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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 250
 
  Dictamen : 250 del 16/07/2008   

C-250-2008


16 de julio de 2008


 


Doctor


Carlos Bolaños Céspedes


Presidente Ejecutivo


Instituto de Desarrollo Agrario


 


Estimado señor:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. PE-1996-2008 de 20 de junio de 2008, recibida el 24 de junio siguiente, en la cual nos consulta si el Instituto de Desarrollo Agrario recobró o no la administración respecto del área segregada al Refugio Nacional de Vida Silvestre, y por ende, si puede otorgar arrendamientos en ella.


 


I.- DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA NORTE


 


            Como preámbulo a dar respuesta a su pregunta, hemos estimado conveniente hacer un repaso normativo sobre la situación jurídica de la franja fronteriza con Nicaragua; para lo cual citaremos el dictamen No. C- 066-98 de 13 de abril de 1998, el cual realiza un amplio análisis del tema:


 


a) Antecedentes normativos


 


Las zonas fronterizas en nuestro país gozan desde el siglo anterior de protección jurídica diferenciada, especialmente en lo que respecta a impedir que los particulares puedan apropiarse de ellas.


 


            El caso del territorio nacional fronterizo con Nicaragua es claro en tal sentido, como lo vemos con el Decreto legislativo No. 21 de 22 de junio de 1888, que declara indenunciable un amplio sector del límite norte de nuestro país: 


 


“Artículo 1.  Desde la publicación de esta ley son inadmisibles las denuncias de terrenos baldíos que se hallen situados al Norte de una línea que partiendo de la boca del Río Tortuga ó Tortuguero en el Atlántico y pasando por la confluencia del Río Sucio en el Sarapiquí, por la río Peñas Blancas en el San Carlos y por el volcán de Miravalles, termine en el Cabo Elena en la bahía de Murciélago.” (el destacado es nuestro).


 


            Tal medida, decretada a iniciativa del Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda, respondió a la necesidad de, ante la agitación existente por la posible construcción de un proyecto de canal interoceánico, prevenir denuncios imaginarios por especulación de nacionales y extranjeros para monopolizar extensas porciones de terrenos con perjuicio de la riqueza pública, y el impedimento para que el Estado pudiera disponer con absoluta libertad de la extensión de tierra indispensable para las obras del indicado canal y para las concesiones que quisiera hacer


 


            Posteriormente, con la Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirma el carácter de bien de dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose también una franja bastante significativa de territorio: ocho kilómetros a lo largo de la frontera con Nicaragua.


 


            Tal reforma se consideró necesaria “para fines fiscales, de seguridad nacional, y de progreso de aquella región” (Informe rendido por la Comisión de Hacienda el 25 de junio de 1928. Archivo  Nacional, serie Congreso, signatura 15499); así como, para protección del patrimonio natural, como puede leerse en la exposición de motivos de dicho proyecto:


 


“Con mayor razón y a título patriótico debemos evitar que esas tierras sean constituidas en latifundios ó reservas de poderosos sindicatos extranjeros que tienen mirada certera sobre las posiciones estratégicas de nuestro territorio o sobre las más fecundas y valiosas, por sus aguas, maderas o tesoros naturales.- Que sea el Estado el único dueño de tales porciones por lo menos mientras se solucionan problemas que tendrían influencia decisiva en el porvenir de Costa Rica.” (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).


 


            Este mismo énfasis sobre la riqueza natural de la zona lo encontramos también en la exposición de motivos del proyecto de la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, modificación previa al artículo 510 del Código Fiscal:


 


“Que algunas de las viejas naciones de Europa derrocharan el patrimonio territorial del Estado, no debe servir de excusa para que procedan en igual forma pueblos nuevos como el nuestro que ha tenido la oportunidad de aprovechar las lecciones de la Historia de otros países. No hace muchos años el Gobierno Francés se veía obligado a pensar en una erogación de diez millones de francos para rescatar los bosques de Rouen, y casi por la misma época Mr. Taft daba el grito de alarma a sus conciudadanos previniéndoles contra el peligro de alienar los bosques, minas y saltos de agua nacionales”. (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).


 


            Esta reforma legal de 1926 había fijado la faja demanial fronteriza norte en doscientos metros, siendo rápidamente sustituida por la ya enunciada de 1929 de ocho kilómetros, ante la inconveniencia nacional que tan estrecha franja significaba:


 


“Sea que nuestro Gobierno al entablar negociaciones, se vea en el caso de ceder una faja a la orilla del proyectado canal, sea que la necesite para fines fiscales o de seguridad, o bien que la transformación que impone la construcción de esa vía interoceánica centuplique el valor de las tierras baldías, que allí existen y puedan ser acaparadas por medio de los denuncios o de títulos supletorios más o menos discutibles, es lo cierto que debemos legislar prontamente sobre este punto, modificando la ley emitida en 1926 a todas luces deficiente, ya que la reserva impuesta no es la de la línea de 1888 a que aludí antes, ni siquiera igual a la de la frontera de Panamá, que se justifica por la incertidumbre de la línea divisoria a su definitivo amojonamiento, sino una faja de doscientos metros.” (Exposición de motivos de la Ley No. 149 de 11 de agosto de 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).


 


            Finalmente, tenemos la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que ratifica nuevamente el carácter inalienable, aunque reduce el ancho de la franja fronteriza:


 


“Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá.” (Artículo 10).


 


b) Régimen actual


 


Aún hoy en día, nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía costarricense, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Por ello, las encontramos protegidas bajo el régimen de dominio público, con el mismo ancho de dos kilómetros, como lo podemos constatar en la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7°, inciso f):


 


“Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo a razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:


                     (...)


f) Los comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá;...” (el destacado es nuestro)


 


            Al tratarse de bienes demaniales, disfrutan de las características que le son propias:


 


“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).


 


              (…)


 


            Actualmente, y sin perder de vista su carácter de dominio público, la situación jurídica de la zona limítrofe con Nicaragua es la de Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM de 20 de abril del mismo año:


 


“Artículo 1°.- Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 m de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según se dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858 (...)”(la negrita no es del original).


 


            Tal declaratoria obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. Además de lo anterior, en el acuerdo sobre Ares Protegidas Fronterizas suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua el 15 de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI-A-PAZ), en la región fronteriza, como el proyecto de conservación con más alta prioridad en ambos países (considerandos 3° y 4° del Decreto citado), debido a que “protegerá en forma absoluta la muestra más grande de bosque húmedo tropical que se encuentra en la Vertiente de Centro América” y a que “el área cuenta con una extraordinaria cantidad de diversidad de hábitats como son bosque húmedos y ribereños, ríos, lagunas y humedales, además, de una fauna de gran riqueza y diversidad, y de gran potencial para el ecoturismo” (puntos 7 y 8 del Acuerdo de cita).


 


            Parte de los humedales que se indican, y que forman parte del Área de Conservación Tortuguero, ha sido incluida bajo la denominación “Humedal Caribe Noroeste” en la Lista de Humedales de Importancia Internacional el 20 de marzo de 1996, de la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas” (Ramsar, Irán, 1971), aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991; por lo que la franja fronteriza adquiere aún mayor relevancia, nacional e internacional, no sólo como corredor biológico, en los términos que se señalaron, sino también como parte de la zona de humedales y de amortiguamiento para éstos.


 


            Volviendo al carácter demanial del corredor fronterizo norte, éste se ve doblemente reforzado con su declaratoria de refugio de vida silvestre, ya que mediante esta categoría de manejo ingresa al Patrimonio Natural del Estado (artículos 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995 y 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996), integrante asimismo del dominio público:


 


“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural


Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público, mediante la información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.”


 


Esta impronta demanial viene ya desde mucho atrás y la encontramos presente en la Ley Forestal anterior, No. 7174 de 28 de junio de 1990, ley vigente al momento en que se promulga el Decreto que declara al corredor fronterizo norte como refugio de vida silvestre:


 


“Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y los demás organismos de la Administración Públicas (...)”


“Artículo 33.- Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (...)”


Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal del Estado se constituirán:


                     (...)


ch) Refugios nacionales de vida silvestre: Estarán formados por aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, la conservación, el incremento y el manejo de especies de la flora y la fauna silvestre.”


 


II.-       LA LEY NO. 7774 DE 21 DE MAYO DE 1998 (SEGREGACION DE TERRENOS PERTENECIENTES AL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE DE LA FRONTERA NORTE)


 


            a) La propuesta inicial


 


            Con motivo de planificar mejor el sector fronterizo de Peñas Blancas y teniendo en cuenta que en la misma existe un número importante de dependencias estatales establecidas y áreas comerciales, se presentó a la corriente legislativa el proyecto de ley No. 12815, cuyo título original era: “Ley para regular área de aduanas, migración y comercio en Peñas Blancas segregada del Refugio de Vida Silvestre de la Frontera Norte”. En su exposición de motivos leemos:


 


“La zona fronteriza de Peñas Blancas ocupa uno de los puntos de tránsito de personas, mercaderías y vehículos (en su amplio sentido desde buses hasta cargueros) con mayor intensidad en todo el país.


 


Desde hace más de quince años y hasta la fecha se ha propulsado y desarrollado en dicha zona el comercio, el tránsito de personas y vehículos; llegando en estos momentos a multiplicarse a razón de veinte veces la cantidad inicial.


 


Lo anterior ha traído la consecuente expansión y establecimiento en el sitio de dependencias estatales, áreas comerciales, zonas aduanales y de migración como parqueos, casas de habitación y pequeños potreros, sin observarse un Plan Regulador para el desarrollo sostenido de la misma en estrecho respeto a su medio ambiente. En gran parte esta situación es debida gracias al Decreto No. 22962-MIRENEM, el 15 de febrero de 1994, que declaró Refugio de Vida Silvestre al corredor fronterizo ubicado en los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico.


 


(…)


 


La declaratoria ha acarreado graves dificultades, entre las cuales cuenta el desarrollo informal de la zona puesto que el estado al cual fue sometida impide contar en la mismo con un control y regulación adecuada. En la actualidad existen incluso construcciones que se han realizado sin permisos y demás formas legales por cuanto en dicha zona no poseen injerencia las municipalidades. Así, se ha propinado un despliegue incontrolado que de reconceptualizarse en aras del respeto al MEDIO AMBIENTE como patrimonio de todo costarricense. Objeto que solamente es viable gracias a la REGULACION Y SEGREGACION  de la zona que únicamente puede realizarse por una propuesta legal dada la declaratoria de cita.


 


(…)


 


De tal manera que teniendo como mira que esta específica zona sea regulada adecuadamente en busca de propiciar el desarrollo sostenible de la misma es que se plantea su segregación del Refugio de Vida Silvestre. Ambas medidas (segregación y regulación) propiciarán –además del citado respeto ambiental- el progreso no solo regional sino también nacional en forma certera y ordenada.”


 


            Por tratarse de la segregación de un área silvestre protegida, a la propuesta de ley se adjuntó un “dictamen técnico” del Ministerio del Ambiente y Energía a modo de justificación para disminuir la cabida del Refugio Nacional de Vida Silvestre. Entre las principales consideraciones se encontraban las siguientes:


 


“ . El elaborarse el Decreto de declaración del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la frontera norte, no se consideró que dentro de esta área existe una zona migratoria y comercial.


 


. Dentro del Corredor Biológico, que se protege con dicho Decreto, no está contemplada la zona de Peñas Blancas, ni áreas cercanas a ésta, por lo que con su exclusión del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la frontera norte, no se estaría causando perjuicio al área que se pretendió proteger.


 


. Es necesario que la zona de Peñas Blancas, sea administrada en una forma particular por una institución competente y que se establezca un Plan Regulador. Es necesario considerar que el I.D.A. tiene el marco jurídico necesario, y la experiencia en el trámite de contratos de arrendamientos para distintos usos, en los puestos fronterizos de Peñas Blancas y Paso Canoas. Además, esta institución ha realizado en Peñas Blancas un levantamiento topográfico, un estudio de tenencia y ha iniciado una propuesta para la elaboración de un Plan Regulador.


 


. Debido a su nivel de intervención, el área de Peñas Blancas no posee ningún ecosistema de especial interés para fines de conservación y protección, y por el contrario, se requeriría realizar algunas medidas mitigantes del impacto ocasionado por las actividades que ahí se desarrollan, tales como: manejo de aguas servidas, recuperación de las márgenes del río Sapoá y, el manejo y tratamiento de desechos.”


 


            El dictamen termina diciendo: “El Ministerio del Ambiente y Energía, avala la segregación de aproximadamente 49 Has en Peñas Blancas, cantón La Cruz, Provincia Guanacaste, pertenecientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre Frontera Norte, las cuales serán administradas por el Instituto de Desarrollo Agrario, y que tienen la siguiente ubicación: (…) Se requiere que para su administración, la institución asignada para este efecto elabore un Plan Regulador de esta área, el cual deberá ser de carácter obligatorio. Este Plan deberá incluir medidas mitigantes del impacto ambiental ocasionado al área. Asimismo, previo a su ejecución, dicho Plan deberá ser sometido a consulta de instituciones públicas y de la sociedad civil en general.


 


            En esa línea, el proyecto de ley original, en su artículo primero, segregaba del corredor fronterizo del Refugio Nacional de Vida Silvestre un área aproximada de 49 hectáreas; y en su numeral segundo, le otorgaba la administración de esta zona al Instituto de Desarrollo Agrario, “con fundamento en el Reglamento de Arrendamientos, aprobado por acuerdo de la Junta Directiva de dicho Instituto, en sesión 41-88, artículo 6 de 31 de mayo de 1988”.


 


            El artículo tercero, por su lado, establecía que el Instituto de Desarrollo Agrario podría dar en arrendamiento o títulos de propiedad según correspondiera dentro del área segregada; y el ordinal cuarto la obligación para el Poder Ejecutivo de reglamentar la ley dentro de un plazo no mayor de sesenta días, a contar de su publicación en el Diario Oficial.


           


            b) El trámite en las comisiones legislativas


 


            El presente acápite es de particular interés para dar contestación a la consulta que se nos plantea, toda vez que la redacción actual de la Ley No. 7774 proviene de una serie de modificaciones a la propuesta original durante el trámite de comisión, que cambiaron en parte su sentido primero, pero sin terminar de hacer las correcciones correspondientes al resto del articulado, como de seguido pasamos a explicar.


 


            Al ser consultado el Instituto de Desarrollo Agrario sobre el expediente No. 12815, el Presidente Ejecutivo de aquel entonces, Ing. Orlando Dorado Boza, adjunta oficio No. DAJ-555-97 de 8 de setiembre de 1997, suscrito por el Lic. Carlos García Anchía, Director de Asuntos Jurídicos de esa entidad, donde emite el criterio legal respectivo.


 


            En su informe, el Lic. García Anchía, además de estar de acuerdo con el fin propuesto, manifiesta que, en su criterio, el artículo 3 del proyecto debería indicar que: “El Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamientos o títulos de propiedad según corresponda dentro del área segregada de conformidad con lo establecido en la Ley de titulación de reservas nacionales”.


 


            Su sugerencia fue acogida por el diputado Manuel Antonio Barrantes Rodríguez, quien presentó una moción en ese sentido en la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, siendo aprobada por unanimidad el 21 de octubre de 1997 por dicha Comisión. Tal moción decía:


 


            “Para que el artículo 3 del proyecto “Ley para Regular área de aduanas, migración y comercio en Peñas Blancas, segregada del Refugio de vida silvestre frontera norte, Exp. 12815” se lea de la siguiente manera: El Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamientos o títulos de propiedad según corresponda dentro del área segregada que describe el artículo 1 de esta Ley, de conformidad con lo establecido en la Ley de titulación de reservas nacionales No. 7599 de 9 de agosto de 1996.” [1]


 


            Es así como se introduce al texto legislativo la referencia a la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales, la cual conviene reseñar aquí en su contenido, para entender los posibles alcances en la redacción propuesta al artículo 3° del proyecto de ley de comentario.


 


            Mediante la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996 se retoman los programas múltiples de titulación de tierras en zonas del país determinadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, que fueran parte de las reservas nacionales y donde existiera, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no fueran superiores a trescientas hectáreas (artículo 1°). [2]


 


            Para desarrollar tales programas, el Instituto debía gestionar ante el Poder Ejecutivo el traspaso de la propiedad de las tierras comprendidas en esas zonas, las que serían objeto de inscripción en el Registro Público a nombre de ese ente descentralizado (artículo 2°).


 


            Posteriormente, y mediante una información “sumarísima” previa ante el IDA, tales tierras podrían ser traspasadas a sus respectivos poseedores, entendiéndose por tales a quienes hayan usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años (artículo 3°).


 


            Para los programas de titulación, una vez escogida la zona, el IDA procedía a comunicarle al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto, procediera a declarar el área sujeta al programa. Igual comunicación haría al finalizar éste en cada zona para que, por la misma vía (decreto), se levantara la afectación al área respectiva (artículo 6°).


 


            Los terrenos titulados por medio de esta Ley quedarían inscritos a favor de los beneficiarios de los programas, sin perjuicios de mejor derecho, quedando convalidado el dominio después de tres años a contar del día de la inscripción del Registro Público, limitándose a ese plazo la prescripción negativa del tercero que pudiera verse afectado; el cual podría acudir dentro de ese plazo ante el mismo Instituto para gestionar la nulidad del título y posterior cancelación del asiento registral (artículo 15).


 


            Además de lo anterior, el artículo 8° de la Ley No. 7599 disponía la posibilidad de titular en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras a todas aquellas personas que, al entrar en vigencia esta ley, tuvieran ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Igualmente, permitía la inscripción de terrenos dentro de las franjas limítrofes con Nicaragua y Panamá (salvo los doscientos metros contiguos a la línea de frontera), así como los de uso agropecuario que administra la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), previo traspaso al Instituto de Desarrollo Agrario.


 


            Como se puede colegir del anterior resumen, la Ley No. 7599 establecía un procedimiento para titular terrenos dentro de reservas nacionales,  pero no para arrendar en ellas.


 


            En ese sentido es que debe entenderse la referencia que se hace a ella en la modificación que se le introdujo al texto original del artículo 3° del proyecto de ley original del expediente No. 12815. Es decir, que cuando el texto dice “de conformidad con lo establecido en la Ley de titulación de reservas nacionales No. 7599 de 9 de agosto de 1996”, se refiere al otorgamiento de títulos de propiedad, mas no a la posibilidad de arrendar dentro del área segregada, toda vez que tal facultad no estaba contemplada en la Ley No. 7599.


 


            Téngase en cuenta que para el 21 de octubre de 1997, fecha en que fue aprobada la moción de cita en la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, aún se encontraba vigente la Ley No. 7599, incluyendo su artículo 8°, que establecía la posibilidad de titular aún en las franjas fronterizas con Nicaragua y Panamá (salvo los doscientos metros contiguos a la línea de frontera); con lo cual tenía sentido su alusión dentro del artículo 3° del proyecto de ley del expediente 12815. [3]


 


            La redacción de los artículos 2° y 3° tal y como aquí se han detallado fueron incluidas dentro del dictamen afirmativo unánime que sobre este proyecto rindió la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales.


 


            Ya en la Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena, el diputado Alberto Cañas Escalante presenta moción para que el artículo segundo se lea de la siguiente manera:


 


            “Artículo 2.- La administración de esta zona será realizada por la Municipalidad respectiva que podrá entregar en concesión la prestación de los distintos servicios o la realización de actividades productivas que ahí se realicen. Para fines de planificación y desarrollo urbanístico, la Municipalidad contará con la asesoría y colaboración del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el instituto Costarricense de Turismo.”


 


El diputado Cañas Escalante justificó así la moción presentada:


 


            “Compañeros Diputados, este proyecto me ha interesado desde que lo conocí, y creo que tenemos la oportunidad de sacar algo sumamente importante para el país. No se trata, simplemente, de arreglar la Aduana de Peñas Blancas, se trata de que tenemos la oportunidad de crear en Peñas Blancas una población civil que sea la entrada a Costa Rica, de la que realmente, podamos enorgullecernos, y de crear ahí una población estable, de acuerdo con el dicho europeo: “la frontera mejor defendida es la frontera más habitada.


 


            Me parece que el Instituto de Desarrollo Agrario, al que se refiere el artículo 2, es un instituto que tiene experiencias rurales y agrícolas, y no tiene experiencias urbanas. Si de lo que se trata, como lo explicó el Diputado Román Trigo, es de que en Peñas Blancas haya zonas de estacionamiento para los furgones, restaurantes, hoteles; esto no lo puede hacer el IDA, aquí tienen que entrar otras instituciones y el Estado tiene dos: una de urbanismo, que es el INVU, y otra de turismo, que es el que más interesado debe de estar en ofrecer una cara hermosa de Costa Rica, al que ingresa al país por tierra.


 


            La moción mía tiende, pues, a que la Municipalidad respectiva, creo que es la Municipalidad de La Cruz, desarrolle una población civil en Peñas Blancas, con la asesoría del INVU, en materia de urbanismo, es decir, que el INVU haga un plan regulador que establezca dónde va a estar el parque, la plaza, la iglesia –el día que la haya-, dónde van a estar las casas, las posadas, lo que sea. Y el ICT que estaría interesado en que eso se efectúe, de alguna manera podría ayudar a financiar la construcción de esa población civil.”


 


            La moción del Diputado Cañas Escalante fue aprobada por unanimidad en la sesión No. 21 del 11 de marzo de 1998 (folio 124 del expediente No. 12815).


 


            Vista la redacción de la reforma introducida al texto del artículo segundo, y sobre todo las palabras de motivación de su diputado proponente, resulta clara la intención del legislador de que sea la Municipalidad de la jurisdicción correspondiente la que se encargue de la administración del sector segregado al Refugio Nacional de Vida Silvestre del corredor fronterizo norte.


 


            Dicha redacción, en lo principal, se mantuvo y constituye el texto vigente del artículo segundo en estos términos:


 


“Artículo 2.- Administración


            Esta zona será administrada por la municipalidad respectiva, la cual podrá entregar en concesión la prestación de los servicios o la realización de actividades productivas que ahí se realicen. Para fines de planificación y desarrollo urbanístico, la municipalidad contará con el asesoramiento y la colaboración del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo.”


 


            En la misma sesión de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, el diputado Cañas Escalante volvió a presentar una nueva moción, esta vez para modificar el texto del artículo 3°:


 


            “Para que se elimine del artículo 3° del proyecto de ley, la frase “o títulos de propiedad según corresponda”, y se sustituya por “terrenos urbanos construidos o no”.


 


            Esta vez, la justificación del señor diputado fue la siguiente:


 


            “Hay un principio, como la milla marítima, de que esta zona es inalienable y debe quedar claro que lo es; pero, el proyecto de ley autoriza la venta de propiedades dentro de esa zona. Como eso tendría visos hasta de inconstitucionalidad, la moción responde a lo que mencioné hace un rato: si ahí va gente a vivir, se construye una casa, un restaurante, un comercio, un cine, esto tendrá que hacerse, necesariamente en terrenos públicos, porque no se puede reducir la propiedad privada, mediante contratos de arrendamientos de largo plazo.”


 


            Sin mayor debate, la moción fue igualmente aprobada por unanimidad (folio 124 del expediente legislativo No. 12815).


 


Con la inserción de este cambio, el texto del artículo 3° habría quedado de esta manera:


 


“Artículo 3.- El Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamiento terrenos urbanos construidos o no dentro del área segregada que describe el artículo 1 de esta ley, de conformidad con lo establecido en la Ley de Titulación de Reservas Nacionales No. 7599 del 9 de agosto de 1996.”


 


Como puede apreciarse, al ser eliminada la frase “o títulos de propiedad según corresponda”, no se tuvo el cuidado de eliminar con ella también la parte final “de conformidad con lo establecido en la Ley de Titulación de Reservas Nacionales No. 7599 del 9 de agosto de 1996”, siendo que ambas, como ya se analizó más atrás, se encontraban indefectiblemente unidas.


 


Así, pues, esta última frase, aunque presente en la redacción del artículo 3°, perdió su sentido original, cuál era el de que el otorgamiento de títulos de propiedad se hicieran conforme al procedimiento establecido en la Ley No. 7599, con lo que se convirtió en una frase vacía, carente de todo sentido normativo.


 


Para agravar aún más la situación, al pasar el proyecto de ley a la Comisión Permanente Especial de Redacción, se alteró el orden de la frase que alude a la Ley No. 7599, pasándola de la parte final al comienzo de la norma:


 


“Artículo 3.- Arrendamiento de terrenos


De conformidad con la Ley de titulación de tierras ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, el Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamiento terrenos urbanos, construidos o no, dentro del área segregada descrita en el artículo 1 de esta ley.”


 


Aunque consideramos que el fin de esta nueva redacción, que es la vigente hoy en día, fue proporcionarle un mejor aspecto filológico a la norma, lo cierto es que con ella parece darse la idea de que los arrendamientos a otorgar por el Instituto de Desarrollo Agrario dependen de la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales, cuando en realidad no es así, al no existir ningún tipo de procedimiento para arrendar terrenos dentro de la Ley No. 7599.


 


Por ello, la anulación de la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales por parte de la Sala Constitucional mediante el Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001, no es óbice para que, de conformidad con el artículo 3° de la Ley No. 7774, el Instituto de Desarrollo Agrario pueda dar en arrendamiento terrenos urbanos, construidos o no, dentro del área segregada al Refugio Nacional de Vida Silvestre por la misma Ley 7774.


 


c) Algunas consideraciones finales


 


Por la importancia del tema, hemos estimado oportuno hacer algunos comentarios al margen de lo preguntado, los cuales, por supuesto, no tienen carácter vinculante; sino que se hacen con el fin de dar a la Administración consultante mayor claridad sobre los tópicos aquí tratados.


 


En nuestra opinión, la Ley No. 7774 establece una figura híbrida que desde el punto de vista jurídico presenta poca coherencia; ya que, mientras por una parte le otorga la administración del sector segregado del Refugio Nacional de Vida Silvestre a la municipalidad respectiva, por la otra, le otorga la posibilidad al Instituto de Desarrollo Agrario de otorgar contratos de arrendamiento dentro del mismo sector. Lo anterior sin mencionar que la totalidad del área sigue perteneciendo al Estado en carácter de bien de dominio público (artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización).


 


Lo propio hubiese sido, creemos, que la entidad administradora, en este caso, la municipalidad del lugar, fuera la misma que tuviera la facultad de otorgar contratos de uso sobre los terrenos segregados que, más que arrendamientos, debieran ser llamados concesiones.


 


Tal vez la intención inicial del diputado Cañas Escalante al proponer sus mociones fue ésa; sobre todo si se toma en cuenta que al pretender la modificación del artículo 3° los contratos de arrendamiento se darían para “terrenos urbanos, construidos o no”. En su línea de pensamiento no aparenta lógica que, si por un lado afirma que la experiencia del Instituto de Desarrollo Agrario es en lo rural y lo agrícola, y no en lo urbano, por el otro le esté dando competencia para otorgar arrendamientos sobre inmuebles urbanos. Pareciera que en el fondo existió una desatención legislativa al no sustituirse al “Instituto de Desarrollo Agrario” por “la municipalidad respectiva” dentro del texto del artículo tercero de la Ley No. 7774.


 


Lo cierto es que, omisión legislativa o no de por medio, esta Ley le concede al Instituto de Desarrollo Agrario la facultad para otorgar contratos de arrendamiento sobre predios urbanos dentro del área segregada por su artículo primero al Refugio Nacional de Vida Silvestre del corredor fronterizo norte, bajo administración de la municipalidad respectiva.


 


Ante ese panorama, puede el Instituto de Desarrollo Agrario valorar la posibilidad de presentar un nuevo proyecto de ley cuyo fin sea el regular de manera más congruente el régimen jurídico del área segregada en la Ley No. 7774, sugiriendo que sea la misma municipalidad de la jurisdicción respectiva la que otorgue también las concesiones de uso sobre los terrenos urbanos.


 


No obstante, y mientras los artículos 2 y 3° de la Ley No. 7774 se mantengan con su redacción actual, creemos necesario, a la hora de otorgar los contratos de arrendamiento por el Instituto de Desarrollo Agrario, que exista una coordinación entre esta entidad y la municipalidad correspondiente, con el propósito de que no se vean frustrados los fines de esa ley en punto a la debida planificación y desarrollo urbanístico de la zona.


 


 


CONCLUSION:


 


            De conformidad con el artículo 2° de la Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998, corresponde a la municipalidad respectiva la administración de los terrenos segregados por aquella en su artículo 1° al Refugio Nacional de Vida Silvestre creado mediante Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994.


 


            Según el artículo 3° de la misma Ley, el Instituto de Desarrollo Agrario puede, dentro de esa misma área segregada, dar en arrendamiento terrenos urbanos, construidos o no; sin que la anulación por la Sala Constitucional de la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, haya afectado tal competencia.


 


 


De usted, atentamente,


 


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


Procurador Agrario


 


 


VBC/meml



 




[1] La Ley No. 7599 es de 29 de abril de 1996, siendo su fecha de publicación el 9 de agosto de 1996.


[2] Estos programas de titulación existieron con anterioridad al amparo de la ley 5064 de 22 de agosto de 1972, derogada por la No. 6734 de 29 de marzo de 1982; vuelta a poner en vigencia mediante norma atípica contenida en el artículo 46 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, No. 6795 de 3 de diciembre de 1984; y luego anulada por la Sala, mediante Voto No. 595-92 de 15 horas 20 minutos del 3 de marzo de 1992, ante consulta judicial presentada por el Juzgado Agrario de Limón.


Posteriormente, la Ley No. 7305 de 22 de mayo de 1992, que amplió el plazo para la cancelación del 35% adeudado por los productores de la cartera fideicometada de la Ley FODEA, reformó, en su artículo 3°, el ordinal 84 de la Ley de la Jurisdicción Agraria, poniendo en vigencia otra vez, con deficiente técnica legislativa, la Ley No. 5064.


            De nuevo la Sala Constitucional, al evacuar otra consulta del mismo Juzgado, declaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley No. 7305 (Voto No. 786-94 de 15 horas 18 minutos del 8 de febrero de 1994) al estimar que existían vicios en el procedimiento legislativo de aprobación.


 


[3] El artículo 8° de la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996 fue anulado por  la Sala Constitucional mediante Voto No. 02988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999, ante acción interpuesta por la Procuraduría General de la República.


            La totalidad de la Ley No. 7599 fue anulada por la Sala Constitucional en el Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001, ante consulta judicial de constitucionalidad planteada por el Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial de Alajuela.