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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 247
 
  Dictamen : 247 del 15/07/2008   

C-247-2008


15 de julio, 2008


 


Señora


Karla González Carvajal


Ministra


Ministerio de Obras Públicas y Transportes


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General del República me es grato referirme a su atento oficio n.° 20082428 del 24 de junio del 2008, en el cual se solicita el criterio técnico jurídico del Órgano Asesor sobre la vialidad de cumplir con los requerimientos y procedimientos señalados por los señores jueces de tránsito, aun cuando no coincidan con los criterios de la Procuraduría General de la República, los cuales son de acatamiento obligatorio para el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


I.                   ANTECEDENTES


 


A.                Criterio legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes


 


Se adjunta a la presente consulta el criterio legal de la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, vertido por la Licenciada Susana López Rivera, oficio n.° 20082847 del 22 de mayo del 2008, en el cual se llega a la siguiente conclusión:


 


“Ahora bien, al estar tales vehículos a la orden de una Autoridad Judicial consideramos que aún cuando exista sentencia firme en la causa que originó su detención y hayan transcurrido más de tres meses, que es el plazo que señala la Ley No. 6106, este cuerpo legal no le otorga en forma expresa autorización al MOPT o al IMAS para disponer de esos bienes; por lo que a nuestro juicio y salvo mejor criterio, debería mediar un acto de la autoridad judicial que así lo disponga.


La Ley No. 6106 es omisa en cuanto al procedimiento a seguir respecto al trámite de la donación señalando únicamente conforme los términos del inciso d) del artículo 1, que ‘…la donación o entrega se efectuará por medio del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), en coordinación con las dependencias despositarias’.


Como se desprende de la anterior norma, el MOPT no efectúa la donación, sino que ésta se debe realizar por medio del IMAS. Sin embargo, la participación del IMAS se circunscribe a atender y resolver acerca de las solicitudes de donación. Por su parte, la labor del Ministerio es informar al IMAS los datos de los vehículos que pueden ser donados conforme la Ley No. 6106.


De manera tal que la Ley es totalmente omisa en cuanto al procedimiento, siendo así y al estar tales vehículos a la orden de una Autoridad Judicial, salvo mejor criterio, debe asimismo existir un acto de esa autoridad que libere el vehículo y que permita su disposición; de manera que la única alternativa que queda a la Administración es atender los requerimientos del Juzgado para tales efectos.


Desde esa perspectiva y de acuerdo al procedimiento señalado por el Consejo Superior de la Corte Suprema de Justicia, quien emite el acto resolutivo mediante el cual se despoja al propietario del vehículo y ordena su traspaso es el Juez, de manera que sería éste quien aplica e interpreta las normas que a su criterio regulan la materia.


Desde esta perspectiva, no sería la Administración la que estaría actuando en forma diversa a la jurisprudencia y criterio de la Procuraduría General de la República, sino que sería la Autoridad Judicial la que resuelve, para lo cual los criterios del Órgano Procurador no son de acatamiento obligatorio”.


 


B.                Criterio de la Procuraduría General de la República


 


Este Órgano Asesor ha desarrollado, a través de su jurisprudencia administrativa, el tema de la confrontación entre una sentencia judicial y un criterio de la Procuraduría General de la República expresado en un dictamen que, según el numeral 2 de nuestra Ley Orgánica, es de acatamiento obligatorio para la Administración consultante y constituyen jurisprudencia administrativa.


 


II.                SOBRE EL FONDO


 


La presente consulta no tiene por propósito polemizar con los señores jueces de tránsito en relación con el alcance, interpretación y aplicación de dos normas legales, en el sentido de si están derogadas o no. En los dictámenes que usted cita, están ampliamente expuestas las razones de la Procuraduría General de la República, por las cuales considera que el artículo 143 de la n.° 7331, Ley de tránsito por vías públicas terrestres, fue derogado tácitamente por la ley n.° 7557 de 20 de octubre de 1995 y la Ley n.° 8373 de 18 de agosto del 2003, así como el inciso d) del artículo 1 de la Ley n.° 6106 de 07 de noviembre de 1977, Ley de distribución de bienes confiscados o caídos en comiso, el que fue también derogado tácitamente por el numeral 154 de la Ley n.° 7331.


 


En segundo término, la postura de los señores jueces de tránsito es producto de un acuerdo de la Comisión Interinstitucional de Tránsito del Poder Judicial, número dos, donde se señala que los jueces y juezas que participan de la citada Comisión –que por cierto no son todos- “(…) no comparte el criterio de la Procuraduría General de la República, por estimar que el artículo 143 de la Ley de Tránsito se encuentra vigente y no ha sido derogado por ninguna ley especial o posterior, por tratarse de una materia especial la que se regula. Asimismo la remisión que se hace a la Ley 6106, es con relación al plazo que debe haber transcurrido para iniciar el trámite de donación (art. 1, inciso a), párrafo segundo) y no respecto a su destinatario. Por el contrario es la Ley de Tránsito 7331 la que modifica para esta materia el destinatario, señalando que es solamente el COSEVI, lo cual se confirma con la última reforma de esta ley, pues en el artículo 154 inciso a señala que los bienes decomisados y no reclamados en el plazo legal, serían entregados al COSEVI”. Como puede observarse, la postura de los señores jueces  no es a causa del ejercicio de la función jurisdiccional –aplicación de la normativa del ordenamiento jurídico a un caso concreto-, sino de una función de coordinación. Este aspecto tiene gran relevancia en el desarrollo de este estudio.


 


Como es bien sabido, la función jurisdiccional es la potestad que confiere al Estado a determinados órganos –en nuestro caso a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales que establezca la Ley (artículos 152 en relación con el numeral 121 inciso 20 de la Constitución Política)- para resolver, “(…) mediante la sentencia, las cuestiones litigiosas que le sean sometidas y hacer cumplir sus propias resoluciones; esto último como manifestación del imperio”. (CABANELLAS, Guillermo. Diccionario enciclopédico de Derecho usual. Buenos Aires, Editorial Heliasta, 28°, 2003).


 


De la función jurisdicción se predican una serie de principios o presupuestos, entre otros: el de independencia de juez, el de coertividad de las resoluciones judiciales, el de justicia pronta o cumplida o, como dice la Constitución Política de España de 27 de diciembre de 1978, el de tutela judicial efectiva, el de imparcialidad en el ejercicio de la judicatura, el de exclusividad y el de universalidad. Para los efectos de este estudio, nos referiremos a los dos primeros y a los dos últimos.


 


La Sala Constitucional ha mantenido el criterio, sentado en el artículo 154 de la Constitución, en el sentido de que se garantiza la independencia de los jueces, ya que son estos los que realizan la función jurisdiccional. Además, sostiene que la independencia del juez va más allá, porque también la relaciona con el caso concreto que está conociendo, pues funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Expresamente, en la resolución 5798-98 de 11 de agosto de 1998, indicó lo siguiente:


 


VII.- La independencia del Poder Judicial se encuentra garantizada constitucionalmente en los artículos 9 y 154. También la Convención Americana sobre Derechos Humanos, normativa de rango internacional de aplicación directa en nuestro país se refiere al tema. La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la independencia del juez como un derecho humano, al disponer en el artículo 8.1 que:


"1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral o de cualquier otro carácter.


2.- ..."


La independencia del Órgano Judicial se plantea hacia lo externo. El Órgano Judicial es independiente frente a los otros Poderes del Estado, no así el juez cuya independencia debe ser analizada de una forma más compleja. Pero cuando se asegura que un Poder Judicial es independiente, lo mismo se debe predicar de sus jueces, pues éstos son los que deben hacer realidad la función a aquél encomendada, a esta independencia es a la que me referiré de seguido. La independencia que verdaderamente debe interesar -sin restarle importancia a la del Órgano Judicial- es la del juez, relacionada con el caso concreto, pues ella es la que funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La independencia efectiva del Poder Judicial coadyuva a que los jueces que lo conforman también puedan serlo, pero bien puede darse que el Órgano como un todo tenga normativamente garantizada su independencia, pero que sus miembros no sean independientes, por múltiples razones.


VIII.- La independencia del juez, interna y externamente.


La independencia del juez podemos visualizarla:


a.- internamente:


a.1. frente a sus superiores.


a.2. frente a los órganos disciplinarios.


a.3. frente a la legislación.


a.4. frente a las partes.


b.- externamente:


b.1. frente a los otros Poderes del Estado.


b.2. frente a los medios de información colectiva.


b.3. frente al conglomerado social.


La independencia interna muy frecuentemente se da por descontada, pero la realidad nos marca una situación diferente, es ahí donde el juez ve vulnerada con marcada reiteración su independencia.


Para el caso que nos ocupa, interesa referirse al tema de la independencia de los jueces frente a sus superiores y frente a la legislación. En el primer caso, por cuanto en el ámbito latinoamericano existe la tradición de aceptar como válida y aún exigible la fiscalización de los superiores sobre la labor, que en lo judicial desempeñan los jueces de rango inferior, y el tratar de que los criterios de aquéllos sean los que informen la acción del "subalterno"; y en el segundo, porque la forma en que se legisle sobre la organización de los tribunales y el procedimiento a aplicar al administrar justicia en el caso concreto, inciden directamente en el reconocimiento de una mayor o menor independencia de los jueces. Por otra parte, la organización vertical del Poder Judicial también favorece la intervención sobre los jueces de rango inferior. En forma equivocada se estima que la existencia de los recursos conlleva a que los tribunales deban estar organizados verticalmente, sea con superiores que conozcan de esos recursos, cuando en realidad lo único que se pretende es establecer un sistema que pueda superar el error en que frecuentemente cae el ser humano. La propia nomenclatura acepta esa dirección, existen Cortes Supremas, Tribunales Supremos y Tribunales Superiores, por ejemplo, cuando en realidad lo que se da es una distribución de la competencia por razones de la materia, la cuantía o el territorio. La jurisdicción es una sola y se la distribuyen los diferentes tribunales según las reglas de competencia previamente establecidas. Es de recordar que los recursos no aparecieron históricamente como una garantía, sino como una forma de fiscalizar la actuación de los inferiores; su origen lo encontramos en el sistema inquisitivo, como medio para posibilitar la fiscalización de los superiores de la actuación de los inferiores, pues la actuación de los primeros -por estar más cerca de quien delegó la administración de la justicia- es la que realmente resulta válida para el sistema, ello conllevó también a que el órgano judicial se organizara verticalmente, en instancias, con superiores e inferiores, pero la situación ha cambiado radicalmente al presente, en que los recursos son conceptualizados como una garantía de las partes y en tal razón la organización de los tribunales puede ser variada con base a distribución de funciones y a criterios de horizontalidad. La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 8.2.h señala el derecho de recurrir del fallo, para toda persona inculpada de delito, como una garantía. No obstante que en la fórmula empleada en la Convención se utiliza el calificativo de superior para el juez o tribunal que conozca del recurso, no creo que con ello se haya optado por una organización jerarquizada de los jueces –herencia de los sistemas autoritarios que nos heredó la Corona Española–, simplemente, parece que el legislador convencional utilizó la terminología propia –en América– al momento en que se aprobó la Convención (1969), sin esforzarse por analizar el tema y optar por una terminología propia de un sistema más democrático de organización judicial, con estructuras más horizontales y distribución de competencias por materia, territorio y cuantía, con el término superior sólo se pretendió señalar que quien conoce del recurso tiene el poder suficiente para resolver en forma contraria a como lo hizo quien resolvió inicialmente.


IX.- Es norma de corriente aceptación la que obliga a la consulta de lo resuelto por el tribunal de instancia, tal como ocurre en el caso de las normas que nos ocupan. Criterio, también, de claro origen autoritario por provenir de sistemas procesales inquisitivos, en que por ser la administración de justicia una actividad delegada por la persona titular de ese poder (Papa, Emperador, Rey), lo resuelto por quien recibió la delegación debía consultarse con el que la hizo o su representante, para que los criterios del delegante no fueran incumplidos por quien primero y en forma directa resolvió el caso. El juez que debe consultar lo que resuelva, no es un juez independiente, su utilización dentro del sistema es meramente utilitaria, a efecto de que se entienda de asuntos menores en la tramitación, pues su criterio no es el que puede – en ningún caso – resolver lo planteado, ya que el único válido es el de su superior, a quien debe consultarle necesariamente lo que se disponga. Así las cosas, la jurisprudencia obligatoria es otra manifestación de ese irrespeto de la independencia del juez que campea en la región. Fácilmente se justifica como institución que propicia la seguridad jurídica, pues conociendo lo resuelto por los Tribunales Superiores podemos orientarnos en la interpretación de la ley y establecer con meridiana seguridad la forma en que todos los administradores de justicia la harán, pero en realidad reduce el ámbito de interpretación en que debe actuar el juez y en consecuencia le afecta en su independencia, pues se le impone una forma de interpretar la norma. En nuestro sistema, la Ley que rige la jurisdicción constitucional, en su artículo 13, dispone la vinculación de todos a la jurisprudencia y precedentes de esa jurisdicción, al señalar que: "La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma." Desde luego que esa vinculatoriedad puede conllevar mayor seguridad y orden en la interpretación de las normas, pero esa buena intención -debe reconocerse- afecta sensiblemente la independencia del juzgador, que deberá atenerse a una interpretación que no le es propia. Estimo que si es válida una salvedad en relación con la obligatoriedad de la jurisprudencia, propia de los tribunales constitucionales cuando utilizan la facultad de la interpretación conforme, a efecto de salvar la inconstitucionalidad de una norma, en los casos en que así se procede y se señala que la dada es la única interpretación conforme al marco constitucional, parece que los jueces deben atenerse a ella, no en respeto del antecedente sino del marco constitucional”.


 


En ese mismo sentido, al referirse a la independencia del Juez y a la actividad del Tribunal de la Inspección Judicial, la Sala dispuso mediante resolución 963-95, lo siguiente: 


 


“(...) Nuestra Constitución en su artículo 154 concibe a los miembros del Poder Judicial como independientes, sometidos al imperio exclusivo de la ley, lo que implica necesariamente el no sometimiento en el ejercicio de la función jurisdiccional a terceros, y estableciéndose además en el artículo 155 constitucional, que ningún Tribunal se puede avocar el conocimiento de causas pendientes ante otro.  De este modo, el Tribunal de la Inspección Judicial, al haber declarado con lugar la queja interpuesta contra un órgano jurisdiccional, está valorando sobre la inconveniencia del fallo emitido por ese órgano, y se está atribuyendo en consecuencia facultades que la ley no le concede; pero peor aún, está violando el principio de independencia del juez, puesto que está emitiendo juicios de valor sobre sus funciones, las cuales únicamente se encuentran sometidas a la ley”.


 


En relación con la eficacia de las sentencias y resoluciones que dictan los jueces de la República, hemos sostenido la tesis de que este principio es una derivación lógica del derecho a una justicia pronta y cumplida. Nótese que nuestro constituyente no solo utilizó el adjetivo “pronta”, sino también el de “cumplida”, lo que significa, ni más ni menos, que las sentencias que dictan los Tribunales de Justicia deben ser materializadas una vez que han quedado firmes en el menor tiempo posible, sea de manera voluntaria (cumplimiento a cargo de la parte vencida), sea en forma forzosa (ejecución a cargo del juez). No otra cosa puede deducirse del precepto constitucional que se encuentra en el numeral 140, inciso 9), cuando impone el deber al Poder Ejecutivo de ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los Tribunales de Justicia.


 


Por otra parte, la Sala Constitucional ha sostenido, de manera acertada, que la jurisdicción judicial es exclusiva y universal: “(…) exclusiva, en cuanto que sólo puede ser ejercida por tribunales dependientes del Poder Judicial, y universal, en cuanto no puede haber materia ni actos inmunes o no justiciables… ni siquiera los llamados de gobierno, ya que, si bien éstos no son anulables judicialmente, lo cierto es que las únicas dos categorías que reconoce nuestra legislación –los actos de relación entre los poderes públicos y los atinentes a las relaciones internacionales- están siempre sujetos al control judicial…”. (Véase el voto n.° 1148-90)


 


Los principios que hemos reseñado se aplican a la función jurisdiccional, no  aquellas actividades de coordinación de los jueces, pues, resulta obvio afirmar que, en estos casos, no se está resolviendo un asunto en sentencia. Así las cosas, los acuerdos que se adopten en este tipo de comisiones –interinstitucionales-, no tienen ningún efecto vinculante para nadie, ni para los jueces, ni para los operadores jurídicos ni mucho menos para la Administración Pública. Se puede afirmar, entonces, que en estas comisiones, dada su naturaleza –informativa y de coordinación-, sus acuerdos son meras recomendaciones sin ningún efecto jurídico vinculante. Ergo, un juez, en el ejercicio de su función, como base en el principio de independencia, está jurídicamente habilitado para sostener una postura diametralmente opuesta a la acordada en el seno de este tipo de órganos. 


 


Si bien estamos conscientes de la importancia de estas comisiones, su existencia y sus decisiones no podrían conducir a una especie de “homologación de los criterios judiciales” por vía imperativa, toda vez que ello lesionaría principios nucleares que regentan la función jurisdiccional; amén de que podría “fosilizar” la jurisprudencia, con el consecuente perjuicio a los intereses públicos.


 


Así las cosas, en vista de que el criterio que sustentan los jueces de tránsito es el resultado de una función que no es la jurisdiccional, aunque si relacionada con esta, dicha postura no tiene la consecuencia jurídica de enerva el efecto vinculante de nuestros pronunciamientos. Son meras opiniones jurídicas sin ningún efecto vinculante. A diferencia de nuestros dictámenes que, para la Administración consultante, sí tienen ese efecto en virtud de lo dispuesto en  una norma legal, la cual fue avalada por la Corte Plena cuando, en el pasado, ejerció función de juez constitucional (véase la sesión extraordinaria de Corte Plena  de 03 de mayo de 1984). Ergo, el criterio de la Procuraduría General de la República prevalece sobre lo que acuerden los miembros de la comisión de jueces de tránsito del Poder Judicial.


 


Distinta es la posición cuando se trata de una sentencia o varias que crean una jurisprudencia judicial. En este supuesto, la sentencia, la jurisprudencia o precedente judicial sí enerva el efecto vinculante del dictamen por varias razones que son elementales. En primer término, porque los jueces, que forman parte del Poder Judicial, no están vinculados por nuestros dictámenes, ni nunca podrían estarlo, toda vez que, en el ejercicio de la función jurisdiccional y con base en el principio de independencia del juez, pueden llegar a sostener la tesis que ellos consideren jurídicamente procedente.


 


En segundo término, en vista del principio de la ejecutividad y ejecutoriedad de las sentencias judiciales, la Administración Pública no podría excusarse en lo dicho por la Procuraduría General de la República en un dictamen para no cumplir con lo que ordena el juez en una sentencia. La sentencia firme no se discute ni se cuestiona, se acata de manera inmediata y en forma íntegra.


 


Por último, debe quedar que el efecto vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General de la República lo es únicamente para la Administración consultante. Empero, en el futuro, podría darse un hecho sobreviviente que enerve ese efecto, como sería el caso de una sentencia firme de una Tribunal de la República que sostiene una posición contraria a la fijada por el Órgano Asesor.


 


III.-     CONCLUSIÓN


 


1.-        En vista de que el criterio que sustentan los jueces de tránsito es el resultado de una función que no es la jurisdiccional, aunque si relacionada con esta, dicha postura no tiene la consecuencia jurídica de enerva el efecto vinculante de nuestros pronunciamientos.


 


2.-        Ergo, los dictámenes que usted cita siguen siendo vinculantes para su Ministerio.


 


            Atentamente,


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


FCV/mvc