio al Título IV del Código de Trabajo de la Protección de los Trabajadores durante el ejercicio del trabajo, ley n.° 6727 de 9 de marzo de 1982”, el cual se tramita ante la Asamblea Legislativa bajo el expediente n.° 16742.

 

 

A.        OBSERVACIONES PREVIAS

 

En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

            Además, debemos indicar que aun cuando se nos previno contestar la audiencia conferida dentro del plazo de 8 días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, dicha norma no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.  Así lo hemos sostenido en otras oportunidades al señalar:

 

“…el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.”  (Procuraduría General de la República, pronunciamiento OJ-053-98, del 18 de junio 1998).

 

            Asimismo, aclaramos que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y legalidad.  Queda fuera de nuestras posibilidades emitir un criterio económico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

 

B.        EL PROYECTO DE LEY N.° 16742

 

            El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, tiene como finalidad fortalecer y mejorar el régimen de protección al trabajador durante el ejercicio del trabajo.  Para ello propone reformar los artículos 205, 206, 207, 223, 231, 243 y 268 del Código de Trabajo, así como adicionar un transitorio al Título IV de ese mismo cuerpo normativo.

 

Específicamente, en lo que concierne al artículo 205 mencionado, se proponen los siguientes cambios: que la inversión de los recursos del Régimen de Riesgos de Trabajo esté excluida de la aplicación de las directrices de la Autoridad Presupuestaria; que el aumento de las rentas por incapacidad y muerte se realice con base en la fijación salarial que formula el Consejo Nacional de Salarios; y que se disminuya de un 50% a un 25% el porcentaje de excedentes que se deben destinar a la financiación de programas del Consejo de Salud Ocupacional, a efecto de que se incremente el porcentaje de excedentes que se destine a la incorporación de mejoras al Régimen, pasando de 50% a un 75%. 

 

            En relación con el artículo 206, se elimina la posibilidad de reclamar  administrativamente a la institución aseguradora las diferencias en la indemnización resultantes de un reporte de salario menor al real.  Con la reforma, el INS se liberaría del estudio y cancelación de esa diferencia, de tal forma que sólo respondería en proporción al salario reportado por el patrono.  Cualquier diferencia deberá ser reclamada al patrono ­̵-por el trabajador o sus causahabientes– en sede judicial.

 

            Por otra parte, el proyecto plantea reformar el artículo 207 del Código de Trabajo con la finalidad de que el ente asegurador pueda cobrar, en la vía ejecutiva, las primas o fracción de primas dejadas de pagar por los patronos morosos, junto a los respectivos intereses, costas del proceso y gastos administrativos en que incurra.  Concomitantemente, establece que la responsabilidad del patrono se mantiene en relación con los accidentes laborales acaecidos durante el periodo de morosidad.  Asimismo, propone que la terminación de los trabajos asegurados deba notificársele no sólo a la institución aseguradora (como actualmente está estipulado), sino también al Ministerio de Trabajo y a la municipalidad correspondiente. 

 

            La iniciativa legislativa procura además modificar el artículo 223 del Código de Trabajo en lo concerniente a la definición de incapacidad temporal.  Actualmente se define como “la imposibilidad para desempeñar un trabajo por un tiempo”; mientras que la redacción propuesta la conceptualiza como aquella situación que “imposibilita al trabajador para desempeñar cualquier tipo de labor mientras dure la licencia”.  Aunado a ello, se redefine el concepto de “incapacidad menor permanente”, aumentándose de un 0.5% a un 5%, el porcentaje mínimo de pérdida de capacidad general orgánica o funcional bajo el cual esa incapacidad procede.  Además, se excluye la muerte del trabajador como causa de finalización de la incapacidad temporal.  Por último, incorpora un inciso en el que se establecen las consecuencias jurídicas del otorgamiento del beneficio del seguro cuando ha mediado ocultamiento o falsedad en la información proporcionada por el patrono o el asegurado. 

 

            Asimismo, el proyecto de ley consultado propone reformar el artículo 228 del Código de Trabajo para que en los casos en que exista discrepancia en cuanto al costo de los servicios médico-quirúrgico-hospitalarios suministrados por un proveedor, sea la Superintendencia de Pensiones, y no la Contraloría General de la República, la que dirima el conflicto.   Lo anterior, al menos, durante el plazo en que no exista un órgano regulador y supervisor en materia de seguros, pues posteriormente será a ese órgano al que le corresponda el ejercicio de esa competencia.  Adicionalmente, el proyecto agrega al artículo 228 mencionado un nuevo párrafo, en el que se autoriza al INS a realizar la contratación de los servicios médicos, de laboratorio y de rehabilitación, en forma individual, colectiva y por volumen, a través de los procedimientos de contratación administrativa.

 

            En relación con el artículo 231 del Código de Trabajo, el proyecto pretende que en los casos en los cuales el trabajador no esté asegurado, sea el patrono, y no la entidad aseguradora, quien cubra las prestaciones económicas derivadas de un riesgo de trabajo, continuando a cargo del INS la cobertura de las demás prestaciones previstas en el artículo 218 del Código. Asimismo, establece la obligación del patrono que no tenga asegurados a sus empleados, de pagar sus salarios durante el periodo de incapacidad.  Aunado a ello, la reforma incorpora de manera expresa la prohibición de despedir al trabajador durante su incapacidad, así como los procedimientos para hacer cumplir esa disposición.

 

            El proyecto de ley propone además una reforma al artículo 243 del Código de Trabajo en varios sentidos.  En primer lugar, elimina el trato desigual, en razón del género, contenido en el artículo 243 vigente, el cual establece que en caso de que el cónyuge supérstite sea el esposo, sólo tendrá derecho a las rentas si justifica que es incapaz de trabajar y que no tiene bienes o rentas suficientes para su manutención.  Según el proyecto de ley, tanto el hombre como la mujer en su condición de cónyuge supérstite, deben demostrar la necesidad real de percibir las rentas correspondientes para su manutención. 

 

Aunado a lo anterior, en la reforma propuesta al artículo 243 citado, se plantea la posibilidad de elevar el porcentaje de la renta que puede percibir el cónyuge supérstite, de un 40% a un 50% del salario anual, en aquellos casos en que el trabajador no tuviere hijos.  Además, se incluye una regulación especial para las relaciones no matrimoniales, independientemente del estado civil del trabajador fallecido.  Así las cosas, si existiese una relación no matrimonial, el porcentaje que recibiría la conviviente sería de un 30% si el trabajador tenía hijos que también resulten ser beneficiarios, y de un 50% si no los tenía.  Cabe destacar que la conviviente tendría derecho a percibir la renta indicada cuando tuviere hijos con el trabajador fallecido o cuando, sin tenerlos, haya convivido con él por al menos 3 años.  En ese sentido, el proyecto reduce en dos años el plazo de convivencia ininterrumpida para que proceda el beneficio, plazo que se encuentra establecido actualmente en 5 años.  Ahora bien, si el trabajador, a pesar de estar casado, mantenía una relación extramatrimonial, tanto la esposa como la conviviente se distribuirán el porcentaje del 50% referido, cuando no hubiese hijos en condición de beneficiarios.  Asimismo, se establece que la conviviente o la esposa del trabajador fallecido pierden la renta en el momento en que contraigan matrimonio o inicien una nueva relación en unión libre. 

 

Adicionalmente, en la reforma propuesta al artículo 243 del Código de Trabajo se implementan nuevos parámetros bajo los cuales los hijos del trabajador fallecido podrían verse beneficiados con la renta indicada en ese artículo.  Así, se amplía la cobertura a los hijos con limitaciones orgánicas o funcionales que les impidan trabajar, siempre que dependieran económicamente del trabajador fallecido.  Actualmente, ese artículo indica que no es necesario comprobar la dependencia económica de los hijos menores de edad, independientemente de si son matrimoniales ó extramatrimoniales.  Sin embargo, el proyecto delimita cuándo esa presunción aplica para los hijos extramatrimoniales: cuando la filiación esté declarada en sentencia, o cuando hayan sido reconocidos antes de que el trabajador sufriera el accidente o enfermedad del trabajo.

 

Asimismo, la propuesta legislativa pretende modificar los parámetros para calcular el monto mínimo que debe recibir cada uno de los beneficiarios, pasando de un monto fijo, a uno ajustable.  Así, pretende sustituir en el artículo 143 en estudio la frase “mil quinientos” por la de ”renta mínima vigente”.  En ese mismo sentido, se sustituye la referencia a ”quinientos colones” por la de ”una tercera parte de la renta mínima vigente”, como parámetro para determinar el monto mínimo que, en conjunto, recibirán los derechohabientes, cuando no sean más de dos beneficiarios.

 

            Por otra parte parte, el proyecto de ley pretende adicionar un párrafo final al artículo 248 del Código de Trabajo vigente, con la finalidad de otorgar a la persona que hubiese estado al cuidado de un trabajador con incapacidad permanente por lesiones medulares (parapléjicos, terapléjicos, hemipléjicos, etc., que le generaran gran invalidez) la posibilidad de recibir una renta, tras la muerte de ese trabajador, por un plazo de 5 años, si demuestra que dependía económicamente de la renta que percibía el trabajador fallecido.

 

            De la misma forma, la iniciativa legislativa que nos ocupa pretende modificar el artículo 268 del Código de Trabajo vigente, que se refiere al cuerpo de inspectores del Instituto Nacional de Seguros.  En ese sentido, aclara que los deberes y obligaciones de esos inspectores son los establecidos en los artículos 89 y 94 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y establece la posibilidad de que el Jefe del Departamento de Riesgos del Trabajo pueda solicitar a Tributación Directa (entiéndase a la Dirección General de Tributación) o a cualquier otra oficina pública, información sobre ingresos y remuneraciones pagadas por los patronos a los trabajadores.  Se indica expresamente que esa información es de carácter confidencial y que su indebida utilización se considera falta grave, con las consecuencias administrativas, disciplinarias y judiciales que correspondan. 

 

            Por último, el proyecto contiene un único transitorio por medio del cual autoriza al Instituto Nacional de Seguros para contratar 28 inspectores.  Lo anterior mediante un procedimiento de contratación exento de los requisitos y aprobaciones de la Autoridad Presupuestaria.

 

 

C.        EL PROYECTO DE LEY N.° 15350

 

Es importante manifestar que mediante oficio del 18 de noviembre de 2004, la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa solicitó a esta Procuraduría el criterio técnico jurídico sobre el proyecto denominado “Reforma de los artículos 205, 206, 207, 223, 231, 243, 268 y adición de un transitorio al Título IV del Código de Trabajo de la Protección de los Trabajadores durante el ejercicio del trabajo, ley n.° 6727 de 9 de marzo de 1982”, que se tramitaba bajo el expediente n.° 15350 y que actualmente se encuentra archivado.  Esa iniciativa, en su texto, es idéntica a la que nos ocupa.  Por eso, consideramos pertinente reiterar las observaciones que planteamos en su oportunidad respecto a ese proyecto de ley, y que quedaron plasmadas en el pronunciamiento OJ-175-2004, del 13 de diciembre de 2004.  Dicho pronunciamiento, en lo que interesa, indicó lo siguiente:

 

“II.-OBSERVACIONES DE REDACCIÓN Y TÉCNICA LEGISLATIVA:

Analizado que fuera el texto del proyecto, cabe hacer algunas observaciones a los siguientes artículos:

1.- Artículo 206: Sólo una pequeña observación de forma, respecto a la redacción del  párrafo segundo, donde, luego del  punto y seguido, se hace necesario agregar <<En cuanto a>>, <<Con respecto a>>, o algo similar.

2.- Artículo 207: Se habla aquí de <<la responsabilidad subrogada por la institución aseguradora>>, con lo que no se es consecuente con el texto propuesto del 206 anterior, en cuanto suprimió la frase <<subrogando al patrono en los derechos y obligaciones que le corresponden>>.

A la vez, se suprimen las letras a) y b) de los dos párrafos finales, sin que parezca haber motivo alguno; en la redacción del segundo de ellos, en vez de <<En cuyo caso>>, resulta más apropiado utilizar <<En ese caso>>, <<En tal caso>>, o lago similar.

3.- Artículo 223: el literal g) no tiene por qué utilizarse, ya que no se refiere a   las consecuencias que <<Los riesgos del trabajo pueden producir al trabajador>> (según se expresa en el encabezamiento de esos apartes).

4.- Artículo 231: En el párrafo tercero que se pretende introducir, la utilización de los términos <<salarios>> y <<remuneración>> no resultan ser técnicamente las más apropiadas, ya que lo que el trabajador recibe durante su incapacidad no tiene naturaleza salarial, sino que se trata de un subsidio (artículo 236).  Por consiguiente, lo que podría expresarse es que el patrono debe continuar pagando al trabajador <<un monto (o suma) equivalente a los salarios>> (o algo parecido).

Luego, con respecto al párrafo cuarto, la solución que se pretende dar para evitar que el despido se ejecute resultaría sumamente compleja, dado que el período a indemnizar con <<los salarios dejados de percibir>> resulta imposible de determinar (la fecha del <<efectivo pago>> es totalmente incierta; se utiliza correctamente para el reconocimiento de intereses, que cesa con el pago del principal).  Y la ambigüedad también es evidente con el <<procedimiento>> de cobro a utilizar, producto de una falta de relación lógica entre los últimos párrafos. Una solución que podría adoptarse, es la establecida en el numeral 94 bis del Código –relativa al despido de la trabajadora embarazada– pues allí se tutela una situación muy parecida.

5.-Artículo 243: No debieron suprimirse las letras en que se encuentra dividido (obsérvese que incluso en el párrafo sexto se mantiene la remisión <<al inciso c) de este artículo>>).

6.- Artículo 248: En la parte inicial del párrafo segundo, luego de <<gran invalidez>>, faltó agregar <<falleciere>>.  Además, la utilización de una oración tan extensa hace que la redacción –y su correlativo sentido para el lector– se compliquen mucho.

III.- ANÁLISIS CONSTITUCIONAL:

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, en criterio de este Órgano Asesor, no presenta problemas de constitucionalidad que puedan dar lugar a cuestionamientos de esa naturaleza.

IV.- CONCLUSIÓN:                                              

Con la salvedad de las observaciones apuntadas, la Procuraduría General de la República no tiene otras consideraciones que hacer con respecto a la modificación legislativa que se propone; su aprobación o no es una decisión de tipo político que responde a los criterios de oportunidad y conveniencia de los señores Diputados.”

 

Cabe destacar que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere ahora audiencia, no tomó en cuenta ni una sola de las recomendaciones y observaciones indicadas en el pronunciamiento transcrito, razón por la cual consideramos necesario reiterarlas, pues todas ellas aplican perfectamente al proyecto que nos ocupa.

 

 

D.        ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE INGRESOS Y RETRIBUCIONES DECLARADAS ANTE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTACIÓN

 

Podría ser objeto de cuestionamiento que el proyecto de ley pretenda autorizar al Jefe del Departamento de Riesgos del Trabajo del Instituto Nacional de Seguros para que solicite a “Tributación Directa” información sobre ingresos y retribuciones de trabajadores afectos al seguro de riesgos de trabajo.  En ese sentido,  la duda que podría surgir es si una disposición de ese tipo violentaría los derechos constitucionales a la intimidad y a la protección de datos personales.

 

Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría, en reiteradas oportunidades, ha estudiado el punto, y ha llegado a la conclusión de que el derecho a la intimidad y a la protección de datos con información sensible, no es irrestricto ni absoluto, sino que puede ser limitado por ley, en aras de satisfacer el interés público.  A manera de ejemplo, en el dictamen C-295-2006, del 21 de julio de 2006, se analizó el concepto de derecho a la intimidad y se establecieron algunos de sus límites:

 

“ La Sala Constitucional ha definido el derecho a la intimidad como <<…el derecho del individuo a tener un sector personal una esfera privada de su vida, inaccesible al público salvo expresa voluntad del interesado>> (consulta legislativa N.° 678-91 de las 14:16 horas del 27 de marzo de 1991).  Al tratarse de un derecho fundamental, su régimen se reserva a la ley, de modo tal que únicamente por razones de orden público, protección de la moral y de terceros, el legislador se encuentra autorizado para regular su ejercicio (artículo 28 de la Constitución Política).  Regulación que, en todo caso, debe ajustarse a los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad”.

 

En ese mismo dictamen, esta Procuraduría indicó:

 

“Un régimen de Derecho se caracteriza por la necesaria complementariedad que debe existir entre los diferentes derechos fundamentales.  Y es que en materia de derechos humanos, así como en los diferentes ámbitos de la vida humana, no existen absolutos.  El ejercicio de un derecho limita, en muchos de los casos, el ejercicio de otro. De allí que la razonabilidad del sistema jurídico radica en el justo límite impuesto a cada una de sus partes, de modo tal que se dirija hacia el máximo disfrute de los derechos por la sociedad en su conjunto.

El derecho a la intimidad y el derecho de acceso a la información ejemplifican la relatividad de los derechos fundamentales.  Así como el derecho a la intimidad constituye un límite al derecho de acceso a la información, la información de interés público constituye un límite al derecho a la intimidad.  De allí que la información que por su naturaleza sea calificada inicialmente como ‘confidencial’ y, por ende, protegida por el derecho a la intimidad, pueda develarse a terceros en razón del ‘interés público’ presente en la misma”.

 

De igual forma, en el dictamen C-068-2008 del 6 de marzo de 2008, se indicó lo siguiente en relación con el deber de confidencialidad, correlativo a la utilización de datos personales de contenido sensible:

 

“Ese deber de confidencialidad es consecuencia del derecho de intimidad y de la protección de los documentos privados. No obstante, la confidencialidad es de rango legal, por lo que su contenido puede ser modificado o dejado sin efecto por otra ley”.

 

El proyecto consultado prevé reformar el artículo 268 del Código de Trabajo con la finalidad de que el Jefe del Departamento de Riesgos del Trabajo pueda solicitar a la Dirección General de Tributación, o a cualquier otra oficina pública, información sobre ingresos y remuneraciones pagadas por los patronos. Aunque la reforma no contempla expresamente la finalidad que se persigue al facilitar el acceso a esa información, es evidente que con ello se pretende establecer un control cruzado, a fin de verificar que el patrono reporte a la entidad aseguradora el monto correcto que paga a sus trabajadores.  Ello por cuanto, algunos patronos pueden verse tentados a brindar información inexacta, a fin de reducir el pago que, por concepto de seguros de riesgos del trabajo, debe cancelar a la entidad aseguradora, en perjuicio del régimen y de sus trabajadores. 

 

            Ciertamente, la materia relativa a riesgos del trabajo, por su importancia social y económica en la protección del trabajador y su familia, está revestida de un evidente interés público.  Por ende, consideramos que la iniciativa legislativa –en cuanto a ese aspecto– no presenta roces de constitucionalidad. 

 

Ahora bien, es necesario recordar que de acuerdo con el artículo 24 de la Constitución Política, la ley que le otorgue a algún órgano o ente público acceso a datos que puedan considerarse ubicados dentro del ámbito de intimidad de las personas, debe ser aprobada por mayoría calificada, es decir, por al menos 38 diputados:

 

“Artículo 24.- Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación”. (El resaltado no es del original).

 

En este caso, estimamos que la reforma legislativa mediante la cual se pretende que el jefe del Departamento de Riesgos de Trabajo tenga acceso a información sobre ingresos y retribuciones de los trabajadores afectos el régimen, no presentaría problemas de constitucionalidad, siempre que se apruebe por la mayoría calificada que exige el artículo 24 constitucional recién transcrito.

 

 

E.        APLICACIÓN DE LINEAMIENTOS DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

De la lectura conjunta de los artículos 1º y 23 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, ley n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001, se desprende que los entes públicos, empresas públicas, están sujetos a los lineamientos que emita la Autoridad Presupuestaria:

 

"Artículo 1.- Ámbito de aplicación. La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

a. (…)

c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

d. (…)".

 

"Artículo 23.- Lineamientos de política presupuestaria. A partir de la programación macroeconómica, la Autoridad Presupuestaria, tomando en consideración el Plan Nacional de Desarrollo, elaborará la propuesta de lineamientos generales y específicos de política presupuestaria del siguiente ejercicio económico, para los órganos y entes comprendidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1 de esta Ley.

En lo que atañe a los órganos y entes incluidos en los incisos a) y c) del artículo 1, la propuesta de lineamientos de política presupuestaria será conocida por el Consejo de Gobierno y la aprobación definitiva corresponderá al Presidente de la República. Estos lineamientos deberán publicarse a más tardar el 31 de marzo del año que precede al ejercicio de que se trate y serán de aplicación obligatoria. La máxima autoridad de cada órgano y entidad será la responsable de cumplirlos.

En lo que respecta a los órganos aludidos en el inciso b) del artículo 1, las directrices referidas se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación". (El resaltado no es del original).

 

            El Instituto Nacional de Seguros es un ente público, empresa pública, y por ende, está sujeta a las directrices y lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, “máxime que ni en la Ley de la Administración Financiera ni en las disposiciones que rigen al Ente asegurador se contempla una norma que expresamente excepcione tal aplicación de las directrices”. (Procuraduría General de la República, dictamen C-354-2004, de 25 de noviembre de 2004).

 

            A pesar de lo anterior, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia contempla la posibilidad de que el INS obvie la aplicación de esos lineamientos en dos puntos específicos: la inversión de los recursos del Régimen y la contratación excepcional de 28 inspectores (disposición transitoria).

 

            En ese sentido, de ser aprobado el proyecto de ley consultado, podría surgir la duda en punto a si las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (ley con pretensión de generalidad) privarían sobre la nueva normativa (que sería especial y posterior).  Sobre el punto, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

“… si una ley tiene una pretensión de generalidad, son las excepciones a esa pretensión (y no las confirmaciones a la regla) las que deben quedar expresamente consignadas en esa ley o en una posterior.  En otras palabras, si la ley n.° 5507 (que al igual que la n.° 4646 tiene una evidente pretensión de generalidad) incluyó al IMAS dentro de las instituciones autónomas reguladas en el artículo 4 de la segunda de las leyes citadas, y el artículo 6 de esa misma ley remite al artículo 4 en cuanto a las instituciones compelidas a aplicar el plazo de nombramiento de los funcionarios ahí citados, no es necesario que la ley diga expresamente que se incluye a la clase gerencial del IMAS dentro de las que deben sujetarse al plazo de nombramiento establecido en la ley general, pues esa institución entra dentro de la generalidad que se está regulando.  Por el contrario, si el legislador hubiese querido hacer una excepción a su pretensión de generalidad, sería de esperar la existencia de una norma expresa en ese sentido en la misma ley general, o en otra posterior”.  (Dictamen C-048-2008 de 18 de febrero de 2008).

 

            En el caso que nos ocupa, es evidente que de aprobarse el proyecto de ley en estudio, sus normas privarían sobre las de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, pues aun cuando esta última tiene una pretensión de generalidad, la aprobación de una ley posterior, exceptuando esa pretensión, evidencia el interés del legislador de dar un trato distinto a la nueva situación regulada.

 

            Así las cosas, consideramos que sobre ese tema, el proyecto de ley consultado no presenta problemas de constitucionalidad, ni de técnica legislativa por contradicción de normas. 

 

 

 

F.         CONCLUSIÓN

 

            De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta problemas de técnica legislativa relacionados con la redacción de algunas de sus disposiciones.  Fuera de esas observaciones, consideramos que la iniciativa legislativa no adolece de vicios de constitucionalidad.

 

            De la señora Jefe del Área de Comisión Permanente Especial de Asuntos Jurídicos, atentos se suscriben;

 

 

 

 

 

            MSc. Julio César Mesén Montoya                              Msc. Irene Bolaños Salas

            Procurador de Hacienda                                             Abogada de Procuraduría

 

 

 

 

JCMM/IBS/Kjm